贸易摩擦背景下玉米生产者补贴制度的经济效应及政策优化*

王文涛,王富刚

(1.湖南科技大学 商学院，湖南 湘潭 411201；2.中国农业发展银行甘肃省陇南分行，甘肃 陇南 746000)

一、问题的提出

玉米生产者补贴制度是我国农业受国际冲击下，农业供给侧结构改革的重要内容，也是我国继续大豆目标价格补贴试点制度之后粮食价格形成机制的重要探索，直接影响到我国“口粮绝对安全、谷物基本自给”的粮食安全战略的成效。玉米生产者补贴制度自2016年起实施，已取得了较为理想的政策效果，如：从2016年底起玉米价格首现国际竞争力(陈锡文，2016)[1]，建立起了市场形成价格的机制、市场购销主体多元化(郭研农，2017)[2]、纠正了市场流通秩序、玉米加工业利润回升等(丁声俊，2017)[3]5-9，并有望向稻谷、小麦等口粮品种推广。《2018年财政重点强农惠农政策》提出为推动稻谷最低收购价改革，保护种粮农民收益，要在相关稻谷主产省份实施稻谷生产者补贴(1)参见：农业农村部财政部发布2018年财政重点强农惠农政策[EB/OL].http://www.moa.gov.cn/xw/bmdt/201804/t20180403_6139533.htm,2018-6-8。。稻谷是我国居民的口粮，可见，玉米生产者补贴制度的探索与完善对于我国粮食市场化改革和确保粮食安全意义重大。但是，我们也要清醒地看到，当前的玉米生产者补贴制度改革还存在不少亟待解决的难题，仅从国内政策改革来看，还存在着农民收入下降、粮食卖难再现(丁声俊，2017)[3]5-9、地租成本负担重、市场风险增大(舒坤良，2016)[4]165-169、结构调整难、去库存难度大等问题(周圣钧，田佳琦，王路加，2017)[5]69-71。

从国际关系来看，中美两国贸易摩擦加剧，玉米生产者补贴作为农业贸易摩擦的重要内容也必须受到严格约束。2018年，中美这两个世界上最大的经济体，产生了全面的贸易摩擦。美国先后以232条款对来自于中国的铁铝进口限制、以301条款对来自中国进口的500亿美元加征25%关税，中国根据对等报复的原则，先是对来自于美国进口的以农产品为主的30亿美元商品加征关税，然后又对来自美国进口的包含大豆等农产品、工业品的价值500亿美元的商品加征25%的关税(2)中美贸易争端一波三折。继中美两国各提出向来自于对方国家的500亿美元进口商品加征关税外，美国又提出了再对来自于中国进口的2 000亿美元甚至4 000亿美元商品加征关税的威胁。。可见，2018年的中美贸易摩擦已经波及到农产品。但事实上，早在中美全面贸易摩擦之前，中美农业贸易摩擦就相当严重。美国方面，2016年9月，美国向世界贸易组织(简称WTO)起诉中国2012—2015年对玉米、稻谷、小麦的补贴都超过了其产值8.5%的上限(3)参见：https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds511_e.htm，2018-6-10。争端解决专家小组已于2017年6月24日成立，将不早于2018年第3季度向争端各方发布最终报告。该争端除中美两国外的第三方国家和地区多达27个。；2016年12月，美国又向WTO起诉中国玉米、稻谷、小麦三种谷物的关税配额管理制度不透明和不可预见，以及该制度违反了《关税与贸易总协定1994》第XI条第1款关于禁止使用除关税、税收及其他费用外的措施来限制产品进口的规定(4)参见https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds517_e.htm，2018-6-12。。中国方面，2017年中国商务部对来自于美国的DDGS实施反倾销反补贴措施；2018年2月4日，中国商务部依据《中华人民共和国反倾销条例》第十八条规定，在没有收到任何组织与个人反倾销调查书面申请的情况下，对来自于美国进口的高粱实施反倾销立案调查(5)2018年2月4日，商务部分别发布该年度第12号和第13号公告，决定对原产于美国的进口高粱进行反倾销和反补贴立案调查(参见：http://www.mofcom.gov.cn/article/b/e/201802/20180202708097.shtml,2018-6-14)。2018年4月17日商务部发布反倾销初裁公告，决定于4月18日起采取临时反倾销措施。2018年5月18日，商务部发布2018年第44号公告，决定终止对原产于美国的进口高粱反倾销反补贴调查。(参见：http://www.mofcom.gov.cn/article/b/c/201805/20180502745342.shtml，2018-6-14。)。中美农业贸易摩擦中，最重要的或者影响最大的就是以谷物补贴为内容的中美农业国内支持争端，这影响到“以我为主、立足国内”的粮食安全战略实现。因此，在中美贸易战全面升级，农产品贸易摩擦特别是玉米、大豆等主粮成为主要摩擦对象的情况下，玉米生产者补贴制度的改革至关重要。中国对贸易摩擦的态度是：不挑事、不惹事、不怕事，并力求避免贸易摩擦。事实上，2016年美国在中国进行玉米生产者补贴制度的市场化改革后，仍然起诉中国玉米临时收储等补贴制度的动机很蹊跷(Lars Brink , David Orden,2017)[6]，因此确保玉米生产者补贴不超出WTO的约束是粮食市场化改革和应对贸易摩擦的重要内容，并关系到玉米生产者补贴制度的可持续实施。

