北京赛福在线科技发展有限公司 蹇木楠|文、图
为应对中小企业安全生产工作“无人管”和“不会管”的情况,我国部分经济基础较好、中小企业集中的地区引入了安全生产托管服务模式,对促进企业安全生产主体责任落实、推动企业安全生产工作起到了积极作用。安全生产托管目前尚无统一的定义,主要是指由安全技术服务机构及其执业人员为委托企业提供安全生产的日常管理服务或其他形式服务。
目前,深圳市作为国内实行安全生产托管最具规模和成效最显著的城市,其安全生产托管服务业务模式尚不成熟,政策保障措施还不完善,在责任界定、服务标准、服务效果评估等方面仍存在问题。为进一步规范中小企业安全生产托管服务,本文通过对安全生产托管服务来源、主要运行模式的阐述,总结安全生产托管服务发挥的作用,分析其存在的主要问题,提出相应对策。
近年来,我国中小企业迅猛发展,为经济发展、人口就业、经济结构优化等方面作出了巨大贡献。随着生产工艺技术的进步、安全生产法制的健全和监管体制机制的完善,中小企业的安全生产状况稳步好转。但是,由于中小企业规模小,从业人员安全素质偏低,安全投入少,安全管理人员配备不足,安全管理知识和能力匮乏,安全管理“无人管”“不会管”等问题仍然突出,给企业发展,乃至地区社会稳定带来较大风险。
为了解决中小企业的安全管理问题,2006年,广州市政府率先创新了安全生产托管服务模式,借助安全技术服务机构的力量,为各类企业提供有效的安全服务;2007年,深圳市龙岗区龙城街道龙西社区开展了企业安全生产托管试点工作,并于2008年在全市推广;2009年,成都市重点针对中小企业集中的工业园区,以及事故多发的行业实行了安全生产托管。近年来,安全生产托管服务在湖南长沙、江苏盐城、浙江宁波、山东潍坊高新区等地安全监管部门进行了初步的试点,一些地区专门研究制定了安全生产托管服务相关指导意见和实施方案,对政府监管部门、安全技术服务机构、企业、安全生产协会等社会组织的责权利进行了规定。
从目前情况来看,开展安全生产托管服务的主要是中小企业相对集中的经济发达地区,以及工业园区。
安全生产托管服务对象以不具备安全管理能力的中小企业为主,并根据企业安全生产状况分为强制托管和自愿托管。安全生产托管服务由政府推动、监管,具备相应资质条件的安全生产托管服务机构具体实施,开展安全生产托管服务的机构实行资质许可或备案制度。
安全生产托管服务流程主要包括企业安全生产状况初始评估、制定安全生产托管方案、签订安全生产托管协议、实施托管、效果验收等。同时,安全生产托管服务的内容各地均有不同规定,但基本涵盖了策划年度安全生产工作、建章立制、风险评估、安全宣教、安全检查、应急管理、职业危害防治、事故调查处理、安全文化建设等安全管理的主要内容。另外,托管周期一般为半年或1年,少数为2~3年。
安全生产托管服务资金来源主要包括3种:一是由政府全额出资,购买服务;二是政府以补贴或奖励的形式提供部分资金,剩下的由企业出资;三是由企业全额出资。目前,安全生产托管服务主要以前两种方式为主。
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安全生产托管服务由企业根据托管协议内容进行验收。各地为保证托管服务效果,由政府监管部门或第三方机构对托管服务机构进行动态监督,建立“黑名单”制,对托管服务效果进行定期或不定期的检查和评估。
托管服务改善了企业安全管理“无人管”“不会管”的状况。
中小企业引入安全托管服务,对于安全管理人员配备不足的企业而言,安全生产托管服务机构按照国家法律法规的要求负责对企业进行安全生产管理。
