落实新总规 推动新实践

赵雪松

2014年2月26日，习近平总书记在视察北京时指出，城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。他强调，首都规划务必坚持以人为本，坚持可持续发展，坚持一切从实际出发，贯通历史现状未来，统筹人口资源环境，让历史文化与自然生态永续利用、与现代化建设交相辉映。习近平总书记在2017年2月24日再次视察北京和2017年6月27日中共中央政治局常委会会议审议北京城市总体规划时，又多次对首都规划问题提出明确要求，充分体现了他对首都规划工作的高度重视和亲切关怀。

2017年9月，中共中央、国务院正式批复了《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称“新总规”），标志着总体规划已经成为首都发展的法定蓝图。以党中央、国务院名义批复北京城市总体规划，这在北京历史上是第二次。《批复》通篇贯穿了习近平新时代中国特色社会主义思想，是党中央、国务院面向未来，对首都规划建设管理作出的重大决策部署。这版规划的规划期到2035年，近期到2020年，远景展望到2050年，这与实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的历史进程完全契合，充分表明北京作为伟大祖国的首都，与党和国家的使命更加紧密地联系在一起。我们必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，以咬定青山不放松的坚守和功成不必在我的胸怀，抓好总体规划的实施，把宏伟蓝图在京华大地变为现实。

加强“四个中心”功能建设，优化城市空间布局，严守“双控”“三线”

首都发展的全部要义就是加强“四个中心”功能建设，提高“四个服务”水平，更好服务党和国家工作大局。新总规实施要牢牢把握这个要义来展开。政治中心方面，主要是做好服务保障，以更大范围的空间布局来支撑国家政务活动，努力创造安全优良的政务环境。文化中心方面，主要是推进“一核一城三带两区”重点任务，积极做好首都文化这篇大文章。国际交往中心方面，要前瞻性地谋划并加强国际交往设施和能力建设，建立完善常态化的国事活动服务保障机制。科技创新中心方面，要以“三城一区”为主平台，以中关村国家自主创新示范区为主阵地，推进具有全球影响力的全国科技创新中心建设。

“一核一主一副、两轴多点一区”空间布局，是未来北京的城市发展骨架，是落实首都城市战略定位的空间基础。其目的就是改变单中心聚集、城市“摊大饼”的发展模式，实现城市的均衡发展、可持续发展。“一核”即首都功能核心区，是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区，是展示国家首都形象的重要窗口地区。要以更大的力度疏解非首都功能，切实把人口、建筑、商业、旅游“四個密度”降下来。把老城整体保护与复兴，作为核心区规划实施的重要任务，重塑首都独有的壮美空间秩序。“一主”即中心城区，是“四个中心”的集中承载区，是建设国际一流的和谐宜居之都的关键地区，是疏解非首都功能的主要地区，具有举足轻重的地位。统筹好降低人口密度、严控建设总量、调整用地结构、严控建筑高度等任务，坚持疏解整治促提升，加强“腾笼换鸟”和城市更新，补齐公共服务设施，全面推进减量、提质、增绿。“一副”即城市副中心，是北京新的“一翼”，是城市新的节点。要以最先进的理念、最高的标准、最好的质量推进城市副中心规划建设，编制好控制性详细规划，集中力量拉开城市框架，有序推进行政办公区、城市绿心等重点功能节点建设，优先安排公共服务设施。统筹好副中心与通州区、北京东南部地区、河北廊坊北三县地区的关系。“两轴”即中轴线及其延长线、长安街及其延长线，是体现大国首都政治自信和文化自信的代表地区。传统中轴线要以申遗为目标加强保护，北延线要结合奥林匹克中心区提升国际交往功能，南端要结合新机场成为连接新两翼的关键节点。长安街是神州第一街，要服务保障好中央党政军领导机关工作和重大国事活动，东延长线要加强至副中心的景观大道建设，首钢地区应成为城市复兴新地标。“多点”是城市集团式分散发展的重要节点，是疏解与承接非首都功能的重要枢纽。要加强5个平原新城的详细规划和城市设计工作，承接好中心城区的适宜功能和人口，同时提高本地城镇化水平，提升环境品质，促进产城融合。生态涵养区是新总规的最大亮点，基本定位就是保障首都生态安全。坚持绿水青山就是金山银山理念，加强浅山区、山区生态修复和建设管控，引导绿色发展。

实施人口规模和建设规模双控。北京是全国第一个减量发展的城市，规划期内城乡建设用地要从现有2945平方公里减到2860平方公里，再减到2760平方公里。坚持增减挂钩、多减少增，确保核心区建筑规模负增长，中心城区规划总建筑规模动态零增长。人口方面，既有2300万的常住人口总量上限，又有城六区常住人口下降15%左右的具体要求。即，中心城区人口规模缩小，中心城区以外平原地区人口规模有增有减，山区保持人口规模基本稳定。路径就是人跟功能走，人跟产业走，保持人口合理有序流动。实施“双控”，根本上在于守住人口总量上限、生态控制线、城市开发边界三条红线。按照生态空间只增不减、城乡建设用地只减不增的原则，把各条底线的约束指标细化分解，确保落到实处。

抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，推进京津冀协同发展

疏解是落实其他各项任务的前提。疏解整治促提升专项行动要长期抓，打持久战，严格执行控增量疏存量两个政策意见。城六区工厂和全市工业大院、一般制造业和散乱污企业要坚决退出。区域性批发市场要按计划继续腾退。列入疏解计划的高校、医院要鼓励整体搬迁。坚定不移拆违，把安全隐患突出、人口无序聚集、群众反映强烈的区域作为重点，对违法建设一拆到底，同时确保新生违建零增长。“开墙打洞”整治要巩固整治效果，坚决防止反弹回潮。地下空间、群租房、城乡结合部整治，要打好阵地战，治理一块，巩固一块。与此同时，要加紧研究疏解腾退空间利用问题。核心区的腾退空间应优先保障中央机关办公需求。补充完善居民身边的生活服务设施，新增业态要与首都功能定位相匹配。继续发挥“一核”的辐射带动作用，携手天津、河北共同打造以首都为核心的世界级城市群。积极对接河北雄安新区规划建设，把第一批交钥匙工程落实好，共同推进雄安中关村科技园建设。京津冀交通一体化要借势突破，建成环首都地区高速公路网，推进铁路外环线建设，建设好北京新机场，打造区域世界级机场群。生态环境联防联控联治向纵深推进，着力扩大区域环境容量和生态空间。产业协作转移以创新为纽带，推动科技创新成果在津冀转化，构建协同创新共同体。曹妃甸协同发展示范区、新机场临空经济区要坚持体制机制创新，更好发挥辐射带动效应。

深入落实绿色、共享、开放、廉洁的办奥理念，严格按照总体计划推进冬奥会筹办工作，确保办成一届精彩、非凡、卓越的奥运盛会。加强与河北省、张家口市筹办工作协调，确保主要竞赛场馆和基础设施在2019年底前建成。抓紧推进京张高铁、延崇高速等项目建设，以及三个赛区的基础设施项目建设。动员广大市民群众参与，把普及冰雪运动贯穿筹办工作始终，扩大冬季运动覆盖面。

构建超大城市治理体系，提高均衡发展水平

建立生态环境治理长效机制，以更有力的举措持续推进大气污染防治工作，坚持不懈地治水、治土壤、治垃圾，实施新一轮百万亩造林工程，进一步改善首都生态环境质量。坚持公共交通优先战略，加强轨道交通建设，加快建设和完善城市综合交通体系，治理断头路、微循环不畅、停车乱、交通设施不足和秩序散乱等问题。高度重视城市运行安全，抓好水、电、气、热等城市运行安全的规划落实，加强应急保障设施日常管理，形成全天候、现代化的城市运行安全保障体系。完善公共服务体系，落实好新总规关于就业、教育、医疗、养老、住房方面的要求，千方百计办好群众家门口的事。重点解决安居问题，实施住房建设五年行动计划，完成150万套各类住房建设任务，按照“四个70%”的结构安排，逐步建立具有首都特色的租购并举的住房体系。加强城市精细化管理，制定街区设计导则，持续推进背街小巷环境整治提升专项行动，推行街巷长制、小巷管家制，建立综合执法平台;发挥社会组织的积极作用，在精治、共治、法治方面建立长效机制，形成与国际一流的和谐宜居之都相匹配的超大城市治理体系。

北京南北不均衡的特征比较明显。以长安街为线，高端产业功能区和重点产业功能区大都在长安街以北，南部地区公共服务、基础设施与北部相比差距较大。京津冀协同发展尤其是河北雄安新区、新机场建设带来了很大机遇。要加强统筹，借力借势，制定新一轮南部地区发展行动计划，以北京经济技术开发区、新机场临空经济区、丽泽金融商务区、南苑—大红门地区、房山创新城等功能区为依托，推动一批新项目在南部布局，提升发展水平。新总规突破了城市边界，实现了城乡全覆盖，要把城乡统筹作为实施重点。建立城乡一体的空间规划管制制度，提高农村地区市政基础设施、公共服务设施、交通基础设施水平。实施好乡村振兴战略，推进美丽乡村建设，稳步推进小城鎮尤其是特色小镇建设，深入推进农村土地制度、产权制度、组织制度改革，增强农村发展后劲。

党中央、国务院特别强调维护北京城市总体规划的严肃性和权威性。北京市以及在京各单位，都需要自觉接受新总规的法定约束，确保各项建设和管理严格按照新总规有效实施。新总规明确的功能定位、主要目标任务不能改变，城市规模、空间结构不能走样，红线、底线约束指标不能突破。加强规划实施情况的城市体检评估，对照建设国际一流的和谐宜居之都评价和总体规划实施两套指标体系，组织好一年一体检、五年一评估。完善规划执行法定程序，加强日常监管，加大执法力度，对违反规划行为，发现一起，严惩一起。