从当前对玉米生产者补贴制度的研究来看，理论界侧重于对现象的描述和调查，缺乏理论方面的深入研究，还难以有效指导改革继续深入进行。这需要我们加强对政策演变的认识，分析玉米生产者补贴制度的经济效应，立足国际化和市场化的背景提出完善玉米生产者补贴制度的对策建议。

二、玉米补贴政策改革阶段及比较分析

开放经济条件下，如何推动粮食市场化改革，完善农产品价格形成机制，应对国际冲击，是近年来政府和理论界关注的热点。关于粮食补贴的市场化改革主要有两个阶段：

(一)第一次市场化改革：2004—2013年“粮食直接补贴+支持价格”阶段

2004年起，我国为适应加入WTO及解决玉米等谷物过剩问题进行了第一次粮食市场化改革，出台《粮食流通管理条例》，改粮食保护价格制度为“直接补贴+最低收购价”制度，政策设计的目的是改间接补贴为直接补贴，同时为稳定粮食价格，才保留了以最低收购价为形式的支持价格。当时，玉米没有纳入最低价收购范围。2008年起为应对全球粮食危机及我国玉米卖难问题，国家出台了玉米、大豆临时收储政策，并宣布连年提高粮食收购价格。临时收储制度主要在东北三省和内蒙古自治区实施。从此，我国粮食产量连续12年增长，其中玉米产量增长最快，并在2012年取代稻谷成为我国第一大谷物(6)根据《2017中国统计年鉴》数据，2012年我国玉米产量为20 561.4万吨，稻谷产量为20 423.6万吨，玉米首次超过稻谷成为第一大谷物。，这对于保障国家粮食安全，提高农民收入发挥了重要作用。但是，政策的不利效果逐步显现，最主要的表现就是由于支持价格拉高国内粮食价格，造成了粮食生产量、进口量和库存量三量齐增的尴尬现象，粮食总量供求基本平衡，但品种结构问题突出。其中，玉米作为我国第一大粮食作物，库存量占全球一半以上，而且没有关税配额的替代品如大麦、高粱等进口增加迅速，同时作为我国第四大粮食作物的大豆生产日益萎缩，2013年其净进口量高达6 317万吨，占全球贸易量的2/3以上，是国内产量的5.29倍。

(二)第二次市场化改革：2014起大豆目标价格补贴、玉米生产者补贴及大豆玉米生产者补贴阶段

为应对粮食国内价格高于国际市场及粮食三量齐增的难题，国家再次进行粮食市场价格形成机制的市场化改革。从2014年起，国家提出在东北三省和内蒙古自治区取消大豆临时收储政策，实行大豆目标价格政策，以期取得市场化改革经验，从而向玉米、小麦、稻谷等谷物品种推广。实际上，早在2008年国家出台的《国家粮食安全中长期规划纲要(2008—2020年)》，就提出探索研究目标价格补贴制度。目标价格试点政策规定，大豆的目标价格为4 800元/吨，当市场价格低于目标价格时，国家实行差价补贴，补贴的对象为合法土地上的大豆种植者，各省都按实际面积进行补贴，市场采价期为同年10月至下年3月。但是大豆目标价格政策似乎没有取得预期的效果，突出的问题是补贴面积测量难、国内外价差依然很大、大豆产量增长慢。为此，理论界一度产生了目标价格存废之争，反对派如程国强提出要实施目标价格的升级版[7]，其实质是取消目标价格补贴[8]26-34；支持派如王小语提出目标价格已取得了阶段性成果，应不断完善[9]。而且，理论界对目标价格制度的研究尚未达成一致，如汪希成、秦颜腾(2016)指出国内学者对目标价格的内涵等还存在分歧[10]14-19，郑鹏、熊玮(2016) 则指出必须要突破理论困境以克服政策实施的困难[11]73-79。

