“与台湾交往法案”将严重破坏一中原则

刘匡宇

2月28日，美参议院火速表决通过“与台湾交往法案”（Taiwan Travel Act，H.R.535，又译“台湾旅行法”），进一步为全面解禁美台高层互访、提升美台关系铺路。此前，该法案分别在众议院和参议院外委会通过。该法案包含多重政治算计，若最终被美国总统特朗普签署成为国内法，将严重破坏一中原则，冲击中美关系和两岸和平。

2018年1月17日，就美国联邦众议院日前通过所谓“与台湾交往法案”，国务院台办发言人马晓光在例行新闻发布会上强调，有关议案严重违反中美三个联合公报，我们坚决反对！

法案背后有“升级美台关系”的持续动能

该法案并非孤立存在，而是一股要求“松绑美台官方交往”长期动能的延续。

1979年美台“断交”后，美台“非官方关系”被限定在中美三个联合公报和《与台湾关系法》的一中原则框架内。美国国务院每年据此发布指导文件，对双方行政、军方机构往来作出规范，例如禁止在美悬挂“中华民国国旗”等。不过，随着冷战后美国“以台制中”的需求上升，上述规范每年都会做出有进有退的调整，美方渐进地制造了内阁官员和高级军官访台的“常态”。从小布什派遣贸易代表希尔斯（Cara Hills）访台开始，到克林顿时期形成了每两年派遣阁员访台的“惯例”，中间因陈水扁抛“一边一国论”而中断，2014年又得以恢复。在军方互动方面，根据《2017年国防授权法案》相关条款，美国夏威夷州国民警卫队副司令哈拉（Kenneth Hara）2017年8月实现访台突破。而此前，台军首次派遣小分队秘密赶赴夏威夷接受美军特训。

为一劳永逸，美“亲台派”则寻求通过立法，从制度根源上消除美台高层官员互访的限制。新世纪以来，美国国会已提出十余件类似议案。在2016年114届国会中，跨党派众议员夏伯特（Steve Chabot）、谢尔曼（Brad Sherman）和参议员英霍夫（Jim Inhofe）、卢比奥（Marco Rubio）等先后在两院提出相似的“2016年与台湾交往法（Taiwan Travel Act of 2016）”，但因为仅有数人联署而胎死腹中。而在新一届国会（115届）中，夏伯特等人于2017年1月在蔡英文过境美国期间，改以“与台湾交往法”名义重新在众议院提案，争取到81人联署;5月，卢比奥再次在参议院提案，获7人联署。此后，夏伯特版法案先后在众议院外委会亚太小组、参议院外委会和众议院院会闯关成功，并于2018年1月提交至参议院审核。

值得注意的是，以“台湾驻美代表处”“台湾人公共事务协会（FAPA）”等为首的机构和组织是近年来“亲台”法案出台的重要推手。例如，2017年9月，FAPA举行“台湾倡议周”，聚集全美百余名会员奔走于国会山，一周中争取到20多名议员参与联署。而“与台湾交往法案”即包含条款，要求鼓励类似的在美活动，与FAPA形成“良性循环”。

法案内容宣示美国对华政策的重大调整

虽然法案延续了此前类似提案的主旨，但其文本精心埋下不少“暗雷”，显示立法人有更为深远的意图。

法案第一部分是六点“国会认识”，其中包括：“任何决定台湾前途的非和平手段”威胁美国安全与利益，美官员外访层级体现“双方关系的深度和广度”，美国政府因《与台湾关系法》而“自我设限”阻碍美台关系发展等。上述“认识”虽然并不具备法律效力，但它是国会继而提出政策要求的逻辑与合法性基础。它们竭力阐述了法案的两个大前提，即：“维护台湾的安全与繁荣符合美国战略利益”“美台关系应为国与国关系”，并由此导出结论：美国政府应鼓励美台间各層级官员的互访，逐步突破一中原则的限制。这说明，立法人的深层意图不仅在放松行政层面的限制，而是要为建构“国与国”的“外交关系”铺路。参与联署的众议院外委会亚太小组主席约霍（Ted Yoho）直白地证实了这一意图：此法案宣示美国“承认台湾作为国家访美的权利”，“即使这将激怒中国”。

基于此，草案作出三点具有法律效力的“政策声明”：其一，允许美国政府所有级别官员，包括内阁级的国安官员、将官和其他行政部门官员访台并与其“对口官员”会面;其二，允许“台湾高阶官员”在获得礼遇情况下访美，与包括国务院与国防部官员在内的美国官员会面;其三，鼓励“台驻美代表处”等在美机构在美开展活动，并允许美国各级议员、官员参加。此前，美国政府即使派遣阁员访台，也多局限于非敏感领域的经贸部门官员而非国安官员;台领导人则以“过境”形式登陆美国，不能进入华盛顿特区;美台官员会晤也只能在华盛顿之外的“非官方场合”。

