民族自治地方政府立法的定位与完善探析

摘要：完善民族自治地方政府立法是民族法治体系建设的重要内容。当前，我国民族自治地方政府立法尚存在立法自治权行使不足、与同级人大的立法权限混淆不清、地方立法主体扩张后立法能力不足、立法质量有待提升等问题。为此，必须从以下方面完善民族和自治地方政府立法工作：充分行使统一前提下的自治立法权，明确民族自治地方人大立法与政府立法的关系，加强民族地区设区的市政府的立法，提升民族自治地方政府立法质量。

关键词：依法治国；民族自治；地方政府立法；完善

中图分类号：D92184文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）03-0080-07

基金项目：广西民族法与区域治理研究协同创新中心科研项目“民族地区立法问题研究”（2015Z002）；广西民族大学校级科研项目“广西设区的市立法问题研究”（2016MDYB002）的阶段性成果之一。

作者简介：彭振（1985-），男，广西桂林人，广西民族大学法学院民族法学研究院研究员，民族学与社会学学院民族法学方向博士生，主要从事民族法学研究。在全面推进依法治国背景下，协调和均衡各方利益和选择，推进民族事务治理法治化，不仅要加强国家立法、民族自治地方人大立法力度，也要完善民族自治地方政府立法，构建全方位的民族法治体系。改革开放40年来，民族地区政府立法对促进本地区社会稳定、经济发展、调整各种利益关系都发挥了重要作用。关于民族自治地方立法问题的理论与实证研究，学界已经从民族法学、立法学等方面进行了较为全面的研究。康耀坤系统总结了建国以来我国民族立法的经验，提出要“正确处理好民族政策与民族立法之间的关系”[1]。胡纪平则认为：“制定完整的民族法规体系的环境尚不完全具备。”[2]宋才发认为：“民族自治地方政府自治权是民族区域自治权的载体和核心。”[3]谢尚果提出：“要不断促进民族自治地方依法行政。”[4]张文山提出：“自治条例和单行条例是通往自治的桥梁。”[5]朱玉福提出：“民族区域自治法制是自治权的重要保障。”[6]改革开放以来，我国民族立法已经取得了巨大成绩，但与全面推进依法治国的高要求、高标准相比，民族法治建设还存在一些问题。对于民族地区法治建设的研究，学界仍然主要集中在自治条例、单行条例等民族自治地方人大立法上，对于民族自治地方政府立法的关注相对较少。民族自治地方政府在自治机关中居于核心地位，其立法涵盖了经济社会发展的各个方面，在数量上也远远超过了同级人大立法，在实施和发展民族区域自治制度中发挥着重要作用，是推进民族事务治理法治化的关键。尽管已有的学术研究成果已经为我们清晰地勾勒了民族自治地方立法的基本体系和内容，但當前民族自治地方政府立法的地位和功能如何确定？怎样进行改革和完善？如何进一步完善并发挥它在民族事务治理法治化中的作用？这些问题还需要进一步分析和明确。本文将以既有学术研究为基础，围绕这些问题展开进一步的探讨。

一、民族自治地方政府立法是法治与自治的有机统一

民族自治地方政府立法有着自身特有的定位。民族自治地方政府立法是指民族自治地方人民政府，依据《中华人民共和国宪法》（以下简称“《宪法》”）和相关法律规定，依照法治、科学、民主等立法原则，制定、修改、废止地方规范性法律文件的政府活动。它是中国特色社会主义法治体系的重要组成，也是实施民族区域自治制度的核心内容。

1.民族自治地方政府立法的法律渊源。无论《宪法》还是相关的法律法规，都对民族自治地方政府立法进行了明确的规定。1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称“《民族区域自治法》”），进一步细化了民族区域自治的相关内容，并详细规定了民族自治机关自治立法权。其第4条规定：“民族自治地方的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”[7]882015年的《中华人民共和国立法法》（以下简称“《立法法》”）赋予自治区、设区的市、自治州的人民政府等地方政府主体根据法律、行政法规和相关的法规规范，制定规章。包括如下两个方面：一是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；二是属于本行政区域的具体行政管理事项[8]144。民族自治地方政府立法权并不是横空出现的，它有着自身的法律依据和合理性。当前，民族自治地方立法环境处于历史上最好的水平，而民族自治地方政府如何充分行使这些立法权，则是新时期民族法治建设的重要内容。

