上海市科创中心人才政策评估及优化建议

孔缨

当今社会经济发展和区域的竞争是人才的竞争。上海十分重视人才在建设具有全球影响力的科技创新中心过程中的重要作用。近年来，从本市实际出发，围绕人才引进、使用、流动、激励等方面推出了一系列人才政策。对于人才政策而言，关键在于其内容是否合理，是否具有实际可操作性，能否切实落地生效。本文基于近三年来上海市科创中心人才政策，对其存在的不足进行分析，并进一步提出完善人才政策的建议。

一、上海市科创中心建设及人才政策

2014年5月，中共中央总书记习近平在上海考察调研时，要求上海始终立足国内、放眼全球，着力实施创新驱动发展战略，要加快建成具有全球影响力的科技创新中心。他指出：“当今世界，科技创新已经成为提高综合国力的关键支撑，成为社会生产方式和生活方式变革进步的强大引领，谁牵住了科技创新这个牛鼻子，谁走好了科技创新这步先手棋，谁就能占领先机、赢得优势。”时任上海市委书记韩正赴上海市经信委调研时指出，上海加快向具有全球影响力的科技创新中心进军，主战场在经济社会发展领域，主体是企业，政府的作用要充分体现在紧紧围绕主战场、更好服务企业主体上。上海提出将聚焦重大创新工程和创新项目，上海的创新需符合当今世界科技进步方向和产业变革趋势、服务国家重大发展战略、上海有基础有条件可形成合力突破的重点领域。

根据中央和市委这一系列要求，在“大众创业、万众创新”的背景下，2015年，上海市委把“大力实施创新驱动发展战略，加快建设具有全球影响力的科技创新中心”作为

“一号课题”，制订了《上海加快实施创新驱动发展战略、系统推进全面创新改革试验工作方案》，后由国务院印发。方案主要包括建立健全人才发展、创新投入、科技成果转移转化、收益分配、政府管理、开放合作等6方面制度，争取先行先试海外技术移民、天使投资特殊税制安排、投贷联动金融服务模式创新、发展新型产业技术研发组织等一批突破性政策。上海市经信委也提出了集成电路、网络信息安全、大飞机、新一代核电、卫星导航、重型燃气轮机、智能制造、海洋工程、新能源汽车、高端医疗装备、新材料、互联网产业、云计算和大数据、智能传感器、智能显示、创意设计等一批创新工程。在企业技术创新上，上海推动各类创新资源向企业集聚，使企业真正成为技术创新决策的主体、研发投入的主体、研发活动的主体、成果转化和产业化的主体、获取创新效益和承担创新风险的主体。预计到2020年，企业研发投入占销售收入的比重翻一番，占全市研发投入的比重达到70%。在智慧城市建设上，到2020年上海信息基础设施的综合服务能级要达到欧美主流城市的水平。

在推进完善方案过程中，有两个方面的问题受到社会各方的广泛关注：一方面是如何牢牢把握科技进步大方向、产业革命大趋势、人才集聚的大举措；另一方面是如何聚焦创新体制、创新人才、创新环境和创新工程的瓶颈问题，争取重大突破。

人才是上海科创中心建设的所有问题的核心。自2015年以来，为了加快建设具有全球影响力的上海科技创新中心，上海颁布并实施了一系列积极开放的海内外人才引进政策，基本建成创新创业人才政策体系。如果把原来分散在各部门、各行业、各区域的人才政策称为1.0版，2015年的上海人才新政“20条”就是2.0版，2016年人才“30条”可称之为3.0版，系统性地提出了建立科学规范、包容开放、运行高效的人才发展治理体系的目标。

从政策主体来看，上至国务院、上海市委、市政府，下到相关委办局，形成了多元主体参与，齐抓共管科创中心人才工作的局面。

从政策工具来看，既有人才培养、人才信息支持、人才基础设施建设、人才资金投入和公共服务等供给型政策工具，又有财务金融、税收优惠、法规管制、策略性措施等环境型政策工具，还有政府采购、服务外包、贸易管制、海外人才机构等需求型政策工具，工具多样、组合灵活，形成推进科创中心人才工作“组