在大豆目标价格改革没有取得成熟经验的前提下，2016年我国开启的农业供给侧结构改革提出要调减玉米和去库存，并在东北三省和内蒙古实施玉米“生产者补贴+市场化收购”的制度，以取代玉米临时收储制度。生产者补贴制度与目标价格补贴制度相比，既有区别又有联系。联系是，市场价格都是由市场来形成，都是价补分离，而且补贴计算都是按合法种植面积，补贴对象都是实际种植者；区别是，补贴发放时间不同，玉米生产者补贴是当年发放，各省区根据中央政府核算给各省的补贴总额，再根据农民实际种植面积发放，而大豆目标价格补贴是次年发放。2016年国家财政部分两批发放了玉米生产者补贴390亿元，号称史上最高单项补贴[12]。从玉米实施效果来看，政策取得了比较理想的效果。东北三省和内蒙古自治区玉米种植面积减少，农民收入较为稳定，市场价格不断下降，尤其是从2016年底我国国内玉米市场价格首次低于国际市场，国内玉米价格首现国际竞争力，玉米及其替代品进口不断减少。2017年我国提出对大豆实施类似玉米的生产者补贴制度。

当前，大部分学者对于玉米高库存等问题的成因归结为玉米临时收储制度，认为用玉米生产者补贴制度替代玉米临时收储制度是解决问题的灵丹妙药。但是，当前在中美全面贸易摩擦尤其是美国起诉我国谷物补贴超限的前提下，确保玉米生产者补贴不超限成为影响该制度可持续实施的关键。对于美国商务部向WTO起诉中国2012—2015年对玉米等三种谷物补贴超限问题，虽然中国商务部对此进行否认，指出中国长期以来按世贸组织的规则和入世承诺进行补贴，国内学者如朱满德、程国强(2015)测算了中国2012年、2013年对玉米补贴占其总产值比重分别为1.39%、2.79%，没有超过8.5%的上限[13]58-66，但是美国农业部早在2013年发布的研究报告就认为中国的谷物补贴存在超限的可能性(Fred Gale,2013)[14]。中美农业国内支持争端的核心是谷物补贴等综合支持量(AMS，Aggregate Measurement of Support)的计算方法，突出的就是关于市场价格支持(Market price support,MPS)(7)MPS等于适用的管理价格与外部参考价格之差与适用产量的乘积。其中，适用的管理价格主要就是政府支持价格或临储收购价格，外部参考价格是1996—1998年国际市场价格，对玉米而言这两个指标争议较小，争议大的是适用产量。由于没有正式对外界公布，据Brink Orden(2017)等专家猜测以及美国向WTO通报MPS用总产量作为适用产量的做法可以推断，美国提出的适用产量是总产量；而根据中国向WTO的历次通报包括入世文件都以收购量作为适用产量的做法可知，中国提出的适用产量是政府收购量。粮食的政府收购量与总产量的差额较大。的计算方法有争议(Lars Brink,David Orden，2017)。而玉米生产者补贴作为AMS中不可免除的直接补贴，其归类界定与总量计算相对简单，争议会相对较少。因此，我国对玉米生产者补贴制度的设计必须要保证该补贴不能突破WTO关于黄箱补贴的约束。

三、玉米生产者补贴制度的经济效应分析

玉米生产者补贴制度替代临时收储制度，其目的在于降低市场价格、保障农民收入、减少进口冲击，并达到去库存目标。但是，我国的玉米生产者补贴制度仅在东北三省和内蒙古自治区实施，这就意味着我国的玉米生产者补贴制度是混合制度，即东北三省和内蒙古自治区作为政策实施区域，实施“生产者补贴+市场化收购”制度；其他区域为政策非实施区域，农民无生产者补贴，且按市场价格销售。在不考虑运输成本的情况下，政策实施区域的市场化收购价格等于政策非实施区域的市场价格。以下通过与玉米临时收储制度相比较，分析玉米生产者补贴制度的经济学原理，探讨政策实施的经济效应。