2.民族自治地方政府立法的二元属性。新中国成立后，民族区域自治制度作为我国的基本政治制度在全国各少数民族聚居地逐步实行，伴随法治建设的不断推进，民族自治地方政府立法也得以发展和完善，而它在推进民族区域自治和地方治理现代化中的二元属性也愈加明显，主要表现在以下三个方面：

第一，行政行为与立法行为的统一整体。关于民族自治地方政府立法的性质，学界素有不同的看法。在2015年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）修改之前，大多数学者把政府立法的性质划归为行政行为，认为行政行为包括抽象行政行为与具体行政行为，抽象行政行为包括国务院制定行政法规、有关行政机关制定规章的行为。但也有学者认为，行政立法在性质上是一种委任立法，不是行政行为而是宪法行为。长期以来，我国把实际上属于宪法行为的行政立法纳入行政行为来讨论，起因于王名扬先生的观点，后受英美行政法的影响，当然也根植于行政立法的强势现状[9]。还有学者认为，政府制定规章的行为属于由《立法法》规制的立法行为，不是简单的行政行为[10]。2015年修改后的《行政诉讼法》已经不再使用抽象行政行为和具体行政行为这两个概念，统一使用“行政行为”；修改后的《立法法》也将政府制定规章的活动纳入其调整范围。民族自治地方政府立法是中央政府立法的重要组成部分，立法主体为各级民族自治地方的人民政府，其立法活动是人民政府行为的直接体现。如果从这个角度看，民族自治地方政府立法具有双重属性，既具有行政行为的基本特征，又属于《立法法》调整的立法行为。

第二，一般地方政府立法权与民族自治地方自治立法权的有机结合。立法自治权是民族自治机关自治权的核心，而民族自治地方人民政府不仅享有一般地方政府制定地方规章的立法权，还享有《宪法》和《民族区域自治法》赋予民族自治地方自治机关的立法自治权，包含了经济管理自治权、财税管理自治权、人事管理自治权、民族语言文化管理自治权、自然资源开发自治权等，以及根据本地方实际情况制定相关方针、政策的权利。民族自治地方政府立法仅限于民族自治地方政府根据本民族、本地区社会发展需要和特色而开展的具体立法活动。国家的立法往往是较为宏观的，是作为一般性的原则来表达国家意志，不一定体现每个民族的特殊性，而民族自治地方政府则可以在自身权限内把国家意志具体化。民族自治地方政府立法，必须坚持与宪法、法律及其它上位法的统一，自觉地服从国家的统一领导和监督，在行使自治权的基础上结合本地区的特点和实际需要开展立法。但民族自治地方政府立法也有一定局限性：其立法主体仅限于民族自治地方人民政府；立法权限于为执行法律法规、自治条例等法律规范而需要制定规章的事项或者属于政府管理的具体事项；地域性则指立法的效力范围仅限于民族自治地方内。

第三，变通立法权与补充立法权的有效组合。有的学者提出，我国民族立法是一元两级多层次的立法体制，只有自治条例、单行条例等才能对上位法做出补充规定，变通权、补充权只有民族自治地方的人大可以行使[11]。但也有学者认为，自治地方政府在一定条件下对上级国家机关的决议、决定命令和指示做出变通或者补充，应是可以的[12]。笔者赞同第二种观点。根据《民族区域自治法》第33条规定：“民族自治地方的自治机关对本地方的各项开支标准、定员、定额，根据国家规定的原则，结合本地方的实际情况，可以制定补充规定和具体办法。民族自治地方制定的补充规定和具体办法，报国务院备案。”除此之外，对于上级国家机关下达的决议、命令、决定、指示，如果不适合民族自治地方实际情况，作为自治机关的民族自治地方政府，可以报请上一级国家机关批准，进行变通执行或者停止执行。而根据《民族区域自治法》第15条之规定，这里的“自治机关”包括民族自治地方的人大和人民政府[7]89-91。国家在一定范围内给予民族自治地方政府立法权，为少数民族在统一原则下充分行使自治权提供了有力保障，使国家各项民族政策的落实更加有效，对于维护民族团结、稳定发展的新型社会主义民族关系，发展和完善民族区域自治制度的实践都是十分有利的。