虽然法案部分内容并不具备法律效力，但上述“认识”和“政策”已经明显体现要求美国政府以“官方”乃至“国与国”的定位处理美台关系的立场。即使法案未获充分执行，其立法进程和签署生效本身就是宣示美国对华政策的政治前提出现重大调整。

美国内政治博弈深刻影响法案进程

一是法案凝聚跨党派共识，立法过程费尽心机、力求强渡关山。此次法案的立法过程与时机选择颇具用心，特别是在美国国内就“通俄门”、国会预算审核和税改等问题激烈博弈之际，两党在此议题上的高度协同与共谋显得殊不寻常。其一，法案此前在本会期众议院到参议院历次审核表决中均以不严谨的“口头表决”方式获得“无异议”通过，极大地减少了在文字讨论上的耗费，也体现了立法者“偷渡”法案的机心。其二，参议院外委会不再提卢比奥版法案，而直接审议众议院通过的法案，说明两党、两院经台面下协调已就法案内容取得高度共识，精简了此前各自提交版本、各自表决然后再协商共同版本付诸表决的复杂流程，减少了法案在两院协调折冲的时间损耗，这是法案能够快速在参议院闯关的基础。其三，与此前美国国会多数涉台议案采取“共同决议案”等形式不同，此次提案以法律层级最高的法案方式提出，显示出立法人“毕其功于一役”的信心。此外，参议院甚至为法案修改议程，将法案“加塞”到2月底通过，正好赶在中国大陆修宪动议与“两会”召开前夕，并精准对冲大陆推出的“31条惠台措施大礼包”，呼应美国对华钢铝产品展开的贸易战，可谓用心良苦。

二是部分美国政治精英欲借机型塑特朗普两岸政策。法案可谓是国会反华鹰派人士或反特朗普议员联手给特朗普出的一道难题，同时也意在试探中国大陆的底线。例如，主导法案进程的科克、卢比奥等议员不久前曾因税改等议题与特朗普展开人身攻击，谢尔曼则因“通俄门”正式提出一项针对特朗普的弹劾条款。此外，即将到来的国会中期选举也是考虑的重要因素，一些议员如卡丁（Ben Cardin）、梅内德斯（Bob Menendez）等因需要迎合选区内军工企业或台裔选民而参与联署。不过，虽然国会有对政府“下指导棋”的“侵权”之嫌，但客观上也是对美国政府的赋权。因此，美国务院强调国会和行政部门在对外政策上共同作用、互不代表，但并未直言反对法案，这既表明了总统在外交上的权威，也暗示其并不排斥未来借法案操作两岸关系。

三是法案生效和执行前景仍有复杂性。法案送交白宫后，特朗普有三种应对方式：其一，直接签署并成为国内法;其二，延宕至国会休会十日前仍未签署，将法案拖过本会期而形成“搁置否决”;其三，行使常规否决权，法案作废，但面临被国会以2/3多数推翻的风险。由于该法案的立法者营造出“两党一致、胜券在握”的氛围，行政、国安体系反对压力不足，预计法案被特朗普签署概率很大。根据外媒引述美国政府官员的说法，特朗普会在“未来数日内”签署该法案。虽然在执行层面，美国政府可因对法条的不同解读而有不同作为，但只要法案生效成为国内法，就意味着特朗普接受国会对华立场，并且掌握了一张“有备无患”的“台湾牌”。届时，美台关系的虚实两面都将面临重构。国务院或需要据此调整其“与台湾交往指导文件”，解禁各层级的官员互访，提升美台互动水平，甚至在条件成熟时为蔡英文访美铺路。未来美国行政部门选择积极面对还是消极处理，将是法案能否落实的关键。历史上，美国国会曾在1995年就通过相关法案，要求将美国驻以色列大使馆由特拉维夫迁往耶路撒冷，但一直到2017年底，特朗普才正式宣布执行这一政策。