(一)玉米生产者补贴制度基本原理

如图1所示，S是玉米供给曲线，D是玉米需求曲线，P0是市场均衡价格，Q0是均衡产量。假设P1为临时收储价格，则市场供给量(产量)为Q1，市场需求量为Q’1，市场超额供给量为(Q1-Q’1)，由政府按P1价格收购。农民获得的总收益为P1Q1，政府收购资金支出P1·(Q1-Q’1)。国家对农民实行“生产者补贴+市场化收购”制度，意味着：(1)要保证农民收益不变，农民在收益不变的情况下决定玉米播种面积或产量；(2)市场出清，农民生产出的玉米全部由市场需求来吸收。

生产者补贴制度下，农民的收益来源于两部分：一部分是政府补贴，另一部分是市场价格，政府补贴与市场价格应等于原来的临时收储价格P1，P1实质上就是玉米的目标价格(8)参见：《走出农产品目标价格补贴政策认识的误区》(张秋龙，2015)。当前理论界关于目标价格的认识还有待于深入。大部分学者认为目标价格就是政府计算差价补贴的依据，如果不实行差价补贴，就不存在目标价格了。实质上，目标价格是保障农民粮食生产的平均收益，单位粮食的“价+补”就是目标价格。但是，与大豆目标价格制度相比，玉米生产者补贴制度的目标价格是隐含的、可变的。。玉米的目标价格为P1，则玉米的产量为多少呢？目标价格P1是农民生产玉米的边际收益，玉米供给曲线S是农民生产玉米的边际成本曲线。农民要根据边际收益等于边际成本的原则决定产量，因此玉米的产量仍为Q1。根据市场出清的假设，当需求曲线为D，农户产量和需求量均为Q1，则玉米的市场价格降为Pe，玉米单位产量的补贴额为(P1-Pe)。由于实行生产者补贴，因此供给曲线向下移动至S’，移动的垂直距离为(P1-Pe)。S’曲线与D曲线相交于C点。消费者方面，生产者补贴制度代替临时收储制度后，由于市场价格由P1下降为Pe，消费者剩余增加量为图形P1ACPe的面积。同时，生产者剩余没有发生变化。

通过以上的分析可以看出，由临时收储制度改为在全国实施生产者补贴制度后，在保证农民收益不变的前提下，玉米总产量不变，而且消费者剩余增加，市场出清，超额供给为0，即年库存增量下降为0。但是，政府的财政支出是否会减少呢？对于政策非实施区域的农民来说是否收入更公平呢？是否很容易地达到去库存的效果呢？农民的市场风险是否有变化呢？对玉米生产的布局和生产能力是否有影响呢？这都是我们要进一步探讨的问题。

(二)实行生产者补贴制度后政府财政支出是否会减少？

临时收储制度下，政府的收购支出量为P1·(Q1-Q’1)；实行生产者补贴制度后，政府的补贴量为(P1-Pe)·Q1，两者到底孰大孰小？

生产者补贴制度下的财政支出-临时收储制度下的收购支出=(P1-Pe)·Q1-P1·(Q1-Q’1)=P1·Q’1-Pe·Q1

(1)

P1·Q’1与Pe·Q1孰大孰小？

从需求曲线D可知，P1·Q’1与Pe·Q1分别为市场价格为P1与Pe时农民售粮总收益。根据“谷贱伤农”的道理，玉米作为缺乏需求价格弹性的农产品，价格越高，农民的收益越大。由于P1>Pe，所以有：

P1·Q’1>Pe·Q1

(2)

把(2)式代入(1)式得：

生产者补贴制度下的财政支出-临时收储制度下的收购支出>0

因此，实行生产者补贴制度后，玉米生产者补贴的财政支出要大于临时收储制度下的收购支出。生产者补贴制度的财政支出由于同农户的播种面积挂钩，因此也属于WTO规定的黄箱补贴，这说明实行生产者补贴制度后我国可能面临WTO的约束更强了。但是，如果把玉米储存支出包括在内的话，临时收储制度的财政支出很可能大于生产者补贴制度。这是因为在临时收储制度下，玉米结转库存越大，储存支出也越大。据FAO统计，2015—2017年我国玉米平均库存高达1.49亿吨，占全球库存的52.4%。