3.民族自治地方政府立法：法治与自治的统一。民族自治地方政府立法是实现民族事务治理法治化的重要途径。这主要体现在以下三个方面：一是民族事务治理法治化的前提是有法可依。这里的有“法”可依，不仅包括国家层面的法律规范，也包括自治地方人大立法和政府立法。二是为了保证民族自治地方人大立法质量，部分地区在制定单行条例或是地方性法规时，往往先以规章形式制定，经过立法效果评估后，再提交地方人大上升为自治条例或单行条例。这不仅可以为民族自治地方人大立法提供良好的参考，也避免了由于时间短等原因而造成的立法不科学、执行性差等问题。如《立法法》第82条规定：“规章实施满两年需要继续实施规章所规定的政府措施的，应当提请本级人民代表大会或者常务委员会制定地方性法规。”[13]三是民族自治地方政府立法与人大立法是统一协调、互不冲突的。尽管民族自治地方的地方立法和自治条例、单行条例等在民族经济社会发展中发挥着重要作用，但毋庸置疑，单靠人大立法是远远不够的，只有双管齐下，把人大立法与政府立法都抓好，才能为民族自治地方经济社会发展提供全面、系统的法律保障体系。

民族自治地方政府立法是建设民族自治地方法治政府的基础。新中国成立特别是改革开放以来，我国民族事业的成功经验证明党和国家对民族法律法规体系进行的制度设计和规范是完全正确的，符合中国国情和民族地区实际，有利于维护国家统一和民族团结，有利于推动民族地区与全国同步实现小康，有利于促进各民族交融、交往、交流，深受各族群众欢迎和拥护，在世界范围也具有先进性[14]。民族自治地方法治政府建设的基本目标是全面运用法治思维和法治方式管理区内事务，实现法律对政府管理从具体事项到治理过程的全覆盖，保障政府各项行为在法律范围内开展、在法治轨道上运行，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的新理念。法治政府的建立，要求少数民族地区真正实现政府管理有法可依、有法必依、职权法定的目标。如果没有民族自治地方政府的立法，仅依靠国家法和自治条例、单行条例或者地方性法规，很多细节将得不到落实，少数民族的特殊性也得不到照顾，民族法制建设将受到影响。只有完善民族自治地方政府立法，才能更好地促进民族自治地方法治政府建设，提升民族地区依法行政水平。

民族自治地方政府立法是实现法治和自治有机统一的有效途徑。一方面，民族自治地方政府立法体现了地方政府依法行政、依法管理作用。地方法治政府的建设是全面推进依法治国的重要内容，法治政府是职能科学、责权法定、执法严明、守法诚信的政府，是实现治理体系、治理能力现代化的必由之路[15]。作为地方政府，其立法需要解决的重要问题就是调整本地区社会发展过程中的各种矛盾和利益。通过政府立法，进一步明确本级政府的行政职权，明确依法行政过程中的程序、责任等内容，以推进法治政府的建设。另一方面，民族自治地方政府立法表现出浓厚的民族自治特征。民族自治地方人民政府是民族自治地方的自治机关，立法是民族自治地方政府的基本职能之一，立法内容与少数民族地区经济社会发展的实际紧密结合，体现的是民族自治地方各族群众对本民族的治理和实施区域自治的自主管理权。通过立法等一系列措施，自主发展本地区经济贸易、教育、科技、文化、环境保护等社会事业。例如，内蒙古针对民族自治地方各民族饮食习惯制定了《内蒙古民族自治地方牛羊屠宰管理办法》；新疆为促进民族旅游事业发展出台了《民族自治地方乡村旅游促进办法》；广西出台了《广西壮族民族自治地方左江岩画保护办法》，进一步保护骆越文化，最终促成左江岩画成功列入世界文化遗产名录等等。

