杨会良,杨雅旭
1978年党的十一届三中全会开启了改革开放的历史新时期,2018年是改革开放四十周年,我国财政体制经历了从“集权”到“分权”再到“集权”的历程,教育财政制度也随之发生了深刻变革,经历了一个不断发展、逐步完善的制度演进过程。党的十九大报告提出,努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育,这是对解决教育领域主要矛盾的有力回应和重要途径。中国教育进入了高质量发展的新时代,在新的历史条件下推动教育高质量发展、全面建设社会主义现代化教育强国,是我国教育发展新的历史定位。
那么,改革开放四十年来中国教育财政制度建设呈现出什么走向?应如何完善相关政策法规和体制机制,以发展高质量的教育?本文通过回顾与总结改革开放四十年以来我国教育财政制度发展与改革的脉络,对我国教育财政制度演进历程作一梳理,这对教育财政的未来发展无疑具有重要意义。
改革开放以来,随着我国经济体制变革的不断深化,教育财政制度改革进程也稳步推进,经历了由高度集权发展为两级分权的过程。教育财政制度有着鲜明的时代特点,根据我国经济形势和财政体制变化,改革开放四十年来的教育财政制度演变历程大致可以分为以下几个阶段。
1980年至1993年,这一时期我国经济体制逐步由计划经济向社会主义市场经济转变,财政管理体制也随之向放权让利转变,形成了财政包干、分灶吃饭的局面。在这个阶段,高度集中的财政预算管理体制的松动以及财政支出的困境,使得教育管理与财政责任下放,教育财政责任的基层化成为合理的选择(杨会良,2012)。
1.基础教育财政分权化改革
从1980年到1985年,基础教育财政管理体制基本由地方政府负责,中央财政给予地方,尤其是农村贫困地区和民族地区专项补助。中共中央于1985年发布了《关于教育体制改革的决定》,从管理体制上明确了“基础教育的管理权属于地方”的原则,“实行基础教育由地方负责、分级管理”。依据这一原则,基础教育财政形成了“分级管理,以乡为主”的体制,这有利于调动地方办学的积极性。但由于乡级政府没有相对稳定的财政收入来源,导致中小学公用经费严重短缺,基础教育地区差异越来越大,发展越来越不均衡。
2.高等教育财政分权化改革
我国高等教育财政制度分权制的确立开始于20世纪80年代初期。1980年教育部颁布了《教育部部属高等学校“预算包干”试行办法》,随后于1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》是高等教育体制改革的里程碑,奠定了责任分担的基本精神。高等教育财政经费的收入和支出的管理逐步形成了以下模式:直接隶属于各部委的高校,教育经费直接由财政部拨付;由地方政府通过地方财政管理的大学,中央政府承担高等教育财政的一部分,中央与地方政府层级间分权型的高等教育财政制度逐步确立。
进入20世纪90年代,我国教育改革不断向前推进,邓小平同志指出:“经济发展的快一点,必须依靠科技和教育。”在这个阶段,确定了在市场经济条件下新型教育财政制度模式的基本框架。
1.教育财政的法制和制度建设初步形成体系
一是教育财政法律法规体系的初步建立,初步形成了以宪法基本原则为基础,以《教育法》为核心,以教育专门法和行政法规为基础,以教育规章和地方性法规、规章为主体,具有中国特色的社会主义教育法律法规体系。二是教育经费管理制度的建立和完善,包括建立了全国教育经费年度需求计划编制制度,建立国家教育经费监测制度,规范各类学校收费管理制度以及加强学校财务管理制度。三是提出并确定国家财政性教育经费4%的目标,在《中国教育改革和发展纲要》中明确提出“逐步提高国家财政性教育支出占国民生产总值的比例,本世纪(20世纪)末达到4%。计划、财政、税务等部门要制定相应的政策措施,认真加以落实”。“4%”目标的确定,在我国教育史上具有划时代的意义。
2.分税制后义务教育财政困境
1993年中共中央印发了《关于实行分税制财政管理体制的决定》,分税制财政体制的实施,重新调整了财政收入的分配格局,同时也要求建立与分税制财政体制相适应的义务教育财政制度。由于非政府收入来源比重较大,义务教育投入的稳定性极差。政府义务教育经费投入负担主体与政府财力结构不对称,县级财政收入能力越来越差。同时,地区间财力差距不断拉大,制约了义务教育的均衡发展。因此,必须建立一个针对不发达地区的教育财政转移支付制度,来缩小财政制度改革后所带来的发展不均衡,包括中央对省义务教育转移支付和地方政府间义务教育转移支付。地方财力变得越来越薄弱,乡镇可用财政减少,财权与事权不对称,尤其加剧了农村义务教育经费紧张的矛盾。中央政府不断改革和完善农村义务教育财政制度,采取一系列措施支持贫困地区的义务教育事业,大大加强了对农村义务教育财政的支持力度。