(三)生产者补贴制度的非实施区域与实施区域农民收入是否公平？

实行玉米生产者补贴制度，国家对东北四省(9)东北四省是东北三省和内蒙古自治区的简称。农民实施“生产者补贴+市场化收购”政策，价格由市场供求来形成。这样，东北四省农民仍可以获得与原来相同的收益，但是非东北四省的农民由于获得的收益只能是来自于市场价格且低于原来收储价格的水平，因此政策非实施区域农户的收益降低。其边际收益仅是市场价格，而东北四省农民的边际收益仍是原来的收储价格，等于市场价格加政府补贴。这说明，非东北四省农民的边际收益小于东北四省农民的边际收益，因此对于非东北四省的农民是不公平的。

政策非实施区域的农民不能获得生产者补贴，必然会不断降低产量。事实上，除东北四省，我国还有山东、河南、河北、山西等玉米主产省，其中前三个省玉米的产量都高于辽宁省，2014年这四个省的总产量为东北四省区总产量的67%。这些政策非实施区域的主产省区玉米产量的降低，短期内有利于玉米去库存，但是从长期来看会产生两方面的不利后果：一是直接降低粮食综合生产能力，对长期的粮食安全不利。种植玉米的收益减少，如果没有相当收益的替代粮食作物可以生产的话，粮食产量必然会降低；如果没有可以替代的经济作物可以种植的话，农民自然会抛荒，从而降低地力，影响国家“藏粮于地”的粮食安全战略的实现。在当前国内农产品市场受到国外整体冲击的背景下，农民很难轻易转向替代作物的种植[15]142-147。二是会使玉米生产布局向东北四省集中，导致为防止WTO补贴总量约束而在局部生产地区实施补贴的政策落空。这是因为我国可以用于黄箱补贴的空间较小，通过在局部地区实施才可能提高对农民的补贴力度以实现政策目标。补贴地区可以获得的补贴占该地区玉米产值的比例=8.5%(10)这里假定玉米可用的黄箱补贴全部用于生产者补贴，即其他不可免除的补贴为0。/补贴地区玉米产量占全国产量的比重，可见生产布局越向东北四省集中，该地区玉米产量占全国产量的比重就越高，可以获得的补贴比例就越少。

(四)玉米去库存能否达到预想效果？

从前述分析可以看到，实行玉米生产者补贴制度后，由于玉米价格下降，政策非实施区域的玉米产量下降。产量下降比例为：

当国家投放玉米库存，会使玉米价格进一步降低。这一方面会进一步压低政策非实施区域的农民收入，另一方面为保证农民收入不下降，就要提高国家发放给政策实施区域农民的玉米生产者补贴，但这一补贴受WTO特定农产品补贴的限制。因此，玉米去库存与农民收入、国家补贴产生了矛盾。要实现去库存的目的，每年就要向市场大量投放玉米库存，这无疑会压低价格，大幅度降低非实施区域的农民收入，而且会进一步加大补贴量甚至出口，导致与美国等玉米出口国的贸易摩擦(11)目前，美国向WTO起诉中国对玉米等谷物国内补贴超限，不需要证明中国的补贴政策影响了美国的贸易利益。事实上，中国的玉米临时收储政策拉高了国内市场价格，从而促进了美国向中国出口玉米及其替代品。但是，如果中国向国际市场出口玉米，再次恢复玉米出口大国地位的话，必然更进一步增加与美国的贸易摩擦。。

