一号文件变迁

肖隆平

2018年中央一号文件是新时代谋划乡村振兴的重要顶层设计，也是2018年开年中央送出的一份“惠农超级大礼包”，释放重磅信号。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长、教授郑风田对《财经国家周刊》记者说，一号文件作为中央“三农”工作的思路体现，从上世纪80年代5份针对联产承包责任制等具体工作的推动，到新世纪后14份文件从关注粮食生产，逐渐转到关注乡村振兴这样的“三农”整体发展，“这是一个很大的转变。”

定调基本制度

“三农”问题在改革开放初期即是“重中之重”，中央在1982年～1986年连续5年发布以此为主题的一号文件，对亟需推动的农村改革和农业发展做出具体部署。

中国农业经济法研究会副会长、浙江大学土地与国家发展研究院教授王景新说，上世纪80年代，中央一号文件让各界充满期待。因为人们希望一号文件能为开展“三农”工作突破更多藩篱。

1982年1月，中央首次发布“三农”问题的一号文件——《全国农村工作会议纪要》，对当时快速推开的农村改革进行了总结，并明确指出，包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”，同时还强调，“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。

得到中央认可和推广的联产承包制产生了很大的化学效应。1983年中央一号文件指出，“联产承包责任制和各项农村政策的推行，打破了中国农业生产长期停滞不前的局面，促进农业从自给半自给经济向着较大规模的商品生产转化，从传统农业向着现代农业转化……现在，方向已经明确，道路已经开通，群众正在前进。”

在1982年之后，中央一号文件就“放活农村工商业”、“疏通流通渠道，以竞争促发展”、“调整产业结构，取消统购统销”、“增加农业投入，调整工农城乡关系”等进行工作部署，助推中国农村发展持续释放活力。

从农业到农村发展

“三农”工作基本框架形成后，改革开放的突破重点转向城市。一直到2004年《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，中央一号文件再次回归农业。

王景新表示，一个重要原因是聚焦粮食安全问题，要重新用“一号文件”推动农业发展，推动农业现代化。国家统计局的数据显示，中国粮食产量在1998年达到5.12亿吨的顶峰，随后下降至2003年的4.31亿吨，减少16个百分点。

另一个重要原因是农民收入与城镇居民收入差距持续扩大。国家统计局数据显示，1996年～2003年，中国城镇居民人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入差越拉越大，从约2900元逐渐扩大到约5800元，城乡收入差距超过3倍。

2004年中央一号文件指出，农民增收困难“是农业和农村内外部环境发生深刻变化的现实反映，也是城乡二元结构长期积累的各种深层次矛盾的集中反映”。在此基础上提出，在农产品市场约束日益增强、农民收入来源日趋多元化的背景下，促进农民增收必须有新思路，采取综合性措施，在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上要有一个大转变。

基于此，这份文件首次提出“两免三补贴”新政，即逐步降低农业税税率，同时取消除烟叶外的农业特产税，给予农民粮食直接补贴、良种推广补贴和农机具购置补贴。

2005年，中共中央、国务院印发《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，即第7个中央一号文件，进一步提出了“多予少取放活”方针，扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度。

2006年的中央一号文件，即《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，历史性地提出在全国范围废止农业税。

郑风田表示，新世纪后的中央一号文件中，2006年从过去的关注农业到关注农村发展，提出了建设社会主义新农村的构想，“是一份里程碑式的文件。”

该份文件指出，农村人口众多是中国的国情，只有发展好农村经济，建设好农民的家园，让农民过上宽裕的生活，才能保障全体人民共享经济社会发展成果，才能不断扩大内需和促进国民经济持续发展。

王景新表示，2004年至2016年共计13份一号文件，均围绕农业农村的现代化从不同方面去补齐短板。比如2008年重点关注“进一步促进农业发展农民增收”，2011年重点关注“加快水利改革发展”。

中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英对《财经国家周刊》记者说，“农民进城门槛高”、“在农产品国际贸易中，中国农业竞争力很弱”、“农业经营机制仍然不适应农业现代化的需要，给农民收入提高形成阻力”、“农地保护机制未能有效建立”和“乡村治理问题仍然没有很好解决”等5个问题仍未能得到根本性解决，仍须在接下来的时间里进一步努力。

