国家机构改革启幕

姜懿翀

“近40年来最有远见和魄力的方案”，这是党和国家机构改革方案公布之后，舆论给出的高度评价。

2018年3月17日上午9时许，近3000名全国人大代表郑重按下表决器，通过了国务院机构改革方案。4天后的3月21日，《深化党和国家机构改革方案》全文对外公布。这意味着，一场推进中国国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，正式在华夏大地拉开了帷幕。

此次国家机构改革，是上世纪80年代以来进行的第八次改革。这次改革范围广、力度大、触及深，力度远超预期。根据方案，改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个;将组建或重新组建自然资源部、生态环境部、农业农村部、应急管理部、文化和旅游部等部门。

“这不是单纯的‘精兵简政，而是着眼于转变政府职能、坚决破除体制机制弊端，为长远发展作出的全方位、战略性、根本性变革，具有划时代的意义。”国家行政学院教授宋世明给出了高度的评价。

“小智治事，大智治制。”机构改革是一场深刻的自我革命，关系到党和国家事业的战略全局和长远发展。此轮机构改革是“新时代”高质量发展的重要制度架构基础，针对性的解决当前中国存在的问题和矛盾，有助于我们从根本上应对发展问题、巩固发展成果，为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力体制机制保障。

改革力度超预期

1978年十一届三中全会以来，国务院机构曾于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年分别集中进行了7次改革，实现了从计划经济条件下的机构职能体系向社会主义市场经济条件下的机构职能体系的重大转变，为坚持和发展中国特色社会主义提供了重要体制机制保障。

今年開始的第8次机构改革涉及范围之广、调整程度之深，在很多方面超出了众人的想象，堪称改革开放近40年来历次机构改革中最有远见和魄力的方案

为何机构改革的次数如此频繁？原因就在于这几十年我国始终处在经济社会深刻变革的调整期。企业生产经营跟着市场走了，还需要煤炭部批生产指标、纺织部管产品销售吗？深化国有资产管理和金融体制改革，没有专门的监管部门如何能够落实？食品药品安全问题日益突出，但九龙治水“几顶大盖帽管不好一头猪”的窘境怎样克服？经济基础变化了，上层建筑必须随之而变。

纵观过去7次机构改革，基本是沿着经济体制和社会管理改革这条主线，围绕“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”等政府基本职能，改革的脉络清晰可见。

进入新时代，社会主要矛盾发生深刻变化，治国理政的任务更加艰巨，对党和国家机构设置和职能配置提出了新的要求。为此，今年开始的第8次机构改革涉及范围之广、调整程度之深，在很多方面超出了众人的想象，堪称改革开放近40年来历次机构改革中最有远见和魄力的方案。

与前7次改革相比，最大的不同之处在于：之前7次机构改革均为“国务院机构改革”，而此次为“党和国家机构改革”，是全面的改革，包括党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位，跨军地、中央和地方各层级机构，层级和范围较之前明显提高。十九届三中全会的公报强调，党政军群各方面机构改革要加强配合，使各项改革相互促进、相得益彰，形成总体效应。

仅就国务院机构改革方案看，也充分体现了不回避权力和利益调整的革命性特点，对现有的传统既得利益进行整合，重塑新的利益格局。充分体现了以习近平同志为核心的党中央大刀阔斧的改革决心和深谋远虑的改革智慧。

国务院机构改革方案显示，国务院原有的25个组成部门中，不再保留监察部、国土资源部、环境保护部、农业部、文化部、国家卫计委;新组建或重新组建自然资源部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部、科学技术部、司法部、水利部、审计署。

国务院其他机构中，不再保留工商总局、质检总局、食药监总局，组建国家市场监督管理总局;不再保留国家新闻出版广电总局，组建国家广播电视总局;不再保留银监会、保监会，组建中国银行保险监督管理委员会;不再保留国家粮食局，组建国家粮食和物资储备局;不再保留国家林业局，组建国家林业和草原局。

值得一提的是，此次机构改革坚持问题导向，不是简单地头痛医头、脚痛医脚。目的在于破除制约改革发展的体制机制弊端，使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。

中国行政管理学会副秘书长沈荣华认为，仅从国务院机构改革方案看，体现出不回避权力和利益调整的特点，重塑新的利益格局，“从根上解决了过去职能交叉、重叠等痼疾，对进一步转变政府职能、建设人民满意的服务型政府，意义重大深远。”

比如，将涉及农业及农业投资的职责统一划归农业农村部，将涉及应急救灾方面的职责统一划归应急管理部，将7个部门的相关职责统一划归生态环境部等。这样该统的统、该合的合，既明确了部门权力清单，又夯实了部门工作责任，使部门职责界定更加清晰，改变政出多门、九龙治水、推诿扯皮的局面，提升国家和社会治理能力则“水到渠成”。