即价格下降的比例会大于储备投放量占粮食产量的比例。这意味着如果国家投放的储备量占当前的产量的30%，则价格就会下降30%以上。这对非政策实施区的农民来说，必然会造成严重亏损，严重影响农民收入。对政策实施区农民来说，国家要保障其收入，又要增加补贴，会产生突破特定农产品补贴约束的风险。同时，市场价格的降低如果使中国玉米出口有利可图，就会产生与美国的贸易摩擦，这会进一步增加美国向WTO起诉中国玉米补贴违规的证据。所以，我国也不可能增加玉米出口，即由玉米进口国再次转变为玉米出口国。这说明，单纯的生产者补贴制度是不可能达到去库存效果的，最多是不再增加库存。根据农业部专家预警委员会发布的《2018年3月中国农产品供需形势分析(CASDE-No.21)》显示，2016/2017年度全国玉米结余变化估计值为1 121万吨，2017/2018年度全国玉米结余变化估计值为-672万吨[16]。全国玉米库存从2017/2018年度才开始减少，库存压力沉重。国家粮食局局长张务锋在2018年全国粮食流通工作会议上指出，我国玉米及粮食去库存取得了巨大的成就，2017年政策性玉米库存比历史最高点下降28%，2013年及以前年份的玉米已基本销售完毕[17]。

可见，要达到真正去库存的目的，仅仅加大向市场投放储备是行不通的。要实现去库存的政策目标，必须进一步实施供给和需求管理政策，控制玉米生产和扩大玉米需求。

四、玉米生产者补贴制度的政策优化与选择

当前我国的玉米生产者补贴制度改革要在面临国际贸易摩擦特别是补贴总量约束前提下，实现玉米去库存、降低财政成本、提高农民收入、粮食安全等政策目标。与以前的农业政策改革相比，要求我们立足国际化大背景，以市场化改革为目标，发挥好市场看不见的手和政府看得见的手的作用。在借鉴利用好国际经验及国际规则的基础上，不断推进市场化改革，降低政府对市场的直接干预力度，提高间接干预力度。

(一)建立战略性农业贸易政策

建立战略性农业贸易政策的目的，就要为玉米生产者补贴政策的实施提供良好的政策空间，这是确保玉米生产者补贴政策成功和可持续的基础和前提。首先，要为国际冲击下农业贸易保护政策进行明确定位。加入WTO以来，我国实行高度开放的粮食贸易政策，国外农产品特别是大豆等粮食的进口对满足国内粮食需求起了积极的作用。但是，2013年起粮食生产量、进口量和库存量三量齐增的现实说明，我国的粮食市场已经受到了国际冲击。2017年我国粮食进口量再创新高，达1.3亿吨，是国内粮食总产量的20%。而2013年国家确定的粮食安全战略是适度进口战略，1.3亿吨显然是进口过多，并非适度进口。因此，我国已经到了进行适度贸易保护的时候了！从理论上讲，我国工业化进展快，农业比较优势下降是必然的，要确保粮食安全，必然要对农业适度贸易保护，而且这也是一条国际经验。2016年提出的农业供给侧结构改革，如果不对农业市场进行适度保护的话，增加大豆、调减玉米以及去库存(12)农业部长韩长赋曾提出农业供给侧结构改革三件事：增加大豆、调减玉米和提升牛奶。农业供给侧结构改革的目标是：去库存、降成本和补短板。的目标是难以实施成功的。当前，我国对大豆实行高度自由贸易政策，只有3%的关税，而且不设配额，同时高粱、大麦等玉米替代品没有关税配额，进口量也很大。如果适度限制大豆进口，可以有效地调减玉米播种面积，间接保护玉米市场。当然，有人认为，限制大豆进口会不利于我国粮食安全，因为我国以播种面积衡量的粮食自给率较低[18]122-127。但是，这种担心是多余的，因为现在是大豆进口增速过快。2013年我国大豆净进口量为6 317万吨，2017年高达9 542万吨，4年间大豆进口量增长了51%，而同期人口增长率仅2.16%(13)2013年人口136 072万人，2017年人口为139 008万人，4年间人口增长了2 936万人，增长率仅为2.16%。。所以，限制大豆过快进口，并不会产生粮食安全问题。

其次，适时实施大豆产业救济措施。2018年4月4日，中国商务部宣布对来自于美国进口的大豆采取加征关税25%的措施，由于美国是我国大豆第二进口来源国，限制其大豆向中国出口自然有利于保护中国大豆市场及玉米市场。但是，这一政策是应急性地针对美国301条款的贸易报复手段，并非专为保护农业市场而设置的，而且在考虑到转口贸易存在的情况下，实施效果有可能非常有限。长远之计，建议适时对来自美国的进口大豆发起反倾销反补贴调查，并适度建立科学的技术壁垒，以限制大豆进口的过快增长，保护玉米等粮食产业。