合拳”。

从政策目标来看，各政策主体、各类政策工具目标一致，即：在国际与国内新形势下，上海要致力于集聚世界创新人才、科技要素和高新科技企业，在实施创新驱动发展战略方面走在全国前头，走到世界前列，依照国家发展战略，牢牢把握世界科技进步大方向，集聚人才大举措，努力推进科技创新，加快建设具有全球影响力的科技创新中心。

这一系列密集出台的人才政策核心是围绕“向用人主体放权、为人才松绑”的要求，为人才“增动力、添活力”，使上海成为国际一流创新创业人才的汇聚之地、培养之地、事业发展之地、价值实现之地。

这一系列人才政策的出台和实施，说明只有坚持先行先试和制度创新，着力整合政府、高校、科研院所、企业等各方面资源，着力解决科技原创能力不强、创新活动和成果转化不足、科技创新活动协同不够、高端人才缺乏等突出问题，才能提升中国在全球创新网络中的地位和作用。

二、上海科创中心人才政策存在的不足

虽然，新政出台实实在在地激发起了各路人才匯聚上海、投入科创中心建设的激情，更是有针对性地破除了人才引进、评价、激励、流动以及科技成果转化等关键政策的“最后一公里”落地问题。但是，在政策实施的实际效果方面还是存在着一些需要进一步研究、亟待解决的问题。

1.科创人才仍缺乏成才之助

一是，人才培养尚未形成有效体系，成长期人才缺乏有效支持。

在人才培养对象上，目前的人才政策更多地关注体制内高校、科研院所及国企的项目，而对培养体制外民营企业、小微企业创新创业者的项目比较少；关注教科文卫领域研究人员的项目多，培养战略企业家、职业经理人、风险投资人的项目少；关注科技创新研发人才的项目多，培养企业科技创新人才、支撑创新的科技服务人才的项目少。

在人才培养项目上，科技创新创业人才培养与产业需求、人才需求脱节，科技成果转化率低。对科创人才的激励缺乏动态规划，对可能成为人才的科技人员没有预判和提前评估。与深圳人才成长从大学毕业生、博士后、创新创业都有不同的成长路径、不同的资助路线相比，上海科技创新人才培养政策方面缺少必要的精准路线设计，特别是在冒尖人才的开发培养上，缺乏分层分类机制，培养的针对性、有效性很难体现。目前的人才政策主要针对已经有一定积累和发展平台的人才，比如各类国家和省市级的高层次人才、领军人才等，对于青年人才特别是正处于事业上升期的人才关注不够。一些科创人才在谋求事业发展时，往往会遇到诸如企业初创期融资难、税率较高等政策扶持力度不够等问题。

二是，科创人才激励不够大胆，人才政策宣传、落实力度不够。

经济激励方面，52.09%的科技人员反映，科研人员的绩效工资支出比例不足；在鼓励技术、知识产权入股、经营者持股和期权制度方面的实践探索步子还不够大、不够果敢。

社会激励方面，目前区级层面对人才的激励项目比较少，且手段单一，达不到应有的社会的尊重和荣誉等。

政策宣传方面，人才政策的制定出台和宣传推广还存在“两张皮”现象。高校、企业尤其是民营企业还没形成“找人才政策、学人才政策、用人才政策”的习惯。科创人才对政策不熟悉、不了解，在首次创业时对市场环境、法律法规以及相关政府部门不熟悉。比如某高校引进一名诺奖获得者，在其尚未纳入海外高层次人才计划前，每月有一周的时间到上海开展工作，需要一年多次往返签证，因不了解A类人才可享受一年往返签证政策，学校无从下手。

政策落地方面，由于人才政策的突破性尚未在某些部门实际政策操作流程中落实，人才政策的使用频率和整体效能不高。如科研机构、高等学校反映比较强烈的转化职务科技成果以股份或出资比例等股权形式给予科技人员的个人奖励，获奖人在取得股份、出资比例时，暂不缴纳个人所得税。该政策涉及国有股权变更，较为敏感。2015年《中华人民共和国促进科技成果转化法（修订版）》通过后，有的单位就形成了科技成果转移转化的办法，但是在股份工商注册时就遇到了障碍，个别操作成功的也是特事特办，没有形成制度安排。同时，目前市、区两级的科技和人才服务窗口均是分设的，这也说明，对人才服务的内容、方式与人才的个性化需求还未能做到“无缝衔接”，服务的广度、深度都存在改进的空间，精准化收集、了解人才需求的手段和渠道也需要进一步深化落实。

