初任检察官选任机制多元化的路径思考

诸葛旸　黄春红

摘 要：从检察机关以外的渠道选任法律职业共同体人员担任初任检察官，可以突破因初任检察官选任机制封闭单一而影响检察官群体素质的困境。改革初任检察官选任机制，已被社会民众认可，有利于法律职业共同体转轨，当下已有法律政策依据，因此可行性很强。在具体制度设计上，应有限度地从体制内再到体制外选任优秀法律人员担任初任检察官。

关键词：司法体制改革 初任检察官选任 遴选 法律职业共同体

随着党的十九大报告对司法体制改革做出进一步战略安排，建立从符合条件的律师、法学专家中招录检察官制度，对于从选任机制上确保检察官这一履职主体具备专业能力和法律禀赋，更好地担当检察监督职责，不断提高其素质水平，以始终操持较高的执业水准和执法水平，将起到关键性的主体作用。

一、思索：改革初任检察官选任机制的必要性分析

随着我国全面深入推进法治建设，检察机关强化法律监督促进社会公正的职能作用日益凸现，行使检察权本身作为一项专业性极强和法律性要求极高的适用法律、执行法律的过程，特别是面对“社会生活日益复杂的今日，法律的日益丰富和精密”，[1]更要求检察官受过统一系统的法律职业教育，具备深厚扎实的法学理论专业基础，理解掌握全面的法律专业知识，经过专门的法律技能训练，同时具有较高的职业道德水平、良好的职业操守、谦恭的职业态度、严明的职业纪律和求实的职业作风以及丰富的社会阅历和广泛的人生经验。相对于国外初任检察官选任所要求的较长年功和较深资历，我国初任检察官的选任机制则较为单一和封闭，主要是从本院书记员中选任，大多经历了书记员到助理检察员再到检察员的单一成长路径，而且在现行适用公务员管理体系的行政化管理模式下，初任检察官选任除了必须具备通过国家司法资格考试这一硬性条件外，与普通公务员的选任晋升考核并无差别，难以体现检察职业化专业化特点，也无法有效适应人民群众日益迫切的司法诉求和对社会公平正义的强烈渴望。过于年轻的检察官队伍虽然富有朝气和活力，但司法活动所蕴涵的内敛深沉、中立客观的品格和司法官员所必须经历的实践洗礼与岁月沉淀以及对法律和生活的深刻感悟、对法律技巧、法律知识的娴熟运用都离不开长时间的社会磨砺和实践经验积累，毕竟“法律的生命并不在于逻辑而在于经验”。[2]在此语境下，现行初任检察官选任机制在强化民众认同信任度、适应现代社会多元化的司法需要等方面已面临着突破瓶颈的重要关口。

（一） 改革现行初任检察官选任机制有利于增强全社会的法律信仰

法律是治国之重器，是社会道德的最低底线，也是维系正常社会关系和良好社会秩序的根本保障。要在全社会实现信法、守法、尊法、用法的良好氛围，必须让社会民众充分相信法律和在内心自觉尊崇法律，否则法律将形同虚设。而在实践中，社会公众认识和评判法律的公正与否，主要是从所接触的法官、检察官来进行价值评析和信念專一的，可以说法官、检察官身上承载了司法公信的诸多要素，法官、检察官在执法办案中所体现的突出职业专长、深厚法律基础、熟练法律技能以及他对法律的高度信仰、对法律权威的谦卑服从、对职业道德的秉承坚守，既决定了案件是否得到公正客观的处理，也直接影响了民众对法律的信仰程度。换言之，职业化、专业化检察官的良性选任是保障司法公正和确保检察权依法行使的基石，也是取得社会公众对检察工作加以信任继而信赖法律的前提，这事实上也是现代法治国家包括检察官在内的司法官被社会较高认可和信任的有益经验。