二、民族自治地方政府立法的现实困境与挑战

1.立法自治权行使不足。由于自然条件、历史发展、政策等多方面的因素，民族地区的经济社会发展依然相对落后。因此，民族自治地方的立法应当对少数民族的特殊需求给予一定帮助和照顾。但现有部分立法没有依各民族差异性进行划分，也没有充分保障各民族在经济社会发展过程中的权益，没有最大限度地考虑各民族自治地方的特殊地域环境、发展情况和交通等因素，也没有充分体现民族个性与特殊性。制度建设尚未完全反映民族事务管理法治化的实践要求，特别是涉及到与少数民族切身利益相关的教育、经济、文化、环保等方面不够突显，没有充分发挥“自治”的功能和体现少数民族特殊性。部分立法也跟不上经济社会发展速度，有的立法甚至停留在计划经济层面，对市场经济为主的社会发展带来了不利影响，成为当前民族地区经济发展的桎梏。“南方的与北方的差不多，西部的与东部的难区别，根本看不出本地与异地在政治、经济、文化、社会生活等方面有任何差别，一些规定也大同小异，因而不仅法规的针对性差，而且实用性、可操作性也差。”[16]同时，由于立法工作人员不足且立法能力不强、立法机构设置不合理等因素，有些立法并没有经过充分的酝酿和论证，起草过程也较为匆忙，一些地方大量借鉴其它省市或者部门相关的法律规范，有些草案甚至不做任何改动，直接复制其它地区已经通过的相关法律规范，导致立法内容重复或者自相矛盾等情况时有发生。“地方”和“自治”这两个特点都没有得到充分的体现。

2.与同级人大的立法权限混淆不清。从权力行使内容上看，民族自治地方人民代表大会和常委会的立法自治权和政府行使的政府管理自治权，共同构成了完整意义上的民族区域自治权[17]。人大在民族立法中占主导地位，而政府立法则是在结合本地区实际情况的基础上，为了更好地落实各上位法的内容及管理属于本地区的具体行政事务。立法并不是政府的首要任务，与人大相比，政府的职责主要在于依法对本地区的经济、教育、文化等进行管理。但政府的立法功能却是不能被忽视的，社会管理的每个细节都需要通过政府的行政行为得以实现。两者在立法权限及效力等方面仍然容易产生混淆：一是两者的立法权限不清。2000年通过的《立法法》赋予了自治区的人民政府可以根据法律、行政法规和本自治区的地方性法规制定规章的权力，2015年修改后的《立法法》则将可制定地方性法规的事项分为两大类，同时还明确了“设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”[8]144-145。比较来看，民族自治地方在制定自治条例、单行条例、地方性法规和规章上确实有不同的分工，但在实际操作中却很难区分。譬如，地方性法规和规章制定的前提都可以是为了执行法律和行政法规，但到底哪些应当制定地方性法规，哪些又应当以规章的形式出现，却不好把握。再譬如，“属于地方性事务”和“属于本行政区域的具体行政管理事务”，这两句话的意思表达是有区别的，但却不能很好地划分两者的界线。因此，尽管《立法法》对两者的立法范围已经做出了具体的规定，但实践中仍然难以区分。二是两者的立法效力不同。民族自治地方人大立法的效力高于同级政府立法，如自治区自治条例或单行条例的效力要高于自治区政府制定的规章。民族自治地方政府立法是落实同级人大立法的重要途径。人大立法侧重于宏观性的规定，而政府立法则更倾向于微观性的规定。从政府的角度来说，立法的最终目的就是为了让行政管理中的矛盾得到化解，让执行过程中的问题得到真正解决。人大立法往往以政府立法为基础。规范性文件的制定并不是一蹴而就的，即使在立法中严格按照立法程序并且参考了多方的立法建议所制定出来的法律、法规等，由于科技的进步和社会的发展等因素导致其出现瑕疵的现象时有发生。