2.科创人才仍凸显结构之忧

第一，缺少吸引海外人才的有效方式方法。上海市人才新政30条明确要实施更积极、更开放、更有效的海外人才引进政策。实践中发现，精准引才服务机制不畅，引进海外人才工作机制有待健全，海外人才的服务机制未能有效地联动起来，包括外籍人士的居住、入境、居留手续、科研启动资金申请等，都会遇到制度障碍，这些不同程度影响了海外人才特别是顶尖海外专家的引进。比如，某高校引进建设诺贝尔科学家联合研究中心的过程中，遇到了海外专家出入境、办理国内银行卡、在国内申请相关科研课题项目、博士生（博士后）导师资格、突破绩效工资总额设置等问题，导致其核心团队成员无法享受相关待遇。沪上高校在调研中也普遍提到了外籍人才引进的退休福利问题和子女教育费等问题，缺乏政策实操的指导。

第二，人才结构方面矛盾突出，科技创新服务业人才开发滞后。科创中心建设，有一个重点方面就是发展科技服务业，但是目前上海科技服务业专职从业人员数量并不多，尚未形成集聚效应。技术转移、创业孵化、知识产权、科技金融、科技研发等科技服务人才开发手段少，从而导致高素质的科技服务人才供给渠道不畅，满足不了市场需求。有专利、有科技成果，但是无法在本地实现转化。比如中科院所属某研究所有很多农业方面的科研成果，他们感觉上海由于城市定位等因素，不重视农业，其单位又在中心城区，不可能有转化的空间和发展环境。类似的情况在全市较普遍。

3.科创人才仍存在后顾之忧

第一，科创人才阶段性住房难题突出。上海住房成本高，成为人才面临的共性问题。这也是上海与外省市相比，引才、留才的短板。目前，各个区自筹的人才公寓一般以公租房为主，受到市筹、区筹公共租赁住房相关准入标准的限制。市科创22条虽也鼓励人才集聚的大型企事业单位和产业园区利用自用存量用地建设单位租赁房或人才公寓，但受限于空间规划布局、历史遗留问题等，实际推进难度非常大。除了公租房，人才公寓市场化代理经租的力度也不够。需要进一步向重大科技项目周边迁移，以满足项目人才的需求。比如有些外国专家在本市开展创新创业活动，往往时间周期不长，一年中3个月到半年不等，但通过市场化方式难以找到合适的住房。在市级层面尚未形成统一的人才安居政策。在目前人才公寓供应短缺的前提下，虽然各个区这两年先后出台各自的人才公寓管理办法、人才租房补贴政策等，且保证一定的专项资金投入，但相比今年以来各地人才安居政策，还存在非常大的差距。

第二，教育优质资源短缺，无法优先满足科创人才的子女。大量的科研院所、高校及其科创人才都提到了科创人才子女优先择校的问题。问卷调查显示，62.79%的人才觉得应该鼓励人才单位所属地区为科创人才子女就读优质中小学创造更好的条件。然而，上海教育资源紧缺的状况在相当长时期内将成常态，上海基础教育阶段入学政策的限制以及科技资源与教育资源区域情况不匹配等问题，严重制约了科创人才子女的择校入学。一方面，目前入学政策优先满足本地户籍、人户一致，没有本地户籍的科技人员子女无法优先择校。比如某高校附属小学，属地化之后教学质量高了，但是生源以属地街道的居民为主，高校教授子女都排不上队。又如，有些海外顶尖人才有多个子女，在国外都是享受名牌优质学府教育，回国后却发现只能解决其中一个孩子的就读问题，造成了极大的困扰。另一方面，在一些科研院所、三甲医院密集的区域，科创人才集聚，但区域内只有2所幼儿园、2所小学，连户籍人口也无法满足，科创人员子女入学难上加难。