在投资倾向上,中央和省级政府的教育事业费大部分用于高等教育,对义务教育只承担补助贫困地区和民族地区的责任。这造成了中央和省级政府掌握了主要财力却基本摆脱了负担义务教育经费的责任,县乡政府财力薄弱却承担了绝大部分的义务教育经费的不均衡局面。这种政府间财力与义务教育财政责任的不对称现象,是农村义务教育经费短缺的重要制度原因。
3.“政府拨款为主、多渠道筹措”高等教育财政制度的形成
首先,高校办学体制发生转变。1994年《中国教育改革与发展纲要》明确了高等教育要走内涵发展为主的道路,提出有步骤实施“211工程”,鼓励社会力量办学,确定了“积极鼓励,大力支持,加强管理,正确引导”十六字方针。在这一阶段,政府办学为主与社会各界参与办学相结合及学校面向社会自主办学的体制逐步形成。
其次,高等教育财政制度改革不断深化与完善。一是分级负责、以地方为主的财政制度强化,高等教育财政制度初步形成了中央和地方政府分级管理和分工负责的格局。二是多渠道的筹资体制业已形成,基本建立了包括国家财政拨款、企业赞助、捐助、社会力量办学、个人所交学费和校办产业创收等多元化教育经费投资渠道。三是成本补偿制度的全面推广,1993年开始实行“收费并轨”改革,到1997年高等学校在全国范围内全面“并轨”,至此高等教育免费制度成为历史。四是构建起大学生资助体系制度框架,这标志着我国高等教育的学生资助体系已形成了一个以奖、助、贷、勤、补、减为主体的制度框架。五是实施高等教育专项经费项目管理,充分发挥教育专款的导向作用。六是高等教育办学体制有了突破性进展,部门办学体制基本结束,中央和省级政府两级管理、分工负责,在国家政策指导下省级政府统筹为主的新高等教育体制框架基本确立。
在这一时期内,我国建立并逐步完善适应我国教育事业发展的教育财政体系。采取了一系列措施,颁布了一系列政策,构建起公共教育财政制度的大体框架。
1.中国特色社会主义义务教育财政制度的确立
第一,制定农村税费改革方案。2000年中共中央、国务院正式发布《关于农村税费改革的通知》,税费改革取消了农村教育附加和教育集资,使得农村义务教育的开展更加困难,但长远看对农村义务教育有着积极意义。
第二,学杂费的提高和“一费制”的提出。2002年国务院审核批准了由教育部、国家计委与财政部下发的《关于切实做好2002年农村贫困地区中小学义务教育阶段“一费制”试行工作的通知》,2004年在全国义务教育学校广泛实施,治理了义务教育收费不规范问题。
第三,“以县为主”义务教育财政制度的确立。2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》中提出了农村义务教育管理的新体制,即在国务院的领导下,地方政府负责,分层次管理,以县为主,至此农村义务教育形成了“以县为主”的管理体制。
第四,“农村义务教育经费保障新机制”的实施。2005年,国务院印发的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》提出,在两年内全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费,提高农村中小学的公用经费的保障机制,同时建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造的长效机制,并进一步巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。
2.高等教育财政制度的完善
