近五年石化行业央企改革逻辑分析

邢 珺

（中国石油化工集团公司经济技术研究院，北京 100029）

十八大以来的五年是全面深化改革的五年。石化行业央企积极响应国家号召，完成公司制改革、推进混合所有制改革，启动了上游矿权内部流转、中游管网分离、下游深化供给侧改革等板块运营改革，推动了管控模式优化、专业化重组、资本运作强化等内部管理改革，促进了石化行业央企经营机制市场化、资源配置高效化、基础设施开放化、资本布局合理化、生产运营绿色化、石化产品高端化的发展格局，呈现出系统改革、全面发力、多点突破、稳妥推进的良好态势。

2017年10月召开的十九大明确提出深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业的目标。同年5月中共中央国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，7月国务院发布《中央企业公司制改制工作实施方案》，12月国家发改委和中国工信部共同发布了《关于促进石化产业绿色发展的指导意见》。2017年各项顶层设计的密集出台，预示了2018年将是石化行业央企新一轮改革的开局之年。

国有企业改革的核心是释放国企活力、效率、竞争力，油气行业体制改革的核心是实现全产业链市场化，石化产业改革的核心是深化供给侧结构性改革。石化行业央企一方面按照深化国有企业改革的总体部署稳妥推进各项改革，另一方面提前按照油气体制改革、石化产业改革的要求重新布局自身业务板块，以保证在日益激烈的市场竞争格局中保持竞争优势。对石化行业央企近五年改革逻辑进行梳理分析可以发现，政府行政统筹、行业体制机制改革、企业自驱动共同构成了石化行业央企的改革驱动因素，三者密切配合、相辅相成、互为支撑。

1 推进体制改革和所有制改革

公司制改革和混合所有制改革是政府主导的改革，政府通过制定改革方案，明确了国企改革的路线图与时间表，有力推进、统筹协调国有企业体制和所有制层面改革，为制度机制改革奠定基础。

1.1 政府主导公司制改革

公司制改革是是市场经济体制的基础性改革，是推行混合所有制改革、落实董事会职权的前提，是转换国有企业经营机制的基础。国务院发布的《中央企业公司制改制工作实施方案》要求2017年年底前，除中央金融和文化企业以外，按照全民所有制工业企业法登记、国资委监管的中央企业要改制为按照公司法登记的有限责任或股份有限公司。石化行业央企过去普遍是按照全民所有制工业企业法注册的，都需要进行公司制改革。但改革涉及税收缴纳、工商变更登记、划拨土地处置、资质资格继承等多方面的政策支持，系统协调要求高、难度大，故公司制改革为政府主导的改革。2017年底中国化工集团、中国石油天然气集团、中国海洋石油总公司、中国中化集团宣布完成公司制改制，中国石化宣布了公司制改革方案，石化行业央企基本都按时完成了公司制改革。

1.2 国家倡导混合所有制改革

2016年年底的中央经济工作会议明确指出，混改是国企改革的重要突破口，要按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，在电力、石油、天然气等领域迈出实质性步伐。党的十九大也提出要发展混合所有制经济。石化行业央企按照国家部署积极进行混合所有制改革，但改革的领域、业务、思路各有不同。中国石油在勘探开采领域以新疆为试点进行存量混改，在销售领域采取出资新设合资公司等方式开展增量混改。中国石化选择市场竞争充分、专业化发展前景良好的销售领域，通过引入战略投资者进行存量混合所有制改革，也通过与宝利德集团成立汽服合资公司进行增量混改，以达到拓展非油业务的战略目标。中国海油则选择出售旗下工程技术服务公司的股权进行存量混合所有制改革。

石化行业央企通过混合所有制改革引入战略投资者与财务投资者，一方面促进了产权多样化，形成了有效制衡的法人治理结构；引入灵活的市场化经营机制，实现治理效率与经营效率的双重提升，释放企业活力。另一方面充实了企业资金流，为企业多元化战略发展转型提供了充裕资金保障；优化企业资本结构，降低财务杠杆，提升ROE质量。

