严格监管下地方政府如何解决融资问题

戴晓凤

严格的监管政策既堵死了过去常用的债务融资工具的保障渠道，又严禁了各类打政策擦边球的行为。

2017年以来，国务院及其各部委，连续针对地方政府债务融资行为出台一系列政策规范文件，加强了对地方政府发债及地方融资平台的监管。相关监管政策中，尤以2017年5月3日财政部联合发改委、司法部、人民银行等六部委下发的财预【2017】50号（《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》）和5月28日财政部公布的财预【2017】87号（《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》）这两个文件最为关键。贯穿文件的核心精神，就是对地方政府融资平台的债务进行严格的收口管理，设置了监管底线，很清晰地反映出国家今后对地方政府债务管理模式的改革方向。关键点有二个：一是约束地方政府融资平台的行为，不允许利用政府信用进行融资，同时通过“负面清单”的方式限制政府购买服务；二是对融资平台的政府融资职能进行剥离，将融资平台推向市场。

严格的监管政策既堵死了过去常用的债务融资工具的保障渠道，又严禁了各類打政策擦边球的行为。在此背景下，地方政府融资就陷入了一个两难的境地：不融资，地方基础设施建设与地方经济发展就要受到极大影响；而要融资，现有的融资渠道都受到中央政府各项政策的约束。

紧崩的债务链与借贷资金配置难题

由于过去地方经济发展的房地产驱动模式受到中央各类规定的限制，加之各地土地资源也越来越有限，或者即使有土地，但随着土地一级开发成本越来越高，因此，对于地方政府来说，完全可以依赖房地产的时代一去不复返了。这样摆在地方政府面前的首要问题就是已有未到期债务如何接续。

我们在深入调研了一些地方政府“平台公司”的债务情况后，对其进行还款压力测试，发现存在以下几个普遍的问题：一是债务规模大，且呈大幅增长趋势；二是融资渠道单一，全部都是债务融资，导致还款压力大；三是还款来源路径匮乏，“以新还旧”成为主要渠道，形成紧崩的债务链，如果借不到新款，债务就会断链；四是投融资管理机制混乱，资金的“借、用、管、还”四个环节分离，直接导致融资资源分散，后续融资困难不断加大；五是平台公司政企不分，无法形成有效资产，致使公司缺乏可持续经营的条件。

这些问题都隐含着爆发地方政府债务危机的可能性，关键在于能否维系“持续地融到新资”的局面。中央50号与87号文下达后，对地方政府债务融资的约束与监管更加严格，如果地方政府仍然采用老办法老套路进行债务融资，其融资的难度大幅度提高，要想维系债务链存在较大的困难，更不要说还要新增融资搞建设了。由此可见，如何实现借贷资金的有效配置，让债务链不断链，就是地方政府平台公司的一项重要工作。

融资要素缺乏难题

过去三十年，地方政府经济发展沿用的模式，都是以“土地财政、房地产驱动和土地资源买卖”为基本框架。这种模式下形成的资金链紧紧地与土地、房地产捆绑在一起，既使是产业园区，也完全依赖土地与房地产收入，产业发展的价值并没有成为政府投资的回报。加上平台公司并没有按照市场运行原则，建立合理的投资与回报之间的商业逻辑关系，因而，导致地方政府始终没有能够获得符合市场条件的融资要素体系。从融资角度看，就是说先期投资没有给后期融资创造新的条件，而是不断地消耗融资资源。长久下去，终将把地方政府可融资的资源消耗殆尽。

这种结果对于平台公司来说，就意味着没有能够形成后续融资需要的有效资产资源，后续融资需要的稳定现金流也就无法保证。

一个没有有效资产的公司，根本无法进行市场化估值，也就是一个没有市场价值的公司。由此导致平台公司融资时，永远要去编造条件。很显然，在新规下面，这种可以编造融资条件的时代终将结束。

“平台公司”市场化问题

根据我们对一些地方平台公司调研，目前“平台公司”的管理模式存在明显的政企不分问题。主要表现为资金的“借、用、管、还”四个环节分离，直接导致融资资源分散。所有融资的结果，既不能形成有效资产，更不能形成收益，每一步融资都没有能够为后续融资创造条件，而是都成为后续融资的负担。其结果必然是后续融资困难不断加大，致使所有平台公司都缺乏自身可持续经营的条件。

由此可见，要保证平台公司今后能够持续地融资，且既能够满足偿还旧债务的需求，还能够募集更多的资金用于地方社会与经济建设需要，关键的一点就是要理顺投融资机制。

理顺投融资机制的核心就是要把资金的“借、用、管、还”四个环节归口到一个主体上，履行谁借钱谁用、谁用谁管、谁管谁还的投融资管理模式，以提振地方政府融资的使用效率与债务偿还保障。尤其是整合“平台公司”，把分散的资产进行归结，在平台公司内建立现代化的企业管理制度，保证平台公司拥有完整的资产负债表，以完善平台公司进行市场化融资的条件。

要如何破解地方政府融资难题，确保地方不爆发债务危机，我们认为应该扎扎实实做好以下四个方面的工作：

第一，理顺投融资机制，要把资金的“借、用、管、还”四个环节归口到一个主体上，履行谁借钱谁用、谁用谁管、谁管谁还的投融资管理模式，以提振地方政府融资的使用效率与债务偿还保障。

第二，整合现在每一级政府名下过多的平台公司，把分散的资产进行归结，建立平台公司的现代化企业管理制度，重点是保证平台公司拥有完整的资产负债表，以完善平台公司进行市场化融资的条件。

第三，要求每一级政府根据经济发展与基础设施建设规划需要，制定相应的融资计划，规划好融资规模、投资项目、偿还方案，做到借钱有数、使用有度、还钱有法。

第四，运用市场化机制，调整政府的债务来源结构。根据政府投资项目的不同性质与类别，广泛运用多融资渠道，实现债务融资与股权融资并举，不断创新“以政府资金为引导的产业基金+社会资本”的建设模式，推动地方经济发展。

由于连续举债不仅会造成政府的债务压力越来越大，而且会导致因每年的还款量大而造成新增建设资金不断减少，这就需要开辟新的融资通道。一方面，要减少政府债务增量的不断扩大，另一方面，则是要调整政府的融资来源结构。