从美国对钢和铝的贸易救济措施谈起

周密

2月16日，美国商务部公布了就“钢和铝进口对美国国家安全影响”的调查报告（232调查），认为这两项进口严重损害美国国内相关产业，威胁美国国家安全，建议特朗普总统对进口钢和铝实施关税、配额等限制措施。3月8日，特朗普签署命令，将对进口钢和铝产品全面征税，但也给出了一定的“灵活性”。

按照报告的观点，铝对美国国家安全至关重要，美国在国内生产铝对国家安全至关重要，美国国内铝产量持续下降且无法满足国内需求，铝进口量持续增加，进口铝对美国国内产业产生冲击;钢对美国国家安全重要，当前钢进口量对美国钢产业造成负面经济影响，由进口替代国内生产对美国经济造成严重冲击，全球钢产能过剩加剧了美国国内经济困境。报告特别提到，尽管美国商务部在2001年也曾发起过类似调查，但在调查相关议题后并未采取措施，而此次商务部明确建议采取措施减少钢和铝的进口。按照报告的逻辑，当相关产品进口减少后，市场价格上升，国内闲置的产能将得到激活，从而支持传统制造业复苏。那么，美国钢和铝的供需状态是否会影响到其国家安全？采取贸易措施后的市场是否会按照报告的“剧本”演变？美国的国家安全状态会改善吗？

报告认为，钢和铝对美国国家安全的影响主要来自两个领域，一是国防工业的武器、飞机、舰船制造和航天需要，二是包括化学品生产、通信、水坝、能源、核反应堆等在内的16个保障经济和政府运行最低需求的关键基础设施行业需要。而为上述两个领域提供钢和铝的企业需要更为广泛的订单来维持商业运营，但进口产品对市场的挤占导致这些企业减产，最终影响上述两个领域的供应保障，影响美国的国家安全。事实上，经济全球化的发展已经形成了联系紧密、相互配合的国际生产组织体系，市场推动各国以自身资源禀赋优势实现国际产业配合的模式。钢和铝的全球储量丰富，供应并不稀缺，但冶炼与提纯所需能量巨大，对环境影响不小，伴随美国产业调整和环境法规的日趋严格已经不适应大量本地生产。另外，钢和铝固然是国防工业和所谓关键基础设施的重要原材料，但其他原材料甚至相当多的半成品也由国际贸易提供，缺失这些保障同样也会导致相关产业受损或不完整。那么，是不是只有所有相关产业都由美国本土提供充足保障才能实现其国家安全呢？显然不是。即便美国政府有意，市场资本也还是会以成本和利益综合考量来发展产业。历史经验证明，产业的国际转移和分工趋势难以阻挡，一国仅靠自身产业保障所有原材料和半成品的供应并不现实也违反市场规律。

报告提出，钢和铝的相关企业的运营都不能只依靠国防工业，商业市场的发展状态影响其产能，反过来影响了对国家安全的保障能力。事实上，改变钢和铝的市场供应，尽管可能会吸引更多国内资本进入和扩大产能，但产能的扩大所需周期不短，而进口限制却是立即生效，空窗期的供需矛盾和不确定性对其担忧的国防工业和关键设施保障能力的影响不小，对使用钢和铝的下游产品生产制造成本上升的作用更大。同时，在现有的市场供需平衡关系下，美国本土下游产品生产成本的上升将直接导致其市场竞争力的下降。有可能按下葫芦浮起瓢，在保护上游原材料企业的同时导致下游企业受损。原材料市场供需的变化将导致企业在全球布局的再平衡，美国众多企业的生产制造离不开国际市场。以波音公司为例，如果在美国本土材料成本上升，其生产链将更多向海外转移，对原材料进口的限制结果并不能扩大本国原材料的市场，反而有可能削弱美国的国家安全。

更为重要的是，当前的全球贸易依赖于各成员对国际多边经贸义务的遵守。多边规则下的反倾销、反补贴等贸易救济措施都是为了减少贸易扭曲的行为，是一种“止损”的措施。而以回到几十年前的市场供需状态为诉求、采取单边行动改变多边规则的做法并非能止损，此类贸易保护主义的举措具有强烈的示范效果，将引起各方对此类单边做法滥用的担忧，将引起其他成员的报复措施。鉴于国际贸易本身具有的非对称性，涉及的产品和领域将更加广泛，涉案金额和利益相关者迅速扩大，由报复措施引起的贸易冲突的链式反应可能超出各方预期，甚至对全球经济复苏带来较大挑战。欧盟、巴西、韩國、中国等已经对此类单边行为作出反应，如果各方竞相采取单边行动，不仅将严重影响现有的国际贸易活动，而且对美国主导或推动的一些国际经贸协定，也会造成较大的不利影响。