最后，合理调整农业国内支持结构。目前，根据《WTO农业协议》及中国入世承诺，我国可以实施的玉米补贴为其产值的8.5%，这对我国玉米生产者补贴的实施形成了强有力的约束，补贴超限的风险越来越大。同时，我国不受WTO约束的绿箱补贴运用不足，非特定农产品补贴虽然也受到WTO的约束，但是我国利用比例也很少。因此，我国必须扩大绿箱补贴和非特定农产品补贴的利用规模，同时针对WTO多哈回合谈判巴厘岛部长会议达成的“关于发展中国家基于粮食安全的粮食收储计划不受总量约束”的规定，探索适用该规定所需要满足的条件，来破解补贴总量约束和实现国家粮食安全的矛盾。

(二)玉米生产者补贴制度的政策优化设计

当前的玉米收储政策为“生产者补贴+市场化收购”，这要求一方面，明确市场化收购为支持价格制度；另一方面，要对补贴结构进行改革，既解决农民收入提高与补贴总量约束的矛盾，又解决政策实施与非实施区的收入不公平问题[19]14-18。

1.明确保留玉米支持价格。我国对玉米实行市场化收购原则，即政府一直在市收购，但是不干预市场的正常运行。这是一种隐性的价格支持，必须要显性化。其原因在于：一是稳定市场的需要。从理论上讲，由于市场经济条件下粮食价格是波动的，政府有义务维持价格稳定，政府稳定价格的主要手段就是支持价格。从国外实践来看，即使是农业经济最发达的美国，其农业政策无论如何改革，也从未放弃过无追索贷款率形式的支持价格制度；从国内实践来看，我国为稳定粮食市场的支持价格也从未真正取消过。2004年我国实行直接补贴取代保护价的制度，政策初衷是取消支持价格，但是后来发现不利于稳定粮食市场，才出台了最低收购价制度以及临时收储制度。当前，我国的粮食问题是支持价格高低而不是支持价格该不该实施的问题。二是有利于扩大可用的补贴空间。如果我国明确宣布的玉米支持价格低于外部参考价格，则计算出的市场价格支持量(Market price support,MPS)为负，则可以扩大我国可以使用的生产者补贴。对于玉米的支持价格水平，可确定为近5年国际市场玉米及其替代品进口价格的加权平均值；对于玉米的外部参考价格，根据中国WTO的相关规定，我国的外部参考价格为1996—1998年国际市场价格，近年来我国玉米为净进口，则外部参考价格采用CIF价格为2 197元/吨。由于近年来国际市场玉米价格较低，支持价格显然会小于外部参考市场价格，进而计算出来的MPS的负补贴绝对值将较大。可见，引入支持价格后，就缩小了由生产者补贴制度计算出来的玉米的综合支持量AMS值，会扩大玉米可用的黄箱补贴空间。

2.引入与玉米生产量脱钩的固定补贴。当前我国实施的玉米生产者补贴，是直接与玉米播种面积挂钩的黄箱补贴，受到WTO的严格约束，难以用此来有效提高农民收入。解决办法就是，借鉴美国2002年农业法案的直接与反周期补贴，引入与玉米生产量脱钩的固定补贴，即将玉米生产者补贴分为两部分：一部分是与玉米当期播种面积或产量挂钩的补贴；另一部分是与基期挂钩但与当期播种面积或产量脱钩的补贴，脱钩补贴属绿箱补贴，不受WTO约束。有的人可能担心，脱钩补贴会造成玉米大幅度减产以至危及粮食安全，这种担心是多余的，理论研究证明，脱钩补贴具有财富效应(David，1998)[20]46-57、投资效应(Westcott，2003)[21]和保险效应(Westcott，2005)[22]201-205。因为补贴增加，有利于增加农民的财富，进而减少粮食生产的流动性约束问题，有利于农民增加农业投资，而投资的增加又会改善农业生产条件，有利于降低粮食生产成本和提高产量。同时，2002年美国农业法案开始实施的反周期补贴(14)美国2002年农业法案实施直接与反周期补贴，同时也使作为农产品支持价格的无追索贷款率。直接补贴率由政府事先确定，农民获得的直接补贴由直接补贴率、补贴单产及补贴面积决定。反周期补贴=反周期补贴率×反周期补贴单产×反周期补贴面积，其中反周期补贴率=目标价格-有效价格，有效价格=直接补贴率+max(该农产品市场平均价格，营销贷款率)。公式中的补贴单产与补贴面积，在不同的历史时期有不同规定，但大多以历史的面积和产量为基础确定而与实际种植面积脱钩，基本上是一种脱钩补贴。从公式中可以看出，当农产品市场价格降低时，反周期补贴就会增加。不会直接影响农民的生产决策，但由于反周期补贴与当期的市场价格相联系，可能会通过间接的保险效应而影响产量，这对中小规模的农场十分重要。当然，脱钩补贴不是普惠制，农民要与政府签订合同，符合规定条件才能领取补贴，如规定要有较大的种植投入力度、耕地不能抛荒等。