法案有多重政治图谋与危害

一是施压特朗普突破一中原则，为美台关系“官方化”铺路。美“亲台反华派”密集推出“挺台”法案，其背后的心态是美国精英阶级对中国全方面崛起的深层不安，希望打乱中国上升的进程;同时，美国两党精英阶级希望在特朗普台海政策未定之际，促压其实现美台“实质关系”的合法化和机制化。该法案与此前包含“军舰互泊”条款的《2018年国防授权法案》，以及仍在立法过程中的“台湾安全法案”一道，试图突破、重构乃至颠覆中美三个联合公报所规范的一中原则，和“与台湾关系法”中定义的美台“非官方关系”（“文化、经贸和民间交往”）的限定，并为此搭建新的制度框架。如果法案通过并被签署，无论行政部门如何解读和执行，都是在暗示美国或认可台湾作为“独立主权国家”的地位，这将从根本上动摇“废约、断交、撤军”的中美建交前提，背离了一中原则的中美关系政治基础，在中国大陆《反分裂国家法》和中共十九大报告中“六个任何”的刚性约束下，这种政治挑衅极易引发中美关系和台海关系难以预知的动荡。此外，美方对一中原则的侵害也将对一些对台湾有“特殊想象”的国家起到示范效应。

二是放松乃至消除美台交往的政治和制度限制，全面加速、深化美台合作。其一，在“务虚”的政治层面松绑高层互访，体现“象征意义”。该法案的立法者显然希望通过该法案，促成台湾领导人以“正式的身份和渠道访美”。FAPA“主席”陈正义称，“允许蔡英文访问华府是美国主权”;夏伯特也称，美国政府“对台湾总统、副总统、外长、防长访问华盛顿的限制是侮辱台湾民选领导人的过时政策，违背美国利益”。其二，在“务实”的军事和经济层面加速事务性合作。相比于劳民伤财而走马观花的高层互访，该法案背后的推动力量，包括美国军工业和企业界的利益集团，更希望在实务层面取消美国务院对美台交流层级和范围的限制，合法化和强化既已存在的“准官方互动”，解决双方防务和商业领域“领导力与正面议题不足”的问题。例如，通过制度化“内阁级”官员互访，甚至对蔡英文“耳提面命”，就美国的战略利益关切加强与台湾之间的沟通，加速推进将台湾纳入美国西太平洋战略和国防产业供应链，推进“美台贸易投资框架协议”（TIFA）和双边自贸协定（FTA）复谈，深化“双向免签和快速通关”等社会一体化进程。日前，美台双方有关法案的后续动作已经展开，提案人英霍夫以“台湾连线”共同主席身份会见蔡英文，鼓励其大胆提出军售需求。如法案迅速通过，今年“美国在台协会”台北内湖新楼启用仪式、美台“国防工业会谈”等场合或将成为双方借机做文章的平台。尽管美国国内舆论对法案存在分歧，但这种分歧更多侧重于对台政策的“务虚”或“务实”孰能更有利于美台利益，而非反对深化美台关系。

三是正式宣告对华启用“台湾牌”，深化台湾对美的“绝对依附”。不少美台问题观察家均指出，类似“挺台”法案在主客观上绝非“台湾优先”，而是以美国自身利益为重，反映了美国对中国日益崛起与日俱增的不安情绪和被威胁感，是美国强行将台湾问题裹挟入其对华政策并作为要价筹码的伎俩。近期，特朗普政府在《国家安全战略报告》和《国防战略报告》中，明确将中国列为其“主要竞争对手”，情报部门、智库和学界也不断渲染大陆“攻台战备”与“军事威胁”，反华情绪进一步弥漫和凝聚。有美国学者称，特朗普将中美战略竞争公开化，必然将加大对盟友及伙伴的需求，台湾作为美“民主桥头堡”和“战略前沿”的角色将更加凸显。因此，借“台湾牌”与中国讨价还价，阻碍中国统一进程，乃至围堵和遏制中国崛起，必然被重新列为美国外交政策优先选项。但对台湾而言，这却是令其丧失与美关系弹性和主动性的陷阱。如果法案生效，类似李登辉访美而引发两岸危机和美台关系恶化的情况可能重现。而且，高层互访不是请客吃饭、旅游观光，要有充分的诱因与理由，以及够分量的预期成果。为达成高层交流，台湾必然要做出不少妥协和让步。届时，美国的政治赌博实为“戏弄台湾”。也难怪蔡当局此次反应相对低调，未大举自抬身价，还小心翼翼地用“台湾旅行法”的译名降低敏感性，颇有台湾被作为筹码的噤若寒蝉之象。正如蔡当局概括承担“川蔡通话”的后果一样，台湾对美政治运作的“进步”，反而會加速其对美的不对称依赖。蔡当局食髓知味之余，也不得不为单边倒向美国心怀戒惧。

（作者为中国社科院台湾研究所助理研究员）