一是高校事业费拨款方式的改革。在我国高等教育事业起步期,高校财政拨款模式以定额定员的方法进行,将高校上一年的拨款作为基数,并考虑当年发展需求。这种拨款模式简单易行,但缺乏科学依据,数据不透明,导致教育经费使用效率低下。从1986年开始,我国高校教育财政拨款实行了“综合定额加专项补助”的模式,根据有关政府主管部门制定的不同层次、不同类型、不同地区学生生均经费的定额标准和高校在校生数来核定下达。自2002年以来,财政部已批准中央财政预算核定方式为基本支出预算和项目支出预算。基本支出预算是由行政机构编制的年度基本支出计划,以确保其机构的正常运行和完成日常工作任务;项目支出预算是除基本支出外,由行政机构编制年度项目支出计划,以完成其具体的行政任务或事业发展目标,被称为“基本支出预算加项目支出预算模式”。这种拨款模式将高校教育经费集中拨付,强调收支不挂钩,仍具有“综合定额加专项补助”模式的大多数特点,教育主管部门对高等教育的拨款开始按此方向改革。
二是民办高等教育的崛起。2002年全国人大颁布了《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施细则,明确提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的民办教育发展的“十六字方针”,民办学校应与公立学校同样享有《宪法》和《教育法》规定的责任、权利和义务。这标志着我国民办教育发展进入依法办学的法制化阶段,有利于形成和谐有机的教育发展生态。
三是高校后勤社会化改革不断深入。坚持“由省、自治区、直辖市和省会、首府城市或高等学校集中城市统筹主导、教育行政部门组织实施、学校参加、社会参与市场引导”的做法,用新机制建设经营,实现高等学校后勤管理模式和运行机制的根本转变。
1.财政性教育经费占比突破4%
2017年,全国教育经费总投入为4.26万亿元,比上年增长9.43%。其中,国家财政性教育经费为3.42万亿元,比上年增长8.95%,占GDP比例为4.14%,连读6年保持在4%以上。
2.教育财政制度的相关政策和法律机制的完善
这一时期,政府为建立健全法律法规、建设与完善教育财政制度做出了大量努力。全国人大及其常委会制定或修改《教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《义务教育法》及《民办教育促进法》等法律,国务院制定了大量教育行政法规、发展规划等规范性文件,出台相关政策措施。其中,2017年全国人大常委会颁布了新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》,规定各级人民政府应将民办教育纳入国民经济和社会发展计划,进一步完善民办教育政策。对于私立学校的非营利性质,做出具体规定。民办学校的组织者可以自主选择建立非营利或营利性质的民办学校。为促进我国创建世界一流大学和世界一流学科,2016年教育部宣布包括“985工程”、“211工程”在内的一些相关文件失效,意味着在我国施行长达21年的“211工程”和18年的“985工程”成为历史,此举对于我国高等教育发展具有非常重要的意义,从此以后高等教育等级森严的财政拨款制度,将由更加具有开放性和竞争活力的绩效评价体系为杠杆,突出建设实效(张绘,2017)。
3.中央财政责任的扩大
这一时期,最为重要的政策发展是以实施免费义务教育和免费中等职业教育为标志,进行了一场不可逆的、改变政府与市场的财政责任划分的重大教育财政改革。2015年新修订的《中华人民共和国义务教育法》中规定:义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担,农村义务教育经费保障机制改革开启“中央地方共担”义务教育投入责任的先河,且在其他层级、其他领域产生示范效应。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化教育体制机制改革的意见》,明确了我国深化教育体制机制改革的指导思想、基本原则和主要目标等。随着中央财力不断增强,中央财政全面介入从学前教育到研究生教育的各级各类教育。
教育财政制度体现了国家及社会对教育事业的保障和支持。改革开放四十年来,我国在教育财政制度改革和教育经费投入方面,实现了历史性重大转变。通过对四个阶段教育财政制度变迁的历史资料的研究,可以总结出教育财政制度变迁的总体规律。