2 提前布局油气体制、石化产业改革

2017年5月中共中央国务院印发了油气体制改革纲领性文件《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，明确了在全产业链各环节放宽准入，标志着新一轮油气体制改革全面铺开。2017年12月国家发改委和工信部共同发布了《关于促进石化产业绿色发展的指导意见》，提出通过优化产业布局、调整产业结构、加强科技创新、完善行业绿色标准等举措，建立绿色发展长效机制，推动石化产业绿色可持续发展。石化行业央企正是新一轮油气体制、石化产业改革中的重要主体，其上游及中游业务改革以油气体制改革为指引，下游炼油化工生产布局则主要受石化产业改革的影响。同时，石化行业央企改革的进程要快于油气体制与石化产业改革意见的最终出台，呈现出提前布局的特征，显示出石化行业央企改革的决心。

2.1 上游启动矿权内部流转试点

此次油气体制改革意见提出了完善并有序放开油气勘查开采体制，实行勘查区块竞争出让制度和区块退出机制，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采的发展思路。上游市场化是大势所趋，石油公司占而不采的局面将被彻底打破。为了应对上游勘探开采市场的开放，国有油气企业已开始推行内部矿权流转来盘活存量资产。2017年中国石油大庆油田和西南油田达成“矿权内部流转协议”，大庆油田获得西南油田两个区块的开发权；辽河油田与青海油田也达成类似流转协议。同年中国石化河南油田和华北油气分公司达成矿权区块流转协议；西北油气田和江苏油田进行了新疆项目矿权流转合作的尝试。

2.2 中游推行管网分离

油气体制改革意见要求国有大型油气企业的原油、成品油、天然气的干线管道独立，实现管输和销售分开以保障公平接入。由于原油和成品油管道与上下游生产环节关系紧密，独立对生产运行影响较大，因此对管道独立采取分步推进，目前独立的主要是天然气管道。国有油气公司积极重组整合天然气管道业务，将天然气管道与销售业务分离，为管道独立做准备。2015年中国石油重组管道储运资产，以全资子公司中油管道为平台对东部管道、管道联合、西北联合进行整合，建立统一的管道资产管理运营投融资平台，并于2017年实现管道公司和天然气销售公司分开运行。

2.3 下游不断深化供给侧结构性改革

与油气勘探开发的行政垄断和管道建设运营的自然垄断不同，炼油与化工行业的市场竞争日益激烈，企业对炼化板块提质增效、降本增效的需求更为强烈。石化行业央企主动按照《关于促进石化产业绿色发展的指导意见》的要求，坚持以供给侧改革为主线，培育先进产能、淘汰落后产能、化解过剩产能，优化调整产业布局、有序推进石化产业基地和化工园区建设，以实现“布局合理化、产品高端化、资源节约化、生产清洁化”的发展目标。中国石油与中国石化均着力发展天然气业务，提高清洁能源占能源总量的比重。中国石油计划到2020年，在四川盆地及周边市县年产120亿立方米页岩气。中国石化涪陵页岩气田截至2018年1月已累计产气突破150亿立方米，是中国最大的页岩气田。中国石化“十三五”期间投资2000亿元，优化升级打造茂湛、镇海、上海和南京四大世界级炼化基地，以实现规模化、一体化发展，优化产品结构，满足油品质量升级要求，促进石化产业向中高端迈进。

3 不断深化内部改革

石化行业央企依据国家发展战略、油气行业市场化改革、石化产业供给侧改革和自身发展特色，通过管控模式优化、专业化重组以及资本运作等内部改革落实国家改革部署，通过不断深化内部改革放大政府与行业驱动作用，提升企业活力、效率、竞争力，推动企业步入自我驱动的发展轨道。

3.1 优化管控模式

石化行业央企由于历史原因，普遍存在法人户数多、法人链条长、管理层级多、机构臃肿、管理效率低等问题。因此，国家提出了国有企业瘦身健体的工作要求，石化行业央企积极贯彻落实改革要求，优化组织结构、提高管理效率，构建集团管控精干高效、板块专业化经营的发展模式，不断提升发展质量和效益。

一是打造精干高效总部部门。石化行业央企按照定位准确、职能清晰、流程顺畅、精干高效的要求，优化集团管控与组织架构，推行扁平化管理；精简管理层级、管理部门和管理人员，探索实施“大部制”管理，提高管理效率。2016年中化集团正式宣布调整集团总部职能部门和集团组织架构，职能部门由20个优化调整为9个，组建能源、化工、农业、地产、金融五大事业部，总部实施投资控股战略，事业部负责各自经营战略。2017年中国石油推行总部机关改革，优化部门职能，内设机构和人员编制压减20%。