国家发改委“瘦身”

素有“小国务院”之称的国家发改委，在此次国务院机构改革方案中，被大幅“瘦身”：中微观管理职能被进一步剥离给新组建或重新组建的部委，未来国家发改委将集中精力于宏观调控。

国家发改委此番“瘦身”看似削权，实则强化了其宏观调控职能

具体而言，国家发改委的组织编制主体功能区规划职责，划入新成立的自然资源部;应对气候变化和减排职责，划入新组建的生态环境部;有关农业投资项目管理职责划入新组建的农业农村部;重大项目稽察职责划入审计署;价格监督检查与反垄断执法职责划入新组建的国家市场监督管理总局;药品和医疗服务价格管理职责，整合进入国家医疗保障局。

与此同时，国家发改委的组织实施国家战略物资收储、轮换和管理，管理国家粮食、棉花和食糖储备等职责也出现调整。与多个部门的相关职责整合之后，新成立组建的国家粮食和物资储备局，由国家发改委管理。

作为特定历史时期的产物，作为“宏观”部门的国家发改委身负众多微观事务管理，与国务院多个部门形成了横向交叉关系，令其饱受争议。此次国务院机构改革，国家发改委所涉职能出现大量调整，进一步减少了微观事务的干预，重新梳理整合部际关系，将有力地优化政府机构设置和职能配置，有助于部委事权之间的协调再平衡。

“按照权利和责任一致、尽量减少多重管理的思路，该拆就拆、该归类就归类，对发改委来说是比较大的调整。”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯表示，此轮机构改革重新审视了各部门的职责权限和职能划分，既有外延上的部际调整，也有内涵式的各部门职能的重新剥离、归位、组合和优化。“合并同类项”后，发改委能更好地发挥规划战略的宏观调控，达到轻装上阵。

国家发改委此番“瘦身”看似削权，实则强化了其宏观调控职能。中国人民大学公共管理学院教授刘鹏认为，此次机构改革后，国家发改委在宏观调控体系中的基本地位仍然不会有太大变化。把价格监管、气候变化和减排、重大项目稽查等属于非宏观调控范畴的职能划出，有利于发改委更加集中有效地开展总量平衡的宏观调控工作。

除了国家发改委的“瘦身”之外，此次国务院机构改革另外一个重要特征是：将规划权、执行权、监督权进行适当分割。比如，住建部的城乡规划管理职责划归自然资源部，水利部的编制水功能区划职责划归生态环境部，国资委的审计和监事职责划归审计署，银行、保险的法律法规和审慎监管制度拟定权划归央行。

分析人士认为，这些改革与过去的行业集中管理思路有较大区别，而是体现了类似于“三权分立”的管理思路，这有助于减少单一部门既当裁判员，又当运动员的局面，防止权力滥用，降低系统性风险，有助于反腐败的推进，有助于维护国家和人民的利益。

新部门应时而生

新时代面临新任务新挑战，比如，金融创新层出不穷，如何加强监管为个人投资保驾护航？大数据方兴未艾，如何打破信息孤岛提供更便捷的公共服务？自然资源分散而脆弱，如何实现统一协调保护，为子孙后代留下绿水青山？……要解决这些民生问题，唯有以机构改革打通体制机制的“任督二脉”。

深化党和国家机构改革，首先必须加强党的统一领导

此次国务院机构改革，在裁并部门的同时，并非简单的增增减减，而是通过深刻的重塑、重构和优化，组建或重新组建了自然资源部、生态环境部、农业农村部、应急管理部、文化和旅游部、国家市场监督管理总局等多个部门，在设计调整上有很多亮点。

分析人士指出，这次改革确保一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，将原来需要在多个部门之间流转的事情放在一个部门，极大提高决策和办事效率，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。

自然资源部是此次国务院机构改革方案列为首位的国家部委。分析人士称，此轮机构改革方案中，自然资源部的成立最为关键，其成立在自然资源管理领域被视作是解决过去数十年中国式多头监管的重要一步。

根據方案，自然资源部负责对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。

除了国土资源部原有的职责之外，这个全新的部门还获得了国家发改委编制主体功能区规划的职责、住建部的城乡规划管理职责，水利部、农业部、林业局对水资源、草原资源、森林、湿地资源以及海洋等的资源调查和确权登记管理职责，以及国家海洋局和国家测绘地理信息局的职责。

生态环境部是位列国务院机构改革方案第二位的国家部委。根据方案，生态环境部制定并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，组织开展中央环境保护督察等。

为更好保护“青山绿水”、治理污染，在此次改革中，生态环境部整合了环境保护部的职责，国家发改委的应对气候变化和减排职责，国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责，国家海洋局的海洋保护职责，国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责，权力得到了较大的扩展。

为了整合优化应急力量和资源，此次新组建的应急管理部，整合了国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责。