（二） 改革现行初任检察官选任机制有利于提升检察执法公信力

检察执法公信力反映了社会公众对检察权的存在价值、实施过程和检察权行使所产生的法律效果、社会效果的一种综合性评判结论和主观认知及个体感受，反映了检察机关的社会认知地位，直接影响到检察权的实施权威和检察机关的社会形象。从另一个层面而言，检察执法公信力高，社会公众对检察权所代表的司法权的法治信仰力及由此对自身规范或行为方式的影响力就大，对法律、对司法的信赖尊崇度就高，法治思维和法治方式的养成就更易于被接受和内化。改革当前封闭单一的初任检察官选任机制，拓展从法律职业共同体中的优秀法官、律师、司法行政人员、法学专家学者中多渠道选任检察官，使更多来自社会各个层面、具备社会经验的法律精英充实并成为稳定的检察官阶层，既符合了社会公众对检察执法信任度不断提升的要求，也打破了过去封闭的初任检察官选任壁垒，使更多受到共同法律职业教育和训练，具备共同的法律知识、法律技巧、法律思维、法律语言的法律职业群体人员形成执业互动，从而给沉闷、刻板的固有初任检察官选任机制带来冲击和改革，在充实新鲜血液的同时也引入竞争机制，形成鲶鱼效应，刺激在职检察官不断提升岗位素能、拓展法律思维、强化履职能力。而检察官综合职业素质的提高必然带动执法办案水平能力和司法效率的提高，并直接决定着检察执法公信力的社会评价程度。事实上，这也体现了包括检察官在内的法律职业共同体成员基于共同的法律信仰和对法律职业的崇尚所形成的对实现社会正义的共同价值追求。

二、评判：改革初任检察官选任机制的可行性分析

（一）社会公众的认同和期冀

过于封闭和单一的初任检察官选任模式使检察官的选任益发同质化和神秘化，也使得检察官这一法律职业群体呈现出“脱离社会和民众，不自觉地割断法律与社会的联系，把法律规范视为匠人手中的工具”的倾向。[3]拓展初任检察官选任渠道，增强初任检察官选任的多元化色彩，既可以使受到法律职业教育的机关事业单位法律从业人员有机会成为检察官，也通过选任优秀律师、优秀法学专家学者等职业官员体系之外的社会精英人士，进一步充实和改善检察官的人员结构，促使在职检察官克服同质化所带来的僵化执法思维，通过外部特别是社会化新成员的加入和带动，更加注重社情民意，回应社会关切，在冰冷枯燥的法律条文适用过程中引入人文关怀和社会理性，在法律精英化和大众化之间努力寻求最佳结合点。故改革初任检察官选任机制从根本上符合社会公众的现实期待，有助于强化社会公众对检察官职业的社会认同，提高检察机关选人用人的社会公信度，促进优秀法律人才合理配置，增添检察官选任机制的民主化、开放化元素。

（三） 法律职业共同体成员易于并轨转化职业身份

法律职业共同体成员基于法律知识教育背景相同特别是法律信仰相同，驱动“法律职业者群体对法的社会价值、人文价值及法律职业自身的认同感”形成意识形态上的共同体，他们有着共同的法律价值评判标准，受到共同的法律职业道德伦理约束，有着共同的法律价值追求和职业荣誉感。因此，法律职业共同体虽然从事不同的法律分工，但都是在实现司法公正这一价值认知层面上开展法律职业活动，其履职能力和法律经验是共通互融的，处理判断案件的法律逻辑和法理基础及遵守的法律规则都为同一，这决定了法律职业共同体成员在转换法律职业角色时不会存在太多困惑，从而有着较强的职业适应性和资历通用性，事实上这也是主张从检察机关以外的渠道选拔优秀法律人才担任初任检察官的关键性考虑因素。

（四） 从外部选任检察官有着法律和政策依据

党的十八大和十九大对于全面深化改革和全面推进依法治国相继做出重大部署，在国家政策层面上已明确提出检察官管理应去行政化，形成检察官单独的专业职务序列，实现有别于普通公务员的管理制度。当前推进的司法体制改革也明确将拓宽检察官的选任渠道，上级检察院检察官必须从下级检察院择优遴选；要畅通从符合任职条件的律师、法学研究人员和其他法律工作者中选任检察官。