改革开放四十年间,伴随着经济体制和财政体制的改革,教育财政制度改革也在积极推进。我国的财政体制经历了从“分权”到“集权”再到“适度分权”的演变过程,财政政策也因此经历了从“包干制”到“分税制”再到“费改税”的变化,与之相应的在教育领域财政体制改革也随之变化。公共财政改革引发了教育财政的一系列变革。因此,教育财政制度的变革处于特定的历史及社会环境,根据时代和国家经济政治体制的发展变化趋势,教育财政制度改革与发展受制于国家财政体制的改革,不能由人自由选择,受制于其赖以生存的制度环境。
自上而下的教育改革机制,是指国家或上级地方政府制定改革政策,通过政府文件、指令或法律法规等以行政化手段由各级政府依次向下贯彻落实执行的教育改革,属于政府主导的教育改革。我国政府体系内部的上下级垂直关系,是影响乃至左右政府运行效率的重要维度。由于地方官员为彰显政绩将更多的财政支出用于经济发展而非教育发展,因而一些重要的教育财政改革,中央政府会更加主动地推动实行,教育财政改革呈现自上而下的教育财政改革特征。但是,上级政府对下级政府转移支付教育经费的分配,基本由财政部门决定,规则和过程很不透明,只有政府内部的少数人清楚,公众甚至连分配的资金总额、有什么样的项目、各个地区获得了多少资金的信息都无法得到(王善迈,2012)。自上而下的改革已经进入艰难期,自下而上的改革将再次占据重要地位。教育财政制度改革要做到顶层和底层联动,自上而下的教育改革和自下而上的教育创新并举。
在我国教育财政制度改革中,存在部分改革政策、法规执行不力的问题。如财政性教育经费占国民生产总值的比例在2000年达到4%的目标,直到2012年才实现,但没有官员因政策执行不力而担责,公众也没有相应的渠道维护自身的受教育权益。从1987年起,中央政府发文禁止学校乱收费,此后几乎年年发文禁止乱收费,说明禁止学校乱收费的政策一直没有得到认真执行(袁连生,2016)。因此,部分教育财政政策制定本身存在不科学性以及问责制度的缺失,导致教育财政政策执行不力,不利于我国教育财政制度改革的推动。在教育财政改革过程中教育财政政策作为我国公共教育发展的财力保障措施,其科学化与民主化对于促进我国教育公平有着决定性的意义。具有科学意识、民主精神的教育政策执行者是构建充足、公平、有效的教育财政制度的重要推动力量。
依法治教在教育财政制度改革历程中发挥了重要作用,在一定程度上,发挥了引领、规范、支撑和保障作用。改革开放四十年来,我国在教育经费管理制度方面的建设也有很大进展,制定了一系列有关教育经费管理的配套政策规章。从十一届三中全会以后,国家全面制定学校工作条例,1980年颁布的《中华人民共和国学位条例》是第一部由国家最高权力机关制定的教育法律,随后颁布的《义务教育法》和《教师法》推动了教育法制建设的进程,之后《中华人民共和国教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》等教育法律陆续颁布,《民办教育促进法》和《中外合作办学条例》等法律法规标志着我国教育法制建设的基本形成。这些法律和政策的制定,标志着我国教育经费筹措、配置和管理开始走向规范化、法制化的轨道。为了监督教育经费的筹措、分配和使用,国家通过建立全国教育经费年度需求计划编制制度和全国教育经费监测制度,对各级各类学校的收费管理办法进行了规范与监督,对教育专项经费开始实行项目管理,并对学校拨款机制的改革进行探索,从而加强了对学校的财务管理。
教育发展是全面的发展,教育的整体发展包括教育公平与教育效率这两个部分,是单一指向并互补的两个方面。改革开放四十年来,我国教育财政的价值取向大致经历了“效率优先,兼顾公平”和“公平优先,兼顾效率”两个阶段,这是对教育财政制度不断认识完善的过程。在经济与社会转型时期,面对经济发展的首要任务,“效率优先,兼顾公平”的价值选择可以帮助应对社会发展亟待解决的问题,是为了实现更高层次的公平而采取的必要措施,并且根据后期的现实发展,及时地调整决策的侧重点。进入新时代,随着社会主要矛盾的变化,教育领域的主要矛盾也发生了深刻变化,十九大报告重点部署了落实立德树人根本任务、推动城乡义务教育一体化发展、完善职业教育和培训体系、加快一流大学和一流学科建设、健全学生资助制度、支持和规范社会力量兴办教育、加强师德师风建设、办好继续教育等八个方面的具体任务。这一阶段树立起以“注重公平,兼顾效率”为主的价值取向,使教育财政投入在方针制定、实施细则和操作运用等实践方面能够遵循教育发展的客观规律。因此,改革开放四十年以来的教育财政制度在公平与效率之间的取向是一个动态的过程,随着社会历史条件的变化而改变。