3.地方立法主体扩张后立法能力不足。2015年，全国人大对《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进行了修改，修改后的一大亮点就是赋予了设区的市享有地方立法权。地方立法权的扩张，体现了国家法治体系的科学性，也对民族自治地方各级政府立法的理念和实践造成了巨大的影响和变化。主要表现在以下四个方面：一是立法机构设置亟待完善。在《立法法》修改前，绝大多数民族地区中设区的市没有地方政府立法权，政府法制部门没有设置相应的立法部门和配备相关的立法工作人员。《立法法》修改后，这些地方的政府立法机构和人员都需要重新设置和配备，而民族地区财政、编制和立法人才的不足，导致立法机构和人员设置并不完善，“一套人马多块牌子”的现象较为普遍。二是立法动力不足。部分民族自治地方仍然没有很好地行使新增加的地方政府立法权，有的立法人员因为立法经验不足、程序复杂、立法责任大、各方利益难以协调等因素，加上立法不作为责任追究不明确，立法的积极性并不高。三是立法监督机制不到位。一些民族地区设区的市政府由于立法水平有限，立法仍然存在重复上位法的一般性法律法规，区域性和民族性特色并不突出的问题；一些地方的立法更是成为了地方利益的“保护伞”和“什么都可以往里装的筐”。而造成这些现象的重要原因就是地方政府立法监督机制的不健全、不到位。四是立法协调性不强。主要表现在不同位阶、层级的立法数量繁冗、内容重复、效力不明确，立法清理和编撰工作进展缓慢等，其它立法相关部门对立法重视不足，导致民族自治地方法治体系混乱。

4.立法质量有待提升。法治当为良法之治，法治中国的建设前提就是有高质量的立法。判断立法质量可以从价值标准、合法性标准、科学性标准、融贯性标准、技术性标准这五个方面来进行，符合这五大标准的立法方为高质量立法[18]。我国《立法法》也明确了要提高立法质量、发挥立法的引领和推动作用。立法质量是立法工作的核心，民族自治地方政府立法质量还存在以下问题：一是立法主体的立法素养有待提升。2015年修改后的《立法法》使地方政府立法主体扩张，立法权限和层次也增加不少。民族自治地方政府面臨统筹培养和提高政府立法人员业务能力、做好立法指导和监督工作等新的挑战。但非专业立法工作者仍然是民族地区政府立法的主力军，立法过程中仍然存在简单转抄、内容雷同的现象，使立法的严肃性和权威性受到损害。还存在有些部门对立法不关心、逾期不答复、沟通不顺畅等问题，造成立法成本加大、立法效率不高、立法进展缓慢和被动。二是立法监督力度不够。尽管各级地方都建立了立法监督审查机制，但是大部分监督过于形式化，效果不佳。譬如，有的地方仍然存在立法概念模糊，立法内容不具体，范围大、操作难的问题，立法越权、不作为或消极作为行为没有得到有效监督和处理。三是立法执行效力有待加强。“法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。”当前，民族自治地方政府还没有统一的执法标准体系、执法管理体系和信息公开制度，大多数立法没有明确违规责任和法律后果，在公布后往往成了“没有牙齿”的软法；有些民族自治地方政府立法中，“不准”“严禁”等文字经常出现，可操作性不强。四是立法体系不完善。体系不明确、不具体、清理工作滞后，立、改、废不够及时等问题仍然存在。譬如，立法“打架”、立法“撞车”等现象时有发生；部分规范并不是以规章等形式出现，“红头文件”代替立法的现象时有发生；有些新的政府法规、规章已经颁布实施，但没有明令废除或修改那些已经与现实相冲突、旧的政府法规或规章；在起草或者制定新的政府规章时，没有充分考虑社会发展和社会生活的变化情况，而针对现实情况做出相应的规定，等等[4]61。