此外，随着国家全面推进依法治国，司法作为维护社会正义最后一道防线的功能日益彰显，包括检察官在内的法律职业群体的社会地位和社会影响力不断提高，工资津贴收入等职业保障力度进一步加大，职业优势更为明显，尤其是检察官作为法律守护人在行使检察监督权过程中所获得的职业尊荣感、事业成就感和社会正义感，也使得检察官职业的社会吸引力大为提升，这就为优秀律师、优秀法学专家学者及其他法律精英人士趋于各种最大利益化考量要素选任检察官扫除了障碍，为成就其法律职业理想提供了基础保障。

三、出路：改革初任检察官选任机制的路径构想

改革初任检察官选任机制应由最高人民检察院在中央政法委的领导下由上而下推动，协同人大常委会、组织人事编制部门和财政部门共同制订出台细化措施，积极推广试点地区工作经验，并体现在《检察官法》《检察院组织法》的修改中，立足现有制度资源积极稳妥推进。其改革路径可设想为：

（一） 有限度地逐步选任外部优秀法律人才担任检察官

检察改革毕竟是一个渐入式的探索试错和制度尝试过程，虽然从理论上分析吸纳法律职业共同体人员选任为检察官有其客观必要性和现实可行性，但回顾我国“以1996年为界，大致经历了先期的理论准备和法治实践，以及后期的正式确立依法治国方略并进一步推进法治国家建设两个发展阶段”的21年法治历史进程，至少在法律职业共同体建设上“还不尽如人意，相关制度不完善，共同的理念没有确立，相互缺少尊重和理解，更没有形成职业共同体的文化，实践中产生了不少冲突和矛盾，没有形成推进法治建设的合力，影响法律职业共同体作用的发挥，也影响法律职业共同体的权威和地位”。对此，贺卫方先生进行了深入剖析，在他看来法律职业共同体面临着“运动治国的传统对法律职业建构的负面影响；法律职业基本上是外来的后发的，不是中国传统社会中的一个古已有之的东西；法律教育和研究过程中间对与法律职业化相关的知识缺乏重视；各个法律职业的分支之间还存在着四分五裂、互相冲突的问题，形成不了团结和共同的力量”等困难和问题。在此语境下，完全放开初任检察官选任门槛，在检察机关体制外大幅选任检察官不尽现实，还可能成为应景式的浮夸改革，并不符合当下司法体制改革的预定目标。因此，有限制地、逐步放开比例地、渐进式地在可控制范围内的法律职业群体中遴选补充优秀人才担任检察官方为良策，有利于在稳定检察官队伍的前提下适当促进体制内检察官人员流动，更新人员结构，并通过周期性的实践论证积极发现问题、积累经验、创造条件、形成制度。

（二） 积极探索在机关事业单位体制框架下遴选优秀法律人才担任检察官

在目前没有完全废除检察官行政职级、进入检察院仍需参加公务员考试、检察官与其他法律执业人员流动呈单一逆向性、省以下检察院人财物统一管理尚未完全理顺的情况下，突破公务员或事业单位人员的编制身份壁垒存在较大困难，也难以确定其工资薪酬和职务等级等职业待遇。因此，在检察机关体系之外具有公务员或事业单位正式编制身份的有法律职业资格的机关事业单位人员中选任检察官，有利于减少改革阻力、节约改革成本，实现最大化的改革示范效益。更为重要的是，尝试将机关事业单位中从事法律职业人员遴选为检察官，可实现渐进式突破也便于引导社会公众有意识地关注了解检察权运行机制，为下一步初任检察官选任对象的多元化拓展、选任机制的全面优化和规范化提供了实践样本和时间上的过渡缓冲，也与检察机关维护社会公正的价值追求高度契合。