对教育财政制度历史变迁的研究,有助于更好地把握教育财政制度变迁的内在规律,使教育资源配置更为充足、公平和高效。改革开放四十年来,我们全面普及了九年义务教育,实现了高等教育大众化,提出了高中阶段教育和学前教育的普及目标。作为13亿人口的大国实现这样的发展速度是了不起的成就。但在发展过程中,不可避免地会出现教育经费使用效率不高、发展不平衡等一系列问题。研究教育财政制度的变迁过程可为未来构建更加科学合理的教育财政制度框架服务。
在中国特色社会主义进入新时代的背景下,教育公平被赋予新的内容,形成目标更高、要求更高、标准更高的符合新时代特征的新的教育公平观。十九大报告指出,“推进教育公平”,“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。这是新时代中国教育发展的使命,是教育领域全面深化改革的重点,也将是中国特色社会主义教育的特征。政府理念是影响当代教育公平的重要因素,政府必须把公平、责任、服务、公开作为本身行政的价值导向(曹峰旗和傅晓宇,2007)。政府应树立正确的教育公平理念,建立充足、公平、有效的教育财政制度,促使教育公平作为教育财政改革的价值取向与整个社会追求的最终教育价值。通过强化政府的财政责任,推动教育公平成为广泛的社会共识,以促进教育公平的有效实现。
只有每个层级政府的财权与事权相互匹配,才能保障各级政府的权责相互对应,各自承担管理的成本与责任,提供的公共服务才能有效满足社会公众的需求。在我国现行制度规范中,事权和支出责任与财力划分不明确、不合理。当前中央政府承担事权较小财权较大,地方政府虽财力较弱却承担了大部分事权。合理配置中央政府、地方政府与各政府部门之间事权与财权的划分,明确清晰界定中央与地方的支出责任边界,是推进我国教育高质量发展的前提与保障。首先要将教育事权与财权的具体内容厘清,分项目按比例明确中央、省和市县三级政府共担教育事权与财权的体制框架,包括对人员经费的支出责任、学校基本建设支出项目等,并分省确定中央和省的支出责任。重点重申各级政府在教育财政政策推进中所承担职责,明确规划各级政府的经费负担比例,并将转移支付资金的投入、使用与管理都落实到具体责任人,实行领导人责任制。
由于未来具有不确定性,财政性教育经费或政府教育支出占GDP的比例不具操作性,继续以未来目标年财政性教育经费或公共教育支出(即政府教育支出)占GDP的百分比来保障不宜再采取(王善迈,2015)。新时代要探寻教育财政投入的新标准,需要实现由“以收定支”向“充足保障”的思路转变,通过教育投入产出绩效确定教育经费投入标准,需要重新确定教育生均经费充足的核算方法,保障省级及以上财政对教育的投入,建立政府教育投入持续稳定增长的长效机制。由于缺少科学的标准核算和监督管理手段,对于教育经费投入标准尚未建立科学合理的拨款机制,无法解决教育经费到底需要投入多少才能使经费充足高效地用于教育事业发展的问题(姚继军和张新平,2014)。为了建立更加合理的教育财政经费核算标准,应建立完善各级政府根据本地教育发展特点与需求的教育财政经费需求测算方法,以此解决教育财政政策实施不到位,教育经费短缺的难题。应改革教育财政制度,通过建立政府教育投入的长效机制予以保障。在实施了免费教育政策的学段,通过科学和精细的教育成本测算,制定公共财政对于基本教育服务的保障标准,同时按照个性化需求应由个人付费的原则满足学生的受教育需求。此外,对民办教育财政激励制度体系进行完善,建立公立学校拨款标准、民办学校财政补贴标准的联动机制,对民办学校的生源和收费施以适当的监管,鼓励更多的公益性、普惠性以及创新性导向的民办学校(王蓉,2018)。
保障教育财政制度的规范化管理,必须加快推进法律制度建设,使我国教育财政制度逐步走上“依法治教”的道路。同时,对教育财政政策、法规、改革措施进行评估,是保障教育财政经费高效分配的有效手段。通过建立教育财政执行的效果评估机制,将使我国教育财政投入的资金流向与使用效果公开化与规范化。教育部门和财务部门的审计评估结论通过向政府和人大报告,向社会公众公开,强化教育财政政策的外部监督,并形成良好的政策问责机制。在结合我国教育实际发展情况的前提下,建立起符合我国国情的教育财政政策评估制度,充分发挥政策评估的指导功能,切实实现我国教育财政政策的优化。