三、完善民族自治地方政府立法的有效路径

民族自治地方政府立法是推进民族事务治理法治化的前提和核心。在立法过程中，应当坚持立法统一性，即国家统一、民族统一、立法统一，不能与国家改革和发展的大局相冲突，也不能与国家和各民族的利益冲突，更不能与宪法、法律法规、自治条例和地方性法规冲突，只有在维护国家和民族大一统的前提下，才能结合实际有序开展。民族自治地方政府立法主要可以从以下几个方面完善：

1.充分行使统一前提下的自治立法权。一是围绕民族自治地方发展实际开展立法。从民族地区的实际情况出发，结合本民族的风俗习惯、地域环境、发展情况等因素，出台既容易被少数民族接受，又符合当地经济社会发展的良法。譬如，我国各少数民族民族自治地方有着丰富的自然资源，在“一带一路”倡议等国家发展背景下，民族自治地方政府出台既有利于经济发展，又有利于保护生态环境的政府规章，是实现既要金山银山又要绿水青山发展目标的有力保障。二是突出重点领域立法。把握立法过程中的重点和难点，切实增强政府规章的可操作性，有针对性地制定與民族自治地方经济社会发展相符的政府规章，特别是在民族教育、文化保护、环境保护等方面的立法。三是促进关系民族发展的政府立法。民族自治地方政府需积极开展民族地区城市建设与管理政府立法，统筹城乡建设，为民族自治地方建设一批民族团结、稳定的新型城镇提供保障；关注少数民族地区脱贫致富，在调整少数民族地区生态失衡、产业结构不合理、人力资本投入不足、家庭经济收入较低等诸多方面下大力气，补齐精准脱贫中的“短板”，使少数民族地区与全国同步实现小康。譬如，作为唯一临海的民族自治地方，广西在政府立法方面就可倾斜于中国—东盟自由贸易、北部湾经济发展、海洋资源开发、海洋运输等方面；而新疆则可以在丝绸之路经济带、能源、交通运输等方面开展政府立法。四是增强立法的实用性和可操作性。真正做到按需求开展立法，让立法与改革发展相适应，既要突出地方特色，也不能与上位法相冲突，杜绝立法“克隆”现象，突出立法权限的“底线”。

2.明确民族自治地方人大立法与政府立法的关系。民族自治地方人大立法是在不与宪法、法律和行政法规相冲突并符合当地经济社会发展实际的条件下根据需要开展的，立法涉及自治条例、单行条例、地方性法规等方面，其目的是制定对整个民族自治地方产生约束力和影响力的法律规范。相比之下，民族自治地方政府立法的范围则仅限于政府管理的方面，如历史文化保护、城乡建设与管理、环境保护等，只能以“办法”等命名，不能以“条例”命名，既有涉及民族事务管理的立法，也有一般性地方立法。明确民族自治地方人大与政府的立法权限，应当遵循以下基本原则：一是依法区分原则。按照《宪法》《民族区域自治法》《立法法》《行政处罚法》《行政许可法》等相关法律规范的规定，界定两者的立法权限范围。二是因地制宜原则。不同地区在经济、文化、教育等方面存在较大的差异，立法过程中不能一概而论，而应当具体情况具体分析。三是科学划分原则。在地方立法过程中，人大所起的主导作用是毋庸置疑的，但政府立法也不能忽视。对于民族自治地方而言，不能简单地以位阶高低来决定立法取向，还应当考虑立法的实用性和执行效果。因此，不论是人大立法还是政府立法，其最终目的就是能够解决社会发展过程中的突出问题，调整好不同群体之间的利益关系。

