重庆“点状用地”模式探究

■ 张梦俐

以武隆归原小镇为例，分析了点状用地的成效以及可能面临的挑战，并提出相关的政策建议。解决了一批休闲农业和乡村旅游项目的用地问题，积极引导了人、财、物向乡村集聚，促进了农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”。

一、“点状用地”的提出

重庆山地多，自然资源丰富，不缺乏投资客投资休闲旅游项目的资金和意向，但却一直少有成功的乡村休闲项目出现，主要原因有二：一是按传统供地方式，无法解决供地问题，以及农转用、占补平衡指标问题，项目难以落地。二是传统供地方式属于整片供地，对资金要求往往过高，令投资方望而兴叹。近年来，全国不少地区已突破性采取“点状用地”方式为休闲旅游项目落地谋出路，造就了杭州莫干山裸心谷、宁波九龙湖度假村等一批优秀的旅游休闲项目。“点状用地”可理解为：将项目用地区分为永久性建设用地和生态保留用地，其中永久性建设用地建多少供多少，剩余部分可只征不转，按租赁、划拨、托管等方式供项目业主使用。2016年，重庆市国土资源和房屋管理局发布《关于贯彻落实〈关于用好农业农村发展用地政策促进农民增收的指导意见〉有关事项的通知（试行）》（渝国土房管规发〔2016〕9号），提出对“确有需要开发休闲农业、乡村旅游等建设项目的，探索实行规划点状布局和用地点状用地”，《通知》发布后，巴南、武隆等地积极探索，使得羊鹿山旅游景区配套设施、“归原小镇”等项目得以落地，打通了农旅融合项目“规划难、用地难”的瓶颈障碍，促进了乡村旅游的发展。民宿建筑，其中25栋为新建民宿，11栋由原空置农房改造而来。据调研，目前已有3栋空置农房改造完成并投入使用，用于山里工作室、接待中心和茶室，其余8栋将陆续被改造成民宿、青年旅社、农事体验工作坊等。归原小镇是通过点状用地发展的一个成功案例，具有以点带面、助推乡

图1 归原小镇中的山里工作室

二、“点状用地”的案例与成效

归原小镇是通过点状用地修建的一个乡村休闲项目，位于武隆仙女山镇，项目总占地面积1163亩，实际建筑面积6.2万方，容积率0.88，建筑密度40%。项目主要包括36栋村振兴战略实施的成效：

图2 归原小镇中的接待室

一是使乡村休闲项目顺利落地。重庆市山多地少的特征突出，一个项目落地往往会缩减整个区域的消费容量。武隆归原小镇同其他乡村休闲项目一样，具有占地大、用地多、容积率低的典型特点，项目前期也遭遇难以供地、不符合规划、不予立项等难题，后因项目符合“点状用地”条件，遂按项目建筑物占地面积、建筑半间距范围及必要的环境用地进行点状规划、点状报批、点状供地，不仅极大地减少了土地占用指标，解决了项目用地问题，还减轻了投资方的资金压力，保障了归原小镇项目的顺利落地。

二是保障资本下乡的权利。资本下乡必须与土地深度融合，才会产生效益。归原小镇项目建设所占用的土地，是先进行征收转为国有建设用地，后通过公开出让方式获取的，因而所建项目具有产权，避免了以往通过租赁民房发展乡村休闲旅游模式所存在的农户毁约、抵押融资困难等弊端，确保了项目投资的可靠性，保障了资本下乡的权利。

三是拓宽渠道促进农民增收。归原小镇项目建设后，改变了当地农民有资源没资产、有权利没利益的现状。一方面，被征收农房户主将农房周边的耕地、林地等分别以600元/亩·年和150元/亩·年的租金租赁给项目方，用于农事相关项目打造，租赁期为12年，农民每年获取租金收益。另一方面，归原小镇的运营解决了大量当地农民务工就业问题，其中，服务于归原小镇的污水集中处理项目为50多名村民提供了就业岗位。归原小镇使“资源变资产、资产变股金、农民变股民”成为了现实，让农户分享到了产业增值的收益。

四是改善乡村周边环境风貌。据了解，归原小镇项目在建设过程中，接通了由镇上到项目的约7公里的自来水管，建立了污水集中处理项目，解决了沿途5个村社，1500人（其中贫困户180人）的健康饮水问题。同时，还推动了沿线农房23户风貌改造，使村内环境清洁整齐，改善了居民的居住条件和生活环境。

三、可能存在的问题

一是资本下乡项目打政策“擦边球”。“点状用地”的一大优势在于不仅缩减了用地指标，同时也减少了项目前期的投资，减轻了投资方的资金压力，因而可能会出现部分资本下乡项目打“点状用地”政策的“擦边球”，戴着设施农用地、临时用地的帽子非法取得建设用地。

二是生态保留用地租赁时间及价格问题。一方面，归原小镇项目所租赁的耕地、林地租赁期限为12年，但建设用地上所建房屋产权为40年，生态保留用地租赁期限与建设用地出让年限不一致，意味着归原小镇项目的整体功能不能得到长期保障，难以杜绝因产权不一而带来的问题。另一方面，虽然项目方已对村民赔偿和租金问题进行了考虑，且按照合同约定向农户支付租金，但村民契约精神欠缺，随着项目的推进，当地村民提出了超出新赔偿和租金诉求，导致项目不能如期推进。

图3 归原小镇中的民宿

四、相关建议

（一）明确边界，严格生态环境保护

“点状用地”破解了旅游项目用地保障的瓶颈，促进了乡村的发展，但也应避免项目开发造成的生态环境和地质安全风险。通过点状用地开发的乡村旅游项目，建设过程中应坚定不移践行“绿水青山就是金山银山”理念，杜绝以牺牲资源环境为代价来发展经济的现象，应严格按照市局《关于做好点状用地审查报批工作的通知》（渝国土房管规发〔2017〕704号）执行，不断加强环境保护工作，做到开发建设与环境协调发展。

（二）加大政策对接力度，储备乡村旅游项目

可把握现在点状用地政策的东风，在借鉴杭州、宁波等地先进经验的基础上，抓紧推行“点状用地”试点、积极发展乡村休闲旅游。建议由市局会同旅游局等相关部门，以“精心规划、科学选址，因地制宜、合理利用，积极探索、循序渐进”为原则，组织谋划一批符合要求的，可进行“点状用地”的乡村旅游试点项目，同时做好土地利用总体规划与城乡规划，旅游、农业、避暑休闲等专业专项规划的衔接工作，实现“点状用地”项目空间、布局“多规合一”。

（三）坚持集约用地，盘活存量资源

据大数据统计分析，2016年重庆市连续整栋空置农房约155.93万栋，占农村住房总量的23.68%，其中不乏可开发利用、发展乡村旅游的闲置房屋，可借鉴“归原小镇”的做法，采用点状用地方式，发展乡村旅游，在盘活农村闲置房屋的同时，带动经济发展、促进农民增收、助推乡村振兴。