3.非政策实施区域实行“固定补贴+市场化收购”制度。为解决玉米生产者补贴政策对非政策实施区域的收入不公平问题及稳定市场价格，可借鉴美国1996年农业法案的生产灵活性合同补贴，在该地区实施固定补贴制度。该补贴同样属于WTO的绿箱补贴，总量不受约束。但是非政策实施区域的固定补贴水平，要高于政策实施区域。非政策实施区域的固定补贴的计算公式是：(基年的目标价格-市场化收购价格)×基年播种面积。同时，也要设定固定补贴的领取条件。这种制度会造成玉米大幅减产吗？回答是否定的。因为，长期以来，玉米一直是我国第一第二大粮食作物，其市场需求量大，市场前景好于玉米的农产品并不多。

(三)实施好配套支持政策体系

1.降低玉米生产成本。这是提高玉米生产者利润和补贴成效的基础。因为生产成本高，有限的补贴可能难以有效降低价格和弥补生产亏损。关键措施是：第一，控制地租成本。近年来国家为降低玉米生产成本的重要手段之一，就是推动土地流转，发挥规模效应，但是其不利结果就是导致地租价格的上升，最终难以有效降低成本。因此，必须要探索降低地租的制度，例如，通过建立农民专业合作社等方式使地租隐性化，建立农业转移人口和老年人口的农地承包权退出机制，建立土地使用长期合同，国家给予地租补贴，限制地租增长率来控制地租。第二，加强科技创新。当前，我国玉米单产与发达国家如美国的差距较大，必须加强玉米种子的研发，推广新的种植技术来提高单产和降低玉米生产的成本。在技术进步路径上，要以研发能够机收机割扩大机械使用为导向，同时要研发新的玉米储存技术，解决地趴粮等导致玉米霉变难题。第三，加强玉米副产品的资源化利用。要加快开发玉米秸秆、玉米芯用于生物质能源、工业品生产的技术和制度，全面提高玉米副产品的附加值，增加玉米种植者收益。

2.加强风险管理。实行生产者补贴制度后，为规避市场风险和自然风险，可以尽快开发利用市场风险管理工具，加强风险管理。当前紧要的是，要加紧建设期货市场、仓单抵押、保险等市场风险管理工具，促进农民有效利用好这些工具。期货市场方面，针对农民参与期货市场避险的比例很低的实际，建议成立全国性的期货经纪公司，由其与农民签约，汇总全国农民的期货合约，参与期货市场避险。仓单抵押方面，建议中储粮公司等粮食储藏企业建立仓单管理系统，仓单可以用于抵押或转让，以解决种粮大户流动性约束问题。保险方面，政府要不断加大开发灾害保险、气候指数保险、价格保险、收入保险等多种形式的保险工具。

3.加强玉米需求与供给管理。其目的在于，拉动粮食价格上升，降低政府收购量和补贴量，让市场向农民转移收入。需求管理方面，当前要扩大玉米加工与消费需求，如对玉米加工企业实行补贴及产品出口退税，扩大对低收入群体的食物援助力度，用玉米实物代替货币来补贴农民或企业。当前，我国食物不足人数仍有1亿多人，可见食物援助意义重大。例如，可以对贫困农民补贴玉米，用以养鸡养猪，来提高其收入和生活水平。食物援助是不受WTO约束的绿箱补贴，我国要不断扩大食物援助的规模与力度。供给管理方面，当前要提高休耕限耕政策力度，让土地休养生息以提高地力，同时切实执行镰刀弯地区调减玉米的政策，停止发放镰刀弯地区的玉米生产者补贴。