对于想管而不知如何管的企业而言,安全生产托管服务机构的安全专业技术人员,可以帮助企业管理人员熟悉、了解、掌握国家安全生产法律法规、技术标准及相应的管理要求,根据企业安全风险,策划安全生产工作,制定安全工作计划,帮助企业建立健全安全管理体系,解决在生产实际中遇到的安全问题,并进行规范化管理,针对企业出现的事故隐患,提出行之有效的整改措施等,促使中小企业安全管理工作逐步规范、完善。
企业聘请1名安全工程师,一年需要支出10万~15万元(包括保险及福利),而购买安全生产托管服务,一年只要花费几万元,且至少得到2人的服务,以及整个安全生产托管技术服务机构与其专家团队的技术支持,既节约了企业成本,也得到了较好的效果。另外,在处理隐患问题时,安全生产托管服务机构提出的整改方案可避免企业由于缺乏安全专业技术,对隐患整改不到位、反复整改、多次投入等问题。
以深圳市龙岗区为例,通过分类分级、推介服务、专家问诊、工业区集中托管等多种手段推广企业安全生产托管机制,使企业工伤事故发生率同比下降42%。
安全生产托管服务机构一方面是企业的安全帮手,另一方面还是政府监管部门的助手。它能够更深入地掌握企业的安全生产状况,定期向政府监管部门汇报,有助于政府监管部门及时掌握企业的安全生产工作情况,以及安全生产工作的新政策、新要求,可以通过托管服务及时传达到企业,并通过托管服务予以落实,弥补了安全监管人力、技术上的不足。
某企业进行应急演练
企业引入安全生产托管服务之前,安全管理工作由企业来做,可用的资源仅限于企业内部。而引入安全生产托管服务之后,具有注册安全工程师资格,丰富现场管理经验、专业知识和技术,并有高度责任心的工程师为企业提供安全服务。同时,安全生产托管服务机构面向众多用户服务,在知识、技术、经验、专家资源等方面的积累来自于社会各界,相当于将社会资源用于服务企业。
安全生产托管服务意义不容小觑,给企业带来了诸多益处。但是,当前安全生产托管服务尚未形成成熟的业务模式,很多地区都处于试点和小范围推广阶段,在实施托管服务的过程中暴露出一些问题,还具有改善和提升的空间。
另外,短期内,中小企业难以改善资金投入、安全管理人才储备、安全管理知识和技能积累不足等问题。同时,一些企业对安全生产工作认识不足,依靠自身的力量不足以改善安全管理状况。安全生产托管服务主要存在4大问题:
2008年,深圳市安全管理委员会办公室印发了《关于强力推进深圳市企业安全生产托管工作的实施方案》,为企业安全生产托管工作提供了政策依据。而多数正在开展托管服务工作的地区,虽然都制定了工作开展方案,但由于缺乏法规、政策依据,因此在确定托管服务对象、制定托管服务标准、托管工作实施,以及争取财政资金等方面受到制约。
企业和安全生产托管服务机构都是独立法人单位,一旦发生生产安全事故,谁来承担责任、承担怎样的责任、承担多少责任是安全生产托管工作中争议较大的问题。
虽然,托管服务的流程、内容和要求各地均有规定,但是在具体执行层面还不够细致,实施托管服务过程中,受服务人员的能力影响比较大,各机构之间、机构内不同服务人员之间尚未形成统一的服务标准。目前,安全生产托管服务主要是以安全生产标准化基本规范和各行业安全生产标准化评定标准为基础,依据安全生产有关法律、法规、标准、规范开展,虽然服务的依据和内容相同,但服务过程、服务效果却大相径庭。由于服务质量标准不统一,验收标准也无法明确。
目前,多数地区建立了托管服务效果评估标准,对托管服务过程和服务效果进行定期评估,但是,如果把托管后的事故情况作为评判评估效果的否决项,却有失偏颇。首先,安全生产工作不是一蹴而就的,且具有基础性、长期性等特点,我国中小企业安全生产工作历史“欠账”多是普遍现象,单凭一年数万元,乃至数十万元的投入,就想将安全管理水平提升到很高的程度不太现实;其次,安全管理水平的高低与事故之间关系较为复杂,事故具有客观性和偶然性特征,其发生是多种因素耦合的结果;最后,安全生产托管服务能帮助企业解决大部分安全管理问题,而非安全生产问题。
