电力安全 亟待加强(五)

石少华

(国务院安委会专家咨询委，北京 100713)

1 加强建设工程施工安全和工程质量管理

1.1 加强工程源头管理

(1) 优化工程选线、选址方案，规范开工程序，完善建设施工安全方案和相应安全防护措施，认真做好电力建设工程设计审核和阶段性验收工作(含防雷设施)。

(2) 严格落实国务院《企业投资项目核准和备案条例》，加强对核准(备案)电力项目监督管理，将安全生产条件作为电力项目核准(备案)项目事中、事后检查的重要内容，加大电力项目建设和验收阶段检查力度，对未核先建、核建不符、超国家总量控制核准以及不符合安全技术标准的电力工程项目应立即停工整改。

“11.24”丰城发电厂特大事故的原因之一，是工程总承包单位中南电力设计院有限公司对施工方案审查不严，对分包施工单位缺乏有效管控，未发现和制止施工单位项目部违规拆模等行为；其上级公司中国电力工程顾问集团有限公司和中国能源建设集团(股份)有限公司，未有效督促其认真执行安全生产法规标准。

1.2 严格工程工期管理

(1) 建设单位要依照国家有关工程建设工期规定和项目可行性研究报告中施工组织设计的工期要求，对工程充分论证、评估，科学确定项目合理工期及每个阶段所需的合理时间，严格执行国家有关建设项目开工规定，禁止违规开工。

(2) 工期确需调整的，必须按照相关规范经过原设计审查单位或安全评价机构等审查，论证和评估其对安全生产的影响，提出并落实施工组织措施和安全保障措施。

“11.24”丰城发电厂特大事故的原因之一，是事发前建设单位和监理单位共同决定并启动了“大干100天”活动，赶工期、抢速度，违法擅自将预定工期437天压缩了102天。

1.3 规范招投标管理和发承包管理

(1) 建设单位要明确勘察、设计、施工、物资材料和设备采购等环节招投标文件及合同的安全和质量约定，严格审查招投标过程中有关国家强制性标准的实质性响应，招标投标确定的中标价格要体现合理造价要求，防止造价过低带来安全质量问题。

(2) 加强工程发包管理，将承包单位纳入工程安全管理体系，严禁以包代管。

(3) 加强参建单位资质和人员资格审查，严厉查处租借资质、违规挂靠、弄虚作假等各类违法违规行为。

1.4 严格安全措施审查

要明确并强化建设、设计、监理3方各自的安全责任，密切协同。

(1) 建设单位和监理单位要建立健全专项施工方案编制及专家论证审查制度，严格审查和评估复杂地质条件、复杂结构以及技术难度大的工程项目安全技术措施。

(2) 设计单位要对新技术、新设备、新材料、新工艺给施工安全带来的风险进行分析和评估，提出预防事故的措施和建议。

(3) 监理单位要严格审查施工组织设计、作业指导书及专项施工方案，尤其是施工重要部位、关键环节、关键工序安全技术措施方案。

“11.24”丰城发电厂特大事故的原因之一，是建设单位江西丰城三期发电厂及其上级公司江西赣能股份有限公司和江西省投资集团公司，未按规定对工期调整的安全影响组织论证和评估；项目建设组织管理混乱；监理单位上海斯耐迪工程咨询有限公司，未按照规定要求细化监理措施，对拆模工序等风险控制点失管失控，未纠正施工单位违规拆模行为；其上级公司国家核电技术有限公司，对其安全质量工作中存在的问题监督检查不力。

1.5 加强现场安全管理

作业现场管理是安全管理的重中之重，是事故高发的关键环节，其安全管理必须到位。

(1) 施工单位要进一步规范电力建设施工作业管理，完善施工工序和作业流程，严格落实施工现场安全措施，强化工程项目安全监督检查。

(2) 监理单位要加强现场监理，创新监理手段，实现工程重点部位、关键工序施工的全过程跟踪，严控安全风险。

(3) 各参建单位要加强施工现场安全生产标准化建设，完善安全生产标准化体系，建立安全生产标准化考评机制，从安全设备设施、技术装备、施工环境等方面提高施工现场本质安全水平，提升电力建设安全生产保障能力。

