新媒体时代突发事件中政府信息公开的实证与进路分析

王建华，张勇军

(1.武汉大学 法学院，武汉 430072；2.华中师范大学 新闻传播学院，武汉 420077)

突发事件既是对政府处置危机能力的挑战，也事关公民知情权、参与权的实现。在传统媒体时代，突发事件发生后，政府信息公开渠道主要包括政府公报、资讯简报和电视报纸等，信息渠道单一，且受地域、时域等的客观因素制约大。新媒体时代，门户网站、微博和微信等新媒体日益改变着政府信息公开的方式，增加了信息公开的渠道多元性、内容的及时性、丰富性以及公开的互动性。因此，在面临具体突发事件时，政府在信息公开时还存在诸多不适应性现象，甚至存在一些普遍的共性问题。本文通过分析近十年来10起重大典型的突发事件政府信息公开的处理案例，从中探讨政府在信息公开中存在的一些共性问题，并从传播的视角提出几点建议。

一、突发事件中政府信息公开的典型案例分析

21世纪，我国政府信息公开的立法发端于广州市、上海市、湖北省和杭州市等的地方实践，而2008年实施的《政府信息公开条例》更是地方实践和探索的集大成者，进一步统筹规划、规范指导各地方、各机关政府信息公开的具体实践。新媒体时代是当下无法规避的时代潮流，而突发事件的偶发性和难以预测等，无形之中增加了政府预防和规制的难度，如何及时、有效和全面的公布政府信息又是政府应对中的重要一环。透过典型案例为样本，对新媒体时代突发事件政府信息公开制度的运作实践展开具体分析，观察和总结制度运行中的经验和教训 ，以期形成新媒体时代突发事件政府信息公开的“善治”经验。

(一)基本情况

自上世纪中叶以来，国际和国内、国家和社会、自然和人为等的不确定因素激增，多方主体、多元利益和多样矛盾等刺激下的突发事件也在不同的领域、行业呈现出井喷式增长。政府信息公开是政府应对突发事件的一个方面，2007年实施的《突发事件应对法》和2008年实施的《政府信息公开条例》相结合，奠定了我国政府当前突发事件政府信息公开的基本框架。本文选取了2008年—2017年的10年间10起典型性突发事件，涵盖了自然灾害(3起)、事故灾难(3起)、公共卫生事件(2起)、社会安全事件(2起)等的四种类型，并就政府信息公开的时间、方式、内容等进行总体评价。

2008年—2017年，突发事件政府信息公开的10则案例

(二)总体评价

目前，对政府信息公开总体评价的标准主要有这几个方面：第一，政府公开信息是否及时；第二，公开的政府信息范围是否适度；第三，公开的政府信息是否回应申请人请求；第四，社会公众对政府信息公开的认同或接受程度。根据这几个标准分析，以上突发事件政府信息公开的10起典型样本，我们发现存在以下几个特征中：

1.对于政府在自然灾害中的信息公开，总体评价较高，都给予了“积极肯定”的总体评价。以2008年的“5·12”汶川特大地震为例，作为《突发事件应对法》和《政府信息公开条例》实施以来的第一次大考和检验，政府综合利用“新型媒体+传统媒体”的资源合力，把握舆论主导权，对震情、灾情和救援等及时、全面报道，堪称是突发事件政府信息公开的一次成功范例。2013年的“4·20”雅安地震，政府更是在1分钟之内发布信息，及时、有效的进行信息监管和辟谣，形成了与社会、民众等之间的良性共治。

2.对于政府在事故灾难中的信息公开的，总体评价经历了从否定到肯定的转变。以2010年的“7·23”动车事故为例，事件演变经历了“突发→膨胀→平稳→消退→反思”的五个阶段，政府信息公开也经历了“全面的封锁→有针对的回应→全面、系统的公开”三个阶段，社会舆论压力、领导个人意志等在政府信息公开中扮演着重要角色[5]。

3.对于政府在社会安全事件、公共卫生事件中的信息公开，总体评价较差，总体表现为“消极否定”。例如，2009年的“6·17”石首事件，一面是民间持续发酵、谣言漫天四起，另一面是政府消极克制、官方话语失声，直至第3天才见官方信息的发布。又如，2016年的山东非法疫苗事件，民间舆论的积极主动和官方资讯的消极被动形成强烈反差，权威部门未能即时向外界公开问题疫苗的去向与使用情况，从而造成公众恐慌。

