行政事业单位内部控制信息化建设研究

刘瑞乾

（北京市农村经济研究中心，北京 100101）

一、建设背景及现状

近年来，财政部不断发文要求各行政事业单位加强内部控制，《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）、《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会〔2016〕11号）、关于印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》的通知（财会〔2017〕1号）、《关于开展2016年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》（财会函〔2017〕3号）等文件，对行政事业单位内部控制管理规范化、科学化、系统化和高效性提出了更高的要求。为建立“内控管理有目标、业务执行有监控、风险防范有预警、工作完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程内控管理机制，需要行政事业单位完善内控管理方式，提高内控管理水平。

目前，从行政事业单位内部管理具体情况看执行情况并不理想，存在制定与执行“两张皮”和宽、松、软的现象，内控的机制和制度都在不同程度上有所体现，主要是由于有些管理工作缺乏有效的信息化工具和手段支撑，无法实现对业务与财务信息流转的全过程监控，加之人为操作自由裁量空间大，内控制度无法完全贯穿于经济活动的各个环节，内控机制和制度也就无法得到全面贯彻和严格执行。单位财务管理工作面临各种监督日益趋紧，而财务人员的工作手段又相对落后，工作效率较低。财务数据与业务数据不相协同，各业务信息系统之间互相脱节，数据互不衔接，业务系统数据难以对财务进行有效共享，信息孤岛现象困扰着整个财务管理工作。

内部控制信息化是提高内部控制管理水平的必由之路，它以信息网络为基础，以内控管理平台化为手段，以提高内控管理效能为目标，为实现内控管理全过程的规范化、程序化、制度化、公开化提供了必要条件，有利于提高行政事业单位内部控制管理工作的公开性、及时性和有效性，有利于辅助行政事业单位领导强化风险管控，为提升行政事业单位综合管理水平，规范管理行为，加强廉政风险防控机制建设带来事半功倍的效果。

二、建设目标

（一）以内控制度为指导、以风险管理为核心、以业务流程为重点、以自动化采集为方式、以监控预警为手段，建设立体化、全方位的统一内部控制管理系统。

（二）紧密结合《行政事业单位内部控制规范（试行）》的相关内容，完善行政事业单位内控相关业务制度，操作规范，工作流程，全面梳理行政事业单位各业务风险内容和风险点，形成行政事业单位内部控制信息化操作手册。实现内部控制工作成果在内控信息化平台中全面展现和实时查询。

（三）实现对内控制度、内控策略的统一规划管理，对内控管理业务的统一数据管理，对内控风险的统一监控管理，对风险处理和内控工作的统一流程管理。全面监督、检查内控制度和各类专项风险防控管理的实施和执行情况。

（四）实现行政事业单位预算、收支、采购、资产、基建和合同等经济业务管理和风险管控相结合，实现内控策略自行定义、业务数据手工录入或自动采集，实现风险事项和级别自动识别、预警和风险内容人工上报等相关功能，全面提升行政事业单位信息化管理水平。

（五）实现各业务横向到边、纵向到底的内控管理。完成对预算、收支、采购、资产、基建、合同等经济业务内部控制工作全环节、全流程、全封闭管理。

三、建设效果

（一）通过内部管理控制系统制度库建设可实现行政事业单位内控体系和制度工作成果的可视化展现和及时维护，方便单位内部各部门及人员使用查询。

（二）通过内部管理控制系统内控报告建设可实现行政事业单位内部控制报告的在线填报，内置业务风险点、标准制度等相关内容，方便用户查询应用，平台自动生成财政部门要求的内控报告格式，实现内控报告的直接上报。

（三）通过内部管理控制系统内控风险管控建设可实现行政事业单位风险管控与业务管理有效结合，业务风险事项自动识别与适时预警有机结合，可协助单位领导掌控行政事业单位各项工作情况，为领导决策提供支撑。

（四）通过内部管理控制系统建设实现提升行政事业单位内部管理水平，提高行政事业单位工作效率，保证行政事业单位高质量完成工作目标。

四、经济效益

一是建立完善统一的涵盖规章制度、预算编制细化、预算项目管理、预算执行、支出管理、收入管理、采购管理、资产管理、基建业务管理、合同管理等数据库，打通行政事业单位财务业务一体化数据流信息流，为查询和分析提供平台。

二是结合部门管理实际工作需要，完善系统相关功能。在行政事业单位内部管理控制系统实现了全业务流程管理，更紧贴内控管理需求，提高了数据的质量，防范了经营风险，能够有效识别、控制、监督和规避财务管理风险。