新组建的农业农村部，同样整合了多个部门的职责，包括农业部的职责，以及国家发改委、财政部、国土资源部、水利部的有关农业投资项目管理职责，统筹研究和组织实施“三农”工作战略、规划和政策，监督管理种植业、畜牧业、渔业、农垦、农业机械化、农产品质量安全，负责农业投资管理等。

为破解“几个大盖帽管不住一个破草帽”，此次改革决定组建国家市场监督管理总局，合并分散在多部门的监管职能，包括国家工商总局的职责，国家质检总局的职责，国家食药监总局的职责，国家发改委的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责。

人民群众的获得感，是检验改革成败的最终标准。新组建的国家市场监督管理总局，把工商、质检、食品药品等部门的监管职能合并，将有利于政府部门加强对食品安全的监管，进一步维护人民群众“舌尖上的安全”。

此外，组建或重新组建的部门包括文化和旅游部、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、科学技术部、司法部、水利部、审计署，都在职能上或多或少地做出了调整。

分析人士认为，此次国务院机构改革，最为突出的特征是“功能管理”，打破行业分割管理的局面。从“行业管理”到“功能管理”，此次自然资源部、生态环境部、农业农村部权力大幅扩张，有助于打破行业管理的“父爱主义”，更好地集中力量解决关键矛盾和突出问题，实现高质量发展。

值得关注的是，这次改革，对宏观管理、市场监管领域的机构和职能进行大幅调整优化，为的就是要减少微观管理事务和具体审批事项，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，以更好发挥市场在资源配置中的决定性作用。

改革任务复杂艰巨

深化国务院机构改革涉及权力和利益格局调整，牵涉大量的人员和机构协调和组合，任务艰巨复杂，组织实施难度大，既是一场推进国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，也是一项牵一发而动全身的复杂系统工程。

以新组建的自然资源部为例，囊括了来自8个部门的规划和确权等职能，被舆论认为“不一般”。这不难理解，根据自然资源部的职责，中国960万平方公里的陆地和300万平方公里的海洋国土上，土地、水、森林、草地、矿产等绝大多数自然资源的调查、开发利用空间规划以及监管均由这个新部门负责。

如何理顺多个部委的自然资源管理职能，当好自然资源管理的开路先锋，大刀阔斧推动内外部事务整合，如何发挥绿水青山的效益等，都是对这个新组建部门“掌舵者”的考验和挑战。

根据中央公布的国务院机构改革方案，目前推出的20多项机构改革设计，涉及半数以上的国务院组成部门，职能划转和机构调整紧密相连，人财物的调整能否顺利进行？新组建的机构如何理顺内部关系？这些问题的解决，都将直接影响改革成效。而机构改革又与经济、政治、法治等其他领域的改革息息相关，既会对其他改革产生影响，也需要相关改革配合。

一分部署，九分落实。蓝图已经绘就，如何落实？落实效果如何？则关系此次机构改革的成败与否。各地区各部门要坚决落实党中央确定的深化党和国家机构改革任务，各级党委和政府要强化责任担当，精心组织，有重点地解决阶段性突出矛盾，把工作做深做细，不折不扣把深化机构改革的要求落到实处，切实保障机构改革的有效推进。

深化党和国家机构改革，首先必须加强党的统一领导。要确保各项改革任务不折不扣贯彻落实，就必须把思想和行动统一到党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署上来，增强“四個意识”，坚定“四个自信”，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导;就必须在党中央统一领导下，增强改革的系统性、整体性、协同性，加强党政军群各方面机构改革配合，使各项改革相互促进、相得益彰，形成总体效应。

中央编办主任张纪南撰文指出，深化机构改革既要稳妥统筹推进，梯次推进，又要发挥中央和地方两个积极性，尊重地方首创精神。改革涉及的部门和个人要以党和人民利益为最高利益，处理好全局与局部、组织与个人的关系，服从大局需要，服从组织安排，做到思想不散、秩序不乱、工作正常运转。

机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。要加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，一是完善党和国家机构法规制度。研究制定机构编制法。二是强化机构编制管理刚性约束。三是加大机构编制违纪违法行为查处力度，严肃追责问责。这些举措有助于规范权力运行，让权力在阳光下行使。

“等闲识得东风面，万紫千红总是春。”今年是改革开放40年，作为改革开放以来涉及范围最广、触及利益最深、影响范围最大、任务最艰巨的一次全方位机构改革，已经到了要啃最硬骨头的关键时刻。“知难而进，志在必成”，在为人民群众创造美好生活的道路上，改革未有穷期，拼搏不能止步，相信我们一定能啃下这些最硬的骨头，一定能够实现建成适应中国特色社会主义新时代要求的党和国家机构职能体系的目标。

（责任编辑 李秀江）