综上比较，突发事件政府信息公开的实践展开，根据“自然灾害→事故灾难→公共卫生事件→社会安全事件”的类型转变，政府信息公开的及时性、全面性和互动性等方面呈现出整体上的偏弱和递减趋势，与之相适应的是行政神秘主义、行政保守封闭等的抬头。背后的原因大致可从政府压力和动力两方面展开：首先是压力层面，突发事件发生中政府过错责任的强弱，直接影响信息公开。政府过错责任越大，信息公开压力越大，反之亦然。例如，地震等的自然灾害，纯属天灾，即使存在政府过错，也是在灾害预防中的可能性、偏弱性过错，信息公开阻力相对较小。非法疫苗事件、石首闹事事件等的人为灾祸，背后都可能牵涉政府前期监督、处置等的失当，信息公开阻力相对较大。其次是动力层面，突发事件处置中民众参与需求的强弱，间接影响信息公开。政府处置突发事件，越是需要民众参与和积极作为，信息公开动力越大，越是需要民众安稳和消极克制，信息公开动力越小。例如，面对地震等的自然灾害，政府的单方救援难以周延，政府对作为救援重要补充的民间力量，有着切实需求。但是在诸如公交纵火等突发事件中，政府担心信息公开会引发新的突发事件，信息公开动力不足。

通过对新媒体时代突发事件的政府信息公开的实然观察，整体质量不高，政府信息公开的长效化、制度化机制设计和完善亟待加强，突出表现在对应然层面理想化制度的原则规范、内容设计和程序优化等的落实。

二、新媒体时代突发事件政府信息公开面临的挑战和问题

通过对上述10个典型案例的实证分析，我们可以看出，政府在突发事件中的信息公开总体评价并没有随着新媒体的广泛应用而提高。相反，新媒体对政府信息公开却是一把“双刃剑”。科学技术催生了海量数据和信息资源，但是公众的认知能力却未见实质提升，不同群体的知识谱系更趋分散化和多样化。在新媒体环境下，政府在突发事件信息公开总体评价并不太高，从传播层面来分析，其面临的挑战和存在的问题主要有以下几个方面。

(一)科技依赖凸显，加剧了突发事件政府信息公开的不平衡

人类的传播史就是一部科技史。传播的飞跃发展有赖于科技的巨大推动。现阶段，我国科技发展存在明显的地区差异，中西部之间、省市县之间的科技发展差距明显，相应的运用新媒体处理突发事件的信息公开能力也存在非常大的差距[7]。例如，在经济、科技发达的东部沿海地区，诸如“上海发布”和“广州公安”等政务微博，在黄金周期间“一是忙着直播路况，二是忙于处理突发事件”[8]，开设专栏应对专门事项，甚至是有些执勤民警通过私人的媒体(个人微博、微信等)进行信息公开。但是考察经济、科技相对欠发达的中西部、区县镇等，政府信息公开的专门性网站、政务微博、官方微信等建设和维护仍显不足，很多地区是没有突发事件政府信息公开的新媒体技术支持，或者有也是僵尸系统，无专业化的业务团队。突发事件发生后，政府信息公开的能力差异往往也与当地的新媒体运用能力有关。因为突发事件政府信息公开的发展趋势主要依靠互联网、移动客户端等新媒体，如何保障“网盲”群体获取政府信息的权益将是科技发展背景下新的难题和挑战。