三是提高了系统运行效率，实现了数据动态共享，从根本上减轻了财务人员日常管理事务性工作量，把工作的重心放到数据监控和流程管控上，同时为单位内控和领导决策提供数据支撑，进而提高了工作质量和效率。

五、主要业务功能设计

（一）制度库

制度库是将单位相关的规章制度、操作规范、管理手册等文档分门别类的上传到内控信息化平台，以方便单位人员在线浏览。

1.制度规范目录管理。制度规范目录管理旨在实现单位制度规范目录创建、修改、删除、导出等维护功能。

2.制度规范文件列表管理。制度规范文件列表管理主要实现制度规范基本信息登记、制度规范pdf文件上传。

3.制度规范文件展现。制度规范文件按照制度规范目录结构，通过直观可视化的电子书的形式进行在线浏览、下载，提供制度规范文件关键字检索。

（二）预算项目管理

各业务处室项目管理人员登录系统后可在本部门所承办的项目分类下填报项目申报书，进行项目编报，业务处室负责人审批本部门上报的项目申报书，可对项目信息进行调整。接收“一下”拆分细化的项目信息进行调整和细化后进行上报确认。

财务部门预算项目管理人员登录系统后可编制管理级项目分类和项目申报书，同时汇总审批各部门项目信息，抽取项目实施评审，并对上报项目进行排序，生成项目预算上报文件。

1.“一上”预算，提供项目的分级管理，按级次编制项目申报书和上报功能，项目申报书支持基本信息的编制、文本文件的上传等。项目申报书上报后可对各级项目进行分类汇总审批，支持项目进行评审和排序。项目支出信息可直接转化为项目支出预算报表，项目文本文件在上报过程中可直接导出上报文件与部门预算系统衔接。

2.“一下”预算，通过接口接收“一下”项目预算控制数，支持根据项目大类和部门进行项目细化拆分，在“一上”项目预算的基础上可对项目预算进行调整和细化，生成“二上”项目预算。

3.“二上”预算，项目在根据“一下”控制数进行细化调整后，可对各单位细化的项目预算进行汇总审批，直接生成“二上”预算上报文件。

4.“二上”预算批复后，系统可通过接口接收项目预算“二下”批复数据，“二上”批复数据在线进行下发，自动更新“二上”项目预算信息和批复预算，锁定项目状态进行项目执行环节。

5.追加预算，系统支持按支出明细、项目分类等节点提出项目追加预算申请，追加预算申请自动提取项目的批复数和执行情况信息，按流程进行内部审批和单位审批，审批通过后可生成上报文件，上报财政部门审批。也可导入财政批复结果文件，根据批复结果自动更新项目追加预算金额，并更新项目信息。

6.调整预算，主要针对项目间预算的调整和单位内部调剂，支持按项目进行多项目预算调整，以及按业务部门进行项目调剂。预算调整过程以单据审批的形式进行流程化审核，系统根据审核结果自动更新参与调整的项目和部门的预算信息。

7.预算项目查询，系统支持按部门、项目、资金性质等不同的维度进行预算项目的分类查询，业务处室可实时查询所属项目的执行进度和项目状态，预算管理部门可对各项目进行汇总、排名、执行进行分析等操作。