二是建立共享服务中心。通过共享服务中心对财务、人力、采购、行政、信息化等工作实施集中管理，促进公司聚焦核心业务、实现管理向服务转变、增强风险防控能力、提高经营管理效率，推动公司持续健康发展。中国海油首个全球应急资源管理系统于2014年上线运行，实现了总公司及各所属单位均可对应急资源进行线上信息普查、网上填报、实时查询、动态跟踪。2017年中国石油21家企业启动管理体系融合试点以及人力资源与财务共享服务试点。同年中国石化成立首家央企共享服务专业化公司，提供财务、HR、IT一体化共享服务解决方案。

3.2 推进主辅分离和主业专业化重组

石化行业央企持续推进业务板块的专业化重组整合，不仅按照油气体制改革的要求进行主辅分离，还按照各自的战略定位、专业化管理需求等进行主业专业化重组，理顺研发、生产、服务链条，实现业务整合协同、资源优化配置、运营效率提升。

一是主辅分离。油气体制改革指导意见主要针对科技研发、工程技术、工程建设和装备制造业务提出国有油气企业的专业化重组要求，目的是理顺这些业务板块的股权关系和管理关系。2017年中国石油通过工程技术业务改革重组框架方案，宣布计划将钻探、物探、测井等油服业务进行专业化重组。

二是主业专业化重组。石化行业按照各自的战略定位、专业化管理需求进行主业专业化重组，目前改革推进多集中于炼油和化工板块。2016年中国海油宣布计划将旗下所有炼化企业和研究单位进行专业化重组成立新炼化公司，实现优势互补、提质增效。中化集团聚焦发展橡胶及精细化工两大核心业务，于2016年收购了新加坡上市公司Halcyon和Emerald旗下橡胶化学品及丁腈胶乳等业务，整合了旗下橡胶业务；2017年将中化塑料、中化江苏、中化青岛、港化工和中化日以协议转让的方式整合进入中化国际上市公司体系，实现化工业务的内部整合。

3.3 加强资本运作

资本运作是企业健康发展、推进供给侧结构性改革、培育新动能、拓展国内国际市场的重要推手。混合所有制改革、并购重组、不良资产处置等都需要畅通的融资渠道。石化行业央企善于通过资本运作来深化改革，主要表现在以下四个方面。

一是通过资本运作推进混合所有制改革。资本运作可降低民营资本投资国有企业面临的风险，加快混合所有制改革的步伐。一方面资本市场提供了国有资产在不同投资主体之间进行交易的平台，增强了国有资本的流动性；另一方面国有资产能够充分利用资本市场的定价功能发掘潜在价值，避免人为压低或抬高国有资产价格。中国海油在2016年宣布将通过定向增发、增资扩股、股权置换等多种方式，分层分类推进下属企业混合所有制改革。

二是通过资本运作推进并购重组。石化行业央企善于通过资产注入、整体上市、借壳上市等方式对其资产进行重组整合，借力资本市场提高国有资本的投资效率。2013年中国石化炼化工程公司通过重组整合在香港IPO上市，2014年中国石化石油工程公司借壳仪征化纤上市，2015年中国石化石油机械借壳江钻股份上市。2017年中国石油的金融业务借壳*ST济柴重组上市，工程建设板块借壳*ST天利重组上市。中化集团宣布拟于2018年拆分石油业务并在香港上市。中国化工的资本运作尤为成熟，其重组整合与资本运作可以概括为“正向收购—反向整合—重组上市”的模式。2015年中国化工以475亿元收购倍耐力轮胎公司，通过与中国化工旗下的风神股份、双喜轮胎等卡客车轮胎、工程机械轮胎板块重组整合，成为全球第四大工业胎制造商。2017年倍耐力重新在米兰证券交易所挂牌上市，使得中国化工盈利能力大幅增强。同年中国化工整合橡胶机械资产上市，490亿美元收购瑞士先正达，资本运作手段不断成熟，对国有资本的放大功能日益显著，成为石化行业央企资本运作的优秀案例。