具体实施中，建议由省级检察官遴选委员会坚持以中立、多元、专业、开放、透明、权威为遴选原则，从通过国家司法考试取得法律职业资格证书A证或通过律师执业资格考试取得律师资格证书并从事法律事务工作5年（含2年以上基层工作经历）以上的机关单位人员之中通过自主报名或组织推荐进行遴选。在检察官遴选委员会对报名推荐人员进行资格审查后进入专业评审阶段，随机选取5至7名检察官遴选委员会委员对所有申请材料进行专业评审。主要审查其专业素养能力、学术研究能力、法学理论功底、法律思维和逻辑运用能力、法律知识运用和掌握水平以及法律职业从业经历。在依照评审表格确定的权重分值进行统一标准评分后，根据由高分至低分的顺序确定人选提交检察官遴选委员会全体会议进行讨论研究，按照拟选任的检察官员额数及预留的政法专项编制数按1：3比例以无记名投票方式确定面试考察人选。之后，由检察官遴选委员会指定以省级检察院政治部、监察室的人员为主，随机抽取的遴选委员会委员为辅组成考核组，对面试人员进行考察。面试考察可以采取个别谈话、一定范围内发放征求意见表、进行民主测评、实地考察、面试等方法进行，主要是考察被面试人的法律语言表达能力、突发情况应变能力、社会知识和法律专业综合分析能力、计划组织协调能力、人际交往意识和社交技巧、自我情绪控制和调整能力、求职动机和岗位匹配性、举止仪表情况等。面试考察后将面试成绩与专业评审成绩按一定权重进行综合评分，按最后得分高低确定差额考察人选。经政治审查、体格健康检查均为合格后，由检察官遴选委员会对应拟选任的检察官员额数进行讨论，研究确定拟选任人员并进行公示，公示期限届满后正式确定参加上岗履职培训的人员。在其参加由省级检察院组织的至少3个月以上的封闭式履职培训，取得培训结业合格证书后方能正式任命为检察官并履行检察官职责。必须说明的是，省级检察官遴选委员会从外部选任的初任检察官必须全部在县区基层检察院任职，上级检察院的初任检察官从基层检察院遴选。

对于通过国家司法考试取得法律职业资格证书A证或通过律师执业资格考试取得律师资格证书并从事法律事务工作5年的军队转业干部，可由省级检察官遴选委员会参照以上运作模式进行初任检察官选任，选任后经上岗履职培训合格任命为初任检察官，原则上应在基层检察院工作。此外，对达到服役期限自愿转业到地方检察机关工作的军事检察官通过资格审查、专业评审、面试考察等程序转任为初任检察官的，在制度安排上可高于机关事业单位人员选任为初任检察官的通过比例，且按其资历级别不一定必须在基层检察院工作。

（三） 实现法律职业共同体成员多元化、双向性的职业互动交流任职

虽然近年来最高人民法院、最高人民检察院在内部体制框架外突破選任法官、检察官的身份瓶颈方面进行了有益的尝试，但都是从基层遴选优秀人才到最高人民法院、最高人民检察院工作，从“两高”层面易于解决人员身份限制问题，在人员编制上也有充分自主性。对于省级和省以下检察机关从体制外选任检察官的问题，建议随着司法体制改革的深入，可逐步加大从体制外选任检察官的比例，力争从5年至10年左右的时间，使省级以下检察机关从体制外选任优秀法律人才担任检察官的比例占到当年遴选检察官总人数的30%，从机关事业单位等体制内选任检察官的比例占到总人数的30%，从检察机关参加职前培训结业的预备检察官中遴选的比例占到40%。当然这一改革目标的最终实现，还有赖于国家法治进程的深入全面推进，统一的法律职业准入机制的进一步严格，一体化司法官员职前培训机制的建立等诸多因素。唯有如此，从律师或其他社会法律从业人员中选拔优秀人员担任检察官才能扫除各种阻力和障碍。

综上，未来可以预见的理想法治图景是，我国建立起具有相当规模的职业化、专业化的法律职业共同体群体，群体之中的法官、检察官、律师、法学研究人员等成员基于统一从业年功或资历可以实现职业互换和人才交流。

注释：

[1]郭立新：《检察官的职业特点》，载《检察日报》2003年3月2日。

[2]参见[美]E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第517页。

[3]赵晓秋：《律师当法官，路有多远》，载《法律与生活》2004年第12期。