(4) 健全现场安全检查制度，及时排查和治理隐患，制止和纠正施工作业不安全行为。

“11.24”丰城发电厂特大事故的原因之一，是施工单位未按要求制定拆模作业管理控制措施，对拆模工序管理失控；在7号冷却塔第50节筒壁混凝土强度不足(养护时间缩短)的情况下，违规拆除模板，致使筒壁混凝土失去模板支护，不足以承受上部荷载，造成第50节及以上筒壁混凝土和模架体系连续倾塌坠落；在监管执法方面，中国电力企业联合会所属电力工程质量监督总站，违规使用建设单位人员组建江西丰城发电厂三期扩建工程质量监督项目站，未能及时发现和纠正压缩合理工期等问题；国家能源局电力安全监管司、华中监管局，履行电力工程质量安全监督职责存在薄弱环节，对电力工程质量监督总站出现的问题失察。

1.6 加强工程质量监督管理

工程质量与安全生产密不可分，必须有机结合、不可偏废。要理顺电力建设工程质量监督管理体系，强化政府监管，优化监督机制，落实主体责任。建立健全电力建设工程质量控制机制，落实国家工程建设标准强制性条文，严格控制施工质量和工艺流程，加强关键环节和关键工序的过程控制和质量验收，保证工程质量。

2 加强网络与信息安全管理

2.1 加强网络安全建设

(1) 坚持统筹谋划，做好顶层设计，推进网络安全技术布防建设。

(2) 按照“安全分区、网络专用、横向隔离、纵向认证”要求，做好电力监控系统的安全防护。

(3) 开展关键网络安全技术创新研究与应用，支持电力监控系统安全防护关键设备研发，推动商用密码应用，组织实施网络安全重大专项工程，加快网络安全实时监测手段建设。

2.2 建立安全审查制度

按照国家相关法律法规规定，制定电力行业网络安全审查制度，形成支撑网络安全审查的电力行业网络安全标准体系，探索建立电力行业网络安全审查专业机构，组建电力行业网络安全审查专家库，开展重要网络产品及服务选型审查，提高网络安全可控水平。

2.3 做好安全防护风险评估与等级保护测评工作

(1) 建立健全电力监控系统安全防护管理制度，开展电力监控系统安全防护风险评估，推进电力工控设备信息安全漏洞检测。

(2) 完善电力行业信息安全等级保护测评标准和规范，加强安全等级保护测评机构和测评建设。

3 完善电力应急管理

3.1 完善应急管理体制

事故应急管理体制包括事故分类分级、事故应急组织领导和现场指挥机构的组成单位及其职责分工、事故应急处置的程序和措施等。

《实施意见》提出以下2点：

(1) 按照“统一领导、综合协调、属地为主、分工负责”的原则，完善国家指导协调、地方政府属地指挥、企业具体负责、社会各界广泛参与的电力应急管理体制；

(2) 加强各级应急指挥机构和应急管理机构建设，明确责任分工，落实资金与装备保障。

3.2 健全应急管理机制

机制是保障体制、制度建立完善，协调各方关系有效运行的方法、步骤、措施。

(1) 加强预警信息共享机制建设，建立应急会商制度，以现代科技手段提升监测预警能力。

(2) 建立协同联动机制，开展跨省跨区电力应急合作，形成应急信息、资源区域共享。

(3) 完善灾后评估机制，科学指导灾后恢复重建工作。

(4) 推进电力应急领域金融机制创新。

3.3 加强应急预案管理

应急预案是模拟事故状态下的预警、响应、动员、处置和善后的总体方案。目前电力企业和电力主管部门几乎都有应急预案，但在预案管理和实施上普遍存在着预案内容不规范、政府预案与企业预案不衔接不配套、应急知识和预案教育培训不到位、不搞应急演练、预案长期不修订等问题，一些预案如同纸上谈兵，不可操作、不会操作。《实施意见》要求以下几点：

(1) 健全应急预案体系，强化预案编制管理和评审备案，充分发挥预案在应急处置中的主导作用；

(2) 注重预案情景构建，突出风险分析和应急资源能力评估，提高预案针对性和可操作性；

(3) 推动应急演练常态化，创新演练模式，实现桌面推演与实战演练、专项演练与综合演练、常态化演练与示范性演练相结合。要做到这一点，应当编制包括演练时间、地点、场景、科目、组织领导、效果考评等内容的实施计划，并拨付专项资金。

3.4 强化大面积停电防范和应急处置

(1) 落实《国家大面积停电事件应急预案》，推进省、市、县各级政府出台大面积停电事件应急预案。健全各级人民政府主导、电力企业具体应对、社会各方力量参与的大面积停电事件应对机制。