8.预算控制

预算控制指由业务规则抽象出的系统可理解的预算管控规则，由控制时间、控制方式、控制周期、预算来源等因素组成。

控制方式是指根据预算控制依据，系统提供刚性和柔性两种控制方式，针对预算控制对象实施的预算控制方式，可以从两个维度的组合得到所有的控制维度。

维度一：限制方式，包括：不控制、提醒警告(主观判断是否通过)、提醒并刚性控制；

维度二：差额类型，包括：无差额限制、绝对差额限制（元）、相对差额限制（%）。

由上述两个维度可以组合如下几种方式的控制模式：

不控制：不管是何种差额类型，是否超出预算，没有提示也不进行控制。

无差额提醒警告：如果超预算，则提醒，根据主观判断是否通过。如果主观判断通过，则将此操作做记录，以便事后查阅。

绝对差额提醒警告：如果超过预算部分大于某一绝对额，则提醒，根据主观判断是否通过。如果主观判断通过，则将此操作做记录，以便事后查阅。

相对差额提醒警告：如果超过预算部分大于原预算的某一百分比，则提醒，根据主观判断是否通过。如果主观判断通过，则将此操作做记录，以便事后查阅。

无差额提醒并刚性控制：如果超预算，则提醒并不允许通过。

绝对差额提醒并刚性控制：如果超过预算部分大于某一绝对额，则提醒并不允许通过。

相对差额提醒并刚性控制：如果超过预算部分大于原预算的某一百分比，则提醒并不允许通过。

事前控制。事前控制主要是指对业务发生前的会议费、差旅费、培训费事项申请进行监控与审核，从而有效的避免错误情况以及超预算情况的出现。系统根据预算额度、已用额度、可用额度等信息对预算申请进行控制，对于已经申请的预算资金，系统自动给予冻结，避免被其他业务占用。

事中控制。事中控制是指在业务进展过程中，系统可根据报销单据与预算数据建立勾稽关系，进行数据的比对及审核，从而达到对预算执行的监控。

事后分析。事后控制指在业务发生之后，系统将实际发生的费用与预算目标进行对比分析，及时发现问题，及时解决问题，从而对预算监控计划做出调整，并为下期的预算编制提供依据。

（三）支出管理

支出内控管理是以预算为核心，通过归口管理、分类支出标准动态控制、支出事项申请、流程审批、会计核算，对单位各类支出进行动态管控，从支出源头控制和支出精细化管理，实现“事前申请、事中控制、事后分析”一体化支出管控。支出管理主要包括费用申请、借款管理、采购支付、报销、报销查询、费用统计等功能。

1.支出事项申请

完成事前费用支出审批功能，主要包括差旅费、会议费、出国经费、公务接待费、培训费、公务车辆维修费等费用的申请单。同时，实现各类申请单的填写、审批、打印、查询等功能。

2.借款管理

实现借款的录入、审批、打印等功能，并能根据不同金额实现不同的流程。当借款金额超过预算控制数，系统自动检查并提醒超过预算，并不能保存借款单，无法完成借款申请。

3.采购支付

完成采购的资金支出工作。依据资产配置模块中的资产采购到货信息，采购部门完成采购付款申请单的填写，并提交。提交后，相关领导能够在系统中在线审批付款申请单。完成审批后，系统为会计人员根据付款申请单完成支付。

4.差旅费报销

实现对差旅费报销单的录入、审批、打印等功能。出差之前，需要先填写出差申请单，只有出差申请单审核通过之后才允许报销差旅费。系统支持按照不同的金额实现不同的审批流程。当报销金额超过预算控制数，系统自动检查并提醒超过预算，并不能保存报销单。如果存在借款，系统提供关联借款单功能，实现借款与报销工作的无缝衔接，自动核销。

5.会议费报销

实现对会议费报销单的录入、审批、财务审核、打印等功能。召开会议前，需要先编报会议计划，填写会议费报销单，关联与之对应的会议计划。系统支持按照不同的金额实现不同的审批流程。当报销金额超过预算控制数，系统自动检查并提醒超过预算，并不能保存报销单。

6.培训费报销

实现对培训费报销单的录入、审批、财务审核、打印等功能。系统支持按照不同的金额实现不同的审批流程。当报销金额超过预算控制数，系统自动检查并提醒超过预算，并不能保存报销单。

7.通用报销

实现除差旅费、会议费、培训费报销单之外的报销单的录入、审批、财务审核、打印等功能。系统支持按照不同的金额实现不同的审批流程。当报销金额超过预算控制数，系统自动检查并提醒超过预算，并不能保存报销单。

8.支付管理

对于已经审批通过并且财务稽核完毕的借款和报销单据，出纳人员需要根据借款和报销单据上的支付方式作支付处理。

9.生成核算凭证

实现借款单、报销单自动生成核算凭证。根据单据中不同的经费类别、部门和人员，生成对应辅助核算的凭证，减轻财务人员工作量，提高工作效率。

10.报销查询

实现对报销数据的查询，按照不同的维度查询。系统支持按照不同的人员分类查询，如分别按照财务人员、部门负责人、报销人等多维度的报销查询。同时，系统也支持按照不同的业务查询，如借款还款查询、公务卡还款查询、个人差旅费查询等。