第三，科创人才医疗优先保障渠道过窄。上海优质医疗资源丰富，有着较为集聚的三甲医院。前些年市人才办指定了某医院作为特定高层次人才的定点保障医院。但是，一方面人才遍布全市，只有一个定点医院交通不方便；另一方面一家定点医院也无法满足越来越多的人才需求。各区人才工作部门八仙过海，协调区内资源组成了服务高端人才的医疗服务专家团队，但服务面仍相对较窄，无法成为科创人才普遍享受的服务项目，也不可能形成长效机制。而市有关部门探索针对人才的商业医疗保险等举措也因种种原因，最终没能出台。因此，大量的人才并没有因為上海三甲医院众多而享受到更多、更好的医疗服务与保障。在这方面，其它省市也在进行有益的探索，比如杭州，将人才分为ABCD四类。A类人才参照享受杭州市一级医疗保健待遇，B、C类人才参照享受杭州市二级医疗保健待遇，D类人才参照享受杭州市三级医疗保健待遇，各级对应不同的医疗保健项目，可由定点医疗机构优先安排，其所需经费及管理由所在单位负责，形成了非常完善的制度保障。

三、上海科创中心人才政策的优化建议

上海科创中心建设意义深远，任务艰巨，要求必须有与之相匹配的人才政策，能够不断提升上海科创人才“择”“引”“用”“留”的质量和效率。从目前实施的政策来看，还是需要进一步放开手脚，以能有效落地实施的政策集成优势进一步构建上海科创人才高地。

1.进一步简政放权，增强科创人才培养梯度和广度

尊重人才工作的规律性。一方面在制度层面进一步对地区、行业系统人才培养、评比给予松绑，形成梯队化的人才培养、激励机制，对可能成为人才的科技人员进行预判和提前评估，形成动态规划；另一方面从大学毕业生、博士后到创新创业，按人才的成长路径制定培养的精准路线，尤其为更多的一线、正处于上升期、能够冒尖的青年人才提供发展台阶，有效扩大人才蓄水池。扩大人才政策的分类覆盖。将更多关注度、更多政策向体制外民营企业、小微企业以及创新创业者倾斜，加大对战略企业家、职业经理人、风险投资人的培养扶持项目的投入，加快培养企业科技创新人才以及支撑创新的科技服务人才，形成分层分类的人才工作机制。

2.进一步加强整合，增强科创人才服务的综合度和精准度

设计针对国际人才引进的“服务包”，为高校、科研院所和科技企业的人事部门提供国际人才引进便利。同时，加大地区与高校、院所、企业的引才机制对接，借助高校、院所、企业等渠道，借助“全球高层次科技专家信息平台”等科技数据资源、领英等国际人才服务机构，加大出入境便利化政策与人才落户等政策的组合拳力度，加强海外人才引进的针对性和精准度。加强人才服务项目与科创服务项目的融合，进一步将人才服务纳入“一窗式”综合受理服务，加大对专业的科技服务人才和机构的指导，提升科技服务业自身能级，增强科技成果转化的时效性，真正让“纸”变成“钱”。

3.进一步创新突破，解决科创人才后顾之忧

在安居方面，全市要形成整体人才居住保障相关政策体系。一方面，要将人才作为上海住房保障重点人群，加大公共租赁房、社会租赁房和市场化代理经租房源在人才安居方面的投入；另一方面要允许通过调整容积率、增加配套保障用房比例等政策手段，鼓励、支持用人单位自建人才公寓、职工宿舍等，承担起部分人才安居责任；同时，通过人才租房补贴券等方式，鼓励更多社会房源为人才安居提供选择。

在子女入学方面，要允许并鼓励科研院所或重点科创企业与当地教育机构合作、参与办学，发挥科研机构和科创企业在科普及专业领域的优势支撑基础教育提升科学素养教育能力，培育一批科创特色校、特色班，并对科创人才子女入学名额给予适当倾斜。

在医疗方面，要突破现有财政瓶颈，允许使用公共财政资金给获得一定称号的科创人才及其核心团队或家庭成员购买商业医疗保险，分层分类确定保障标准，并对于列入保险的人才进行清单化管理，每年动态调整，形成市场化的人才医疗保障体系。同时，嚴明相关纪律规定，在相关部门做好备案，对于违规购买商业医疗保险的，加强问责。

（作者单位：上海交通大学国际与公共事务学院）

（责任编辑 方 卿）