(2) 积极推进电力设施抗灾能力建设，加快防范大面积停电关键技术研究与应用，重点提升电网防御和应对重特大自然灾害的能力。

(3) 强化大面积停电事件的应急处置资金保障，探索停电事件资源征用和停电损失的保险业务。

3.5 加强应急处置能力建设

(1) 加强企业专业化应急抢修救援队伍、应急物资装备、应急经费保障建设和应急通信保障体系建设，提升极端情况下应急处置能力。

(2) 推动重要电力用户自身应急能力建设。

(3) 组织开展电力企业应急能力建设评估，推进评估成果应用。

4 加强保障能力建设

4.1 健全规章制度标准规范体系

(1) 加强电力安全生产规章制度标准规范顶层设计，增强规章制度标准规范的系统性、可操作性。建立健全电力安全生产规章制度标准规范立改废释工作协调机制，加快推进规章制度标准规范制修订工作。

(2) 完善电力建设工程、危险化学品等高危作业的安全规程。

(3) 建立以强制性标准为主体、推荐性标准为补充的电力安全标准体系。

4.2 保障安全生产投入

(1) 电力企业要加大安全生产投入，保证安全生产条件。

(2) 电力建设参建单位要按照高危行业有关标准，提取并规范使用安全生产费用。

(3) 推动制定电力企业安全生产费用提取标准，实行安全生产费用专款专用。

(4) 建立健全政府引导、企业为主、社会资本共同参与的多元化安全投入长效机制，引导企业研发、采用先进适用的安全技术和产品，吸引社会资本参与电力安全基础设施项目建设和重大安全科技攻关。

(5) 鼓励企业通过发行债券、基金等多种投融资方式加大安全投入。

4.3 持续推进安全生产标准化建设

建立健全电力安全生产标准化工作长效机制，推进电力企业安全生产标准化创建工作。强化企业班组建设，实现安全管理、操作行为、设备设施和作业环境的标准化，提升企业本质安全水平。电力行业企业应当在普遍达标的基础上，由一般到特殊，继续深化安全生产标准化工作，可以根据不同类型、不同规模的企业的安全状况，推行“一企一标”，使安全标准化工作更加精准、更加专业、更符合企业特点。

4.4 加大安全教育培训力度

据统计，全国各类事故总量中的90 %左右是人为的责任事故，即人的不安全行为引发的事故，而产生人的不安全行为的重要原因之一，是企业不重视安全生产教育培训，因而导致员工安全素质的低下，“三违”(违章指挥、违规作业和违反劳动纪律)事故居多。经验证明，“磨刀不误砍柴工”，凡是安全无事故的企业，都重视安全教育培训，舍得费时花钱，关注员工安全素质的提升。

《实施意见》提出以下几点：

(1) 电力企业要全面落实安全培训的主体责任，抓好本单位从业人员安全培训工作，依法对从业人员进行与其所从事岗位相应的安全教育培训，确保从业人员具备必要安全生产知识；

(2) 电力企业应当制定本单位年度安全培训计划，建立安全培训管理制度，保障安全培训投入，保证培训时间，建立安全培训档案，如实记录安全生产培训时间、内容、参加人员及考核结果等情况；

(3) 要将外包单位作业人员、劳务派遣人员、实习人员等纳入本单位从业人员统一管理，对其进行岗位安全操作规程和安全操作技能教育培训。

要落实上述意见，关键是企业的主要负责人要高度重视安全教育培训工作，真正履行《安全生产法》第18条第3项规定的“组织制定并实施本单位的安全生产教育培训计划”的法定职责，亲历亲为，重视并参加安全教育培训。

4.5 推进安全文化建设

营造安全和谐的氛围与环境，有序推进电力安全文化建设，不断提高人员安全意识和安全技能，培养良好的安全行为习惯，提升各类人员综合安全素养。创建安全文化示范企业，打造安全文化精品，鼓励和引导社会力量参与电力安全文化作品创作和推广。

4.6 加强安全监管监督能力建设

(1) 加强电力安全监管能力建设，充实安全监督管理力量，建立安全监管人员定期培训轮训机制，按规定配备安全监管执法装备及现场执法车辆，建立电力安全专家库，完善安全监管执法支撑体系。

(2) 企业要依法设置安全监督管理机构，有条件的企业鼓励设置安全总监，充实安全监督管理力量，支持并维护安全监督人员行使安全监督权力。