1.完善政策保障
安全生产托管工作是健全安全生产社会化服务体系的具体实践,多地实践表明,安全生产托管服务模式能够促进企业落实安全生产主体责任、提高企业安全管理能力、减少生产安全事故的发生、改善地区安全生产总体状况,是“公家”(政府)、“东家”(企业)、“管家”(安全生产托管服务机构)共赢的一种方式。因此,有关部门需制定完善的安全生产托管政策,以促进安全生产托管工作的稳步推进和健康发展。
2.完善组织保障
在安全生产托管工作中,企业是安全生产托管服务对象,政府负责政策标准的制定和工作的监督管理,安全生产托管服务机构负责托管服务实施,形成政府引导、机构服务、企业落实、执法监察的工作机制。安全生产托管服务机构是托管服务实施的主体,其数量和专业能力是一个地区能否推广安全生产托管工作的基础。例如,深圳市通过开放的政策和充足的财政支持,目前已积累了200多家安全技术服务机构,这些机构绝大多数已具备开展安全生产托管服务的能力;为了确保托管服务质量,深圳市除了严格安全生产托管服务机构准入条件外,还对其权利和义务进行了规定。另外,深圳市市级、各区安监部门分别对安全生产托管服务工作进行监督管理,有些区采取政府购买第三方服务的方式,由安全生产托管服务机构的第三方负责对托管服务工作进行监督。
3.完善资金保障
目前,中小企业对安全生产工作的认识还没有实现根本转变,完全依靠企业出资购买安全生产托管服务短期内还较难实现,各地多是政府全额购买服务,或者以给予企业补贴和奖励方式,确保资金来源。试点阶段企业数量较少,政府尚能承担一部分费用,推广阶段企业数量众多,资金来源就成为制约托管工作开展的瓶颈。
对不同行业、不同类型、不同规模和不同安全管理水平的企业进行分类,根据各种类型企业的特点,在政府要求的服务内容基础上,对托管服务内容进行分解、细化,形成安全培训、危险作业、应急管理等多个安全生产托管服务模块,并对每个模块的服务目标、工作内容、服务频次、提交成果、企业与托管服务机构的职责分工进行明确。
在安全生产托管服务内容上,要根据企业安全生产状况,采取套餐式、菜单式等多种方式,为企业提供一项、多项或全面服务。例如,如果企业安全培训是短板,那么就可以只为企业提供安全培训托管服务。另外,在服务期限上,在周期一般、较长的基础上,增加企业一次性服务、短周期服务等。
建立统一的服务标准,可以借鉴北京市的做法。例如,2015年,北京市启动了安全生产百项地标的编制工作,用于解决安全生产标准化评审标准不统一、部分行业领域评审标准缺乏的问题。“百项地标”包括《总则》《安全生产通用要求》,以及87项行业标准,编制完成后,将形成覆盖北京市各行业领域重点企事业单位的安全生产标准体系。对于还没有建立统一标准的地区,安全生产托管服务机构可以组织专家、专业技术骨干、部分企业等,以同类型企业为单位,或者以细分的安全生产托管服务模块为单位,共同制定安全生产托管服务标准,并在细化安全生产托管服务内容和服务标准的基础上,明确安全生产托管服务验收标准。
要想明确企业的安全生产主体责任,就需要政府监管部门广泛深入的宣传和安全生产托管服务机构的正确引导。在这一前提下,通过细化托管服务内容和服务标准,界定各方的责任范围。
安全生产托管服务的最终目的是提高企业安全管理水平,避免生产安全事故的发生。因此,必须将企业的生产安全事故情况纳入评估范围,并根据实际情况,适当延长评估周期,增加其所占比重等方式调整评估范围。
总体来说,安全生产托管服务节约了企业的安全成本,改善了企业安全管理“无人管和不会管”的状况,为企业提供专业的安全技术指导,是落实企业安全生产主体责任、帮助企业规范安全管理、促进企业安全管理水平提升的有效手段。安