3.加强民族地区设区的市政府立法，体现地域性和民族特色。民族事务管理是一项系统工程，除了充分发挥国家法律法规的作用之外，还要注意发挥自治条例、单行条例和规章等立法手段的功能与作用，对民族事务、民族关系进行综合治理。民族地区设区的市的政府立法对调整民族关系、维护民族团结稳定也有着重要意义。譬如，广西壮族自治区内就有14个设区的市，这些市可以通过政府立法调整城乡建设、民族文化保护、环境保护等地方政府管理事宜。与其它制定法相比较，民族自治地方政府立法具有针对性、动态性、灵活性的特点，它能够根据少数民族和民族地区社会、经济、政治、文化的发展和变化而及时做出相应的变动和调整，从而有利于各项政策的落地和执行。加强民族地区设区的市政府立法，突出地域和民族特色，应当注意以下几个方面：一是修改过于纲领性、政治性、原则性的条文，使之更加具体化，就行使自治权进行进一步的细化规定，增强民族区域自治制度的针对性和可操作性，更好地调整自治区经济社会发展过程中有可能出现的各类关系和利益冲突。二是以少数民族的文化传统、民族心理以及思维特征为立法的前提和基础，努力促进制定法与民族习惯法的协调。通过调查研究，适当吸收部分符合立法要求的民族习惯法，使立法更加符合少数民族和民族地区发展的需要，达到减小实施阻力，增加立法可操作性的目的。三是立法既要尊重本自治区各民族的利益，也要考虑到不同民族的合法权益。立法不能成为地方利益的“保护伞”，而应当为均衡各民族利益、调整各种社会关系提供法律支持，使立法真正符合本地区各民族关系的现状，为经济社会共同繁荣发展服务。

4.提升民族自治地方政府立法质量。民族自治地方政府立法质量的提升主要可以通过以下四个方面实现：一是提升民族自治地方政府立法人员立法能力。“致天下之治者在人才”，应当不断提升立法工作人员法治观念和能力，通过广泛吸收优秀律师及专家学者加入立法队伍、与高校联合培养政府立法专门人才、持续加强对政府法制干部的继续教育等措施进一步提升立法主体的素养。二是探索多元化的立法起草机制。多年来，大多数民族自治地方政府立法都是由政府法制部门负责起草，渠道比较单一，受此局限，不可避免地出现部门利益色彩明显、缺少全局性考虑等问题。而在立法实践中，法学专家、律师或者政府立法工作人员都很难做到对立法中的所有问题都十分了解，这些问题给立法起草带来了挑战。笔者认为，解决这些问题的关键就是建立和完善多元化的“联合”起草模式，即将立法起草的组织、协调等相关工作交由相对固定、专门从事立法工作的机构来负责，采取相对集中、多方参与、开放式的起草模式。同时，坚持实行开门立法，广泛征求社会各界的意见，进一步完善公众参与立法的各项内容，防止听取意见流于形式，提高立法的科学性。三是加强立法规划。根据本年度、本地区的立法计划开展立法，如制定立法“五年计划”“年度规划”等，按照立法计划开展立法各项工作，特别是立法调研、意见征求等关键环节；进一步明确立法的工作重点、立法范围，充分保证立法相关工作卓有成效地开展。对于法律规范在实施过程中所出现的问题和缺陷，及时反馈并报相关部门进行修改完善。四是不断完善民族自治地方政府立法体系。彭真曾指出：“法律，繁了不行。繁了，谁也记不住，叫人怎么执行。”[19]法律是治国之重器，面对数量、层次繁多的政府立法，只有建立长效整体机制，才能最大限度地发挥民族立法权的作用。应当克服立法清理工作的随意性、被动性和阶段性，将民族地方自治条例、地方性法规、政府规章等进行梳理，找出法律体系中相互冲突的部分并及时上报与处理，形成相互协调、互不冲突、全面覆盖的民族政府立法体系。及时废除与经济社会发展不相符的政府立法，精简立法数量。杜绝以红头文件代替立法的现象，坚持简政放权为原则，起草、制定与民族地区发展相适应的规范，以立法为维护民族地区稳定、促进民族团结、繁荣民族经济服务。

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