11.审批流程管理

实现单据审批流程的自定义设置，可以将报销业务实际审批流程内置到系统中。审核流程管理人员通过该功能新建报销单据审批流程，新建完成之后发布审批流程。

（四）收入管理

从内部控制角度看，行政事业单位收入管控主要体现在“收缴分离、票据一致”，系统主要提供收入登记、收入上缴登记以及财政票据领、缴、销台账管理的票据管理等功能。

1.票据管理

支持录入或导入票据相关信息，包括票据种类、票段号码、所属单位等。用户可通过本功能模块进行票据的入库、出库、盘存、冻结、核销、报损、作废等操作。通过登记表、盘存表、领用结存表等多种票据查询报表，实现票据发放单位和票据领用单位的对账管理以及票据信息同步管理等。

2.收入收缴查询

系统可自动生成收入日报表、非税报表收缴台账、收入完成进度表、票据结算报表、核销票据查询、收缴综合查询、收缴对账等相关查询分析表。

（五）采购管理

通过与财政部门预算系统的采购预算、政府采购系统的采购计划申报与审批、采购执行等数据进行有效动态对接，建立采购监管平台，通过数据分析、查询、预警，实现对行政事业单位采购数据的动态监管。

1.采购计划汇总编制

实现政府采购计划的在线编制及汇总，相关领导能够在线审批提交的采购计划。

2.采购需求确认

用于采购细节需求的确认登记以及审批工作。该功能支持采购需求的在线录入，同时支持相关经费预算和资产配置标准的参照。

3.采购方案审批

用于采购方案的在线审批。采购执行用户通过编制采购工作方案，通过系统提交给相关领导；相关领导在系统中针对提交的采购方案进行审核。

4.采购统计查询

实现对采购相关信息的统计查询，查询信息从采购预算批复、采购申请到采购结算完毕等采购全过程信息。各个部门也可以使用该模块形成年度采购执行情况报告和服务采购执行情况台账。

（六）资产管理

通过资产购置计划的在线编制、审批、汇总，实现对行政事业单位资产数据的适时监控。

1.资产配置计划

资产需求部门人员在线填报资产购置计划表，上报分管领导审批同意后，形成部门资产配置计划和预算，报送资产管理部门。资产管理部门根据单位资产编配标准和资产现有情况对各部门上报的资产购置计划表进行审核汇总，报主管领导审批后，提交财务部门。财务部门汇总形成部门预算上报财政部门。

2.资产管控

用于资产登记管理、出入库管理、领用收回管理、出租出借管理、维修维护管理、处置管理。

资产审批流程管控是对行政事业单位从资产“入口”到“出口”进行动态审批及监控。业务流程审批控制贯穿于整个系统，根据不同业务管理模式，按照业务类型、资产类别设定多级审批额度、审批流转条件，提供会签、抄送等审批方式。

（七）基建业务管理

支持基建业务的合同管理和执行、基建资金的收付和结存、基建业务的审批报销和查询以及基建资产的结转。

（八）合同管理

支持合同和预算、报销有机结合，动态反映合同的执行进度并实现报销单据的透视。以项目为主线实现合同信息的录入、审核、合同状态管理等全生命周期管理。

合同管理系统包含合同录入、合同审核、合同库管理功能。

1.合同录入功能主要实现将签订的各类合同信息维护到系统中，合同录入时引用预算指标。

2.合同审核功能主要实现合同的审核及入库，作为后期借款和报销的基础信息。系统同时将借款和报销支出信息作为合同的支出明细写到合同信息中，并支持从合同信息穿透到借款单和报销单。

3.合同库管理功能主要实现管理合同的相关状态信息，系统自动根据合同的支出明细实时更新合同状态，当支出金额等于合同总金额时，系统自动将合同状态更新为执行完毕。系统还提供合同的终止功能。

（九）决算编报

1.部门决算编制

通过与单位财务管理系统数据对接，借助系统内置的决算数据提取引擎，可一键快速提取财务核算数据自动生成部门决算报表，并可直接生成财政部门决算报表数据文件，实现与财政部门决算报表软件无缝衔接。

部门决算编制通过数据审核功能对决算数据内容的完整性、真实性、账证账表一致性进行稽核检查。系统提供决算提取方案配置、决算数据提取、运算、审核、决算数据导出等功能。

2.部门决算分析

通过决算数据分析，强化分析结果的反馈和运用，及时发现预算编制和预算执行中存在的问题，规范财务管理与会计核算。

总之，得控则强，失控则弱。无控则乱，不控则败。千里之堤，以蝼蚁之穴溃。百丈之屋，以空隙之烟焚。只有将内控制度嵌入信息化系统，实施信息化管理，减少人为干预，减少自由裁量权，内部控制的作用才能得以真正发挥。