三是通过资本运作产融结合培育新业务。产业基金侧重于股权运作，投资策略灵活高效。对于新能源、新材料、金融等新业务，石化行业央企通过设立产业基金对新业务、新产业进行培育聚集，在优化国有资本布局结构、促进国有资本合理流动、实现国有资本保值增值的同时，有效控制投资风险。2017年中国石油与厦门市合作成立海峡能源产业基金，该基金将投资于厦门的能源、两岸、金融等领域的优质产业项目。

四是通过资本运作助力产业链发展。石化行业央企通过发展信贷、保险、期货、租赁等业务，稳妥发展产业链、供应链金融业务，增强其主业与产业链上下游企业的融资能力与抗风险能力。2013年中国石化全资设立中石化保险公司，2014年中国石化出资50%发起设立太平石化金融租赁公司，2017年中国石化50亿元收购九州证券10.98%股份成为其第二大股东。

4 结论

石化行业央企改革具有显著的时代特点和动态演进的变化特征。在新发展理念的指导下，政府的行政力、行业的牵引力、央企的自我驱动力，合力全方位推动石化行业央企改革。但这三者之间不是孤立的，也不是简单的线性关系，而是具有深刻的非线性关联性，三者有机配合、协同系统、动态联动。政府的行政力量通过加强党的领导把握改革方向，通过顶层设计总体统筹央企改革，同时简政放权增强企业独立性；行业市场化改革在政府大政方针的指导下，坚持政策引导和市场推动结合，既让市场起决定性作用，又更好地发挥政府的作用；企业作为改革主体，在政府行政推动和行业市场化改革的指导下，通过组织自驱动激发企业的活力、动力、创造力，做强做优做大国有资本。

但在不同领域，依据改革的复杂程度不同，三者之间的主辅作用呈现动态变化的特征。

在体制改革与混合所有制改革领域，由于历史包袱重、涉及利益多、影响深远广、协调要求高、改革难度大，以政府行政力量推动为主、企业推行试点为辅。政府强有力的行政主导和科学指导是国企体制和所有制改革最有力、最重要的动力，通过制定政策强力推动企业改革，以公司制改制为前提，为混合所有制改革奠定基础；通过发展混合所有制，促进国企产权多元化、打破行政垄断与市场垄断；通过体制改革与所有制改革，进一步建立健全国企市场化经营机制。

在板块运营改革领域，除按照公司战略进行积极布局、结构调整之外，还按照油气行业体制改革要求的全产业链市场化改革、石化产业绿色发展为指导，以企业改革为主体，行业改革为主导，政府起辅助推动作用。上游启动矿权内部流转、中游推行管网分离，下游不断深化供给侧改革，提前布局油气体制与石化产业改革，保证公司发展时刻处于行业优势地位。

在内部改革方面，为更好的服务国家能源战略与行业市场化发展的要求，石化行业央企优化管控模式，推动专业化重组，加强资本运作，同时根据自身定位与优势进行有针对性的改革。其中，政府行政力量和行业的牵引力起辅助和指导作用，国企的自我驱动力占居主导地位，并且发挥着主动承接和自动放大外部推动力量的基础性作用。通过全面深化改革破解经营难题，打造核心竞争力、谋求创新发展，增强对市场的适应性、把握性、引领性，为打造世界一流公司奠定基础。

未来，石化行业央企改革发展将呈现以下趋势：一是石化行业央企改革必定在习近平新时代中国特色社会主义经济思想的指导下不断深化；二是培育具有全球竞争力的世界一流企业必将普遍成为石化行业央企的发展目标；三是全产业链市场化的油气行业改革必将加速石化行业央企市场化改革的力度，指引央企提前布局改革领域；四是绿色发展理念与供给侧结构性改革将指引石化行业央企不断向绿色低碳、节能高效、高端清洁的业务转型升级；五是兼并重组与资本运作的紧密结合将是石化行业央企改革的重要手段；六是石化行业央企将继续坚定不移的坚持党的领导，朝着国际化和市场化的方向不断深化，聚焦质量变革、动力变革、效率变革，将从外部驱动逐步转变为企业自驱动为主，朝着世界一流的方向不断前进。