从更多到更好

随着中央一号文件的持续推动，尤其是十八大以后“粮食安全省长责任制”的出台，“三农”重点问题的转向更为明显。

郑风田表示，十八大以来，中央一号文件从之前特别注重粮食安全、农业生产、农业现代化转变为更多关注粮食质量、企业生产污染等环境以及农业农村的发展的问题。

2013年中央一号文件首次提出，要健全基层食品安全工作体系，加大监管机构建设投入，全面提升监管能力和水平。

2014年中央一号文件进一步提出，要以满足吃得好吃得安全为导向大力发展优质安全农产品，努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。

此后，强化农产品质量和食品安全监管作为一项重要内容被持续写入中央一号文件。

2017年中央一号文件，即《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，指出推进农业供给侧结构性改革，要以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径。

郑风田表示，农业供给侧结构性改革的最大难点是如何让农民从根深蒂固的追求粮食产量最大化到追求品质最大化。当前市场机制存在失灵导致了一些假冒伪劣农产品出现。比如黑龍江五常大米和阳澄湖大闸蟹，市场上出现仿冒品牌，导致劣币驱逐良币，真正的品牌农户遭受无形损失。

为此，要“健全农产品质量和食品安全监管体制”，“建立全程可追溯、互联共享的追溯监管综合服务平台”，同时，要“促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。”

更重要的是，近年中央一号文件持续探索解决城乡二元结构中的土地流转问题。2017年一号文件提出，在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。

郑风田表示，农村的小产权房虽然不合法，但不能因此把相应的开发都统统拒之门外。“2017年的一号文件打破了过去的政策坚冰，这将为农村的休闲农业及养老产业发展奠定基础。”

该文件还提出，要从实际出发探索发展集体经济有效途径，鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，增强集体经济发展活力和实力。

时任中央农办主任唐仁健表示，农业供给侧结构性改革是一个长期的过程，不可能一蹴而就，还可能会经历大的阵痛，付出一些代价，但在方向性问题上不能出大的偏差，不能犯颠覆性错误，必须守住三条底线，确保粮食生产能力不降低、农民增收势头不逆转、农村稳定不出问题。

农业供给侧结构性改革的最大难点是如何让农民从根深蒂固的追求粮食产量最大化到追求品质最大化。

新时代新方向

十九大报告将乡村振兴战略与科教兴国战略、人才强国战略等作为全面建成小康社会决胜期坚定实施的七大战略之一。

农业部部长韩长赋在《人民日报》撰文表示，大力推进乡村振兴战略，是加快农业农村现代化、提升亿万农民获得感幸福感、巩固党在农村的执政基础和实现中华民族伟大复兴的必然要求。

党国英表示，振兴乡村的各项目标中，核心是让乡村居民的生活富裕起来，特别是让乡村的农业居民富裕起来。让农民富裕起来，不仅是负责任政党和政府最有价值的承诺，更因为实现这一目标需要成功转型的现代经济体系的强大支撑，所以实现目标异常艰难。

郑风田认为，必须打破城乡二元结构制度障碍，鼓励城镇资本到农村去投资，农村资源才能真正盘活。

党国英表示，总有观点认为，城市化与农地保护之间存在冲突，其实不然。中国城市扩张是必要的，但城市扩张过程中存在严重的低效率土地利用问题。如果低效率利用土地问题不解决，再多的土地也不够用。

美丽乡村建设还面临一个问题，即谁来整体规划布局。郑风田表示，此前，农业部分管农业生产，住建部虽然分管建设但主要集中在城镇建设，土地又归国土资源部管。乡村建设缺乏一盘棋规划布局。

这正是2018年一号文件的一个部署重点，中央一号文件提出：各地区各部门要编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案。加强各类规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。

中央农办主任韩俊说，这就是要防止一哄而上、急于求成、大轰大鸣。各地要按照中央一号文件的要求，根據各地发展的现状和需要分类有序推进乡村振兴。