(二)信息供给增多，加大了突发事件政府信息公开的工作量

世界范围内，无论是从政府管理还是服务出发，官民之间的信息不对等是基本样态，而政府信息公开旨在尽可能的消解信息不对等。从“唐山地震”政府信息公开的实践来看，主要是通过“旧”媒体时代主流的新闻媒体、报纸报刊等发布，信息量相对有限。现阶段，政府信息公开依托新媒体等优势科技资源，一方面，突破了信息传播所受时间、地域等的限制；另一方面，海量数据和信息资源等加大了突发事件政府信息公开的工作量。在政府处理和应对突发事件时，不仅要求及时有效、客观真实的公开相关信息，社会对政府信息的期待也趋向具体化、精细化等，还要求进行针对性的舆论引导和官方辟谣，尤其是要重点关注自媒体时代的民间信息传播。因为网络舆情的发展以及民间资讯的进步，大大降低了民众对突发事件中政府信息的依赖，一方面是网络舆情的及时性、深入性可能会给政府信息公开的权威性带来了挑战，政府信息公开的迟延滞后、避重就轻可能会招致非议；另一方面是网络舆情的非理性、煽动性等可能会加大突发事件政府信息公开的工作量，不仅要对突发事件及其处置的信息进行公开，还需要对网络舆情等进行规制和辟谣。例如，在2007年的四川大竹突发事件中，“杨代莉是被三个高官在酒中下药后轮奸致死的”的流言在网上流传并引发民众愤怒，导致发生打砸抢烧的群体性事件，背后正是由于“传言未澄清公众走向失控”[9]。

(三)传播渠道多元，增加了突发事件政府信息公开的规制难度

在传统媒体时代，突发事件政府信息公开依托新闻媒体、报纸报刊等，相应的规制和管理是通过“点对点”的方式。在新媒体时代，一方面突发事件中政府信息的需求量、供应量和供应链都呈现出井喷式的增长，社会要求突发事件事前、事中和事后政府信息的立体化呈现；另一方面是伴随着政府职能的转型升级，政企分离、政资分立对新媒体背景下的政府信息公开规制提出了新的要求，要求配备专门性和专业化的规制机制，规制和管理是通过“点对面”的方式。从媒体规制的国际经验来看，整体发展动向是由纵向分业向横向分层过渡，例如在技术层面进行物理层、应用层、网络层、运输层等的分层规制，中国新媒体正在面临技术融合所带来的一系列规制问题[10]。这就要求突发事件政府信息公开规制的立法跟进，程式优化，和模式创新等的协调并进。但在现阶段，例如，突发事件政府信息公开的相关法律规定主要是散见于《政府信息公开条例》和《突发事件应对法》而缺乏系统性的法律规制，少有的诸如《烟台市人民政府办公室关于印发烟台市政府信息公开管理办法和烟台市突发事件应急预案管理办法的通知》等地方规范性文件却面临效力层级低、影响范围小等困境[11]。新媒体在为突发事件政府信息公开提供多元化渠道的同时，同样是增加了政府信息公开的规制难度，我们无法不去思考如何进行有效规制，以及规制路径等的协同创新。从以上的10个典型案例可以看出现，政府在对新媒体信息进行规制时，由于渠道过于分散多元，很难像过去那样“沉默是金”或统一已经了。比如温州“7·23”动车事故中，政府首先也想封锁消息闭塞，但当事人、目击者的微博迅速将事实公诸于世，引发政府公信力的危机，对后面的事故处置也带来困扰。

(四)信息公开渠道不够畅通

新媒体时代，政府信息公开的渠道虽然多元，但是难掩突发事件政府信息公开多而不畅的现实问题。以政府网站的信息公开渠道为例，其作为政府信息公开最全面、有效的公开方式，已经成为了国际社会的一项基本共识。“9·11恐怖事件”后，美国政府官方网站选择第一时间公开信息，确保公众及时获取权威信息，并且要求加快信息公开的更新速度。在我国，2006年的《国家电子政务总体框架(摘要)》就明确提出“政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道”，并“围绕社会公众和企事业单位最关心、最直接、最现实的利益问题”。基于考察分析，政府网站的信息公开主要集中在组织架构、政策法规、办事规程等宏观问题，而就突发事件等的信息公开，结果却不尽如人意。有学者就矿难事故的政府网站信息公开进行实证，发现在信息公开的主动性上是“中央>省级>地市”，而在信息公开内容的选择性上“地市>省级>中央”[13]，应当归结于信息公开渠道的不畅。

(五)信息公开中的媒体缺位、错位

突发事件中的新闻媒体报道，在摆脱了忽视受众信息需求、限制信息发布的错误认识之后[14]，总的发展趋势是走向科学和专业，在突发事件的应对和缓解中的作用愈发明显，但是依然存在一些信息公开中的媒体缺位和错位等问题。例如，在2003年的“非典事件”中，媒体早期的疫情报道存在严重的缺位现象；2015年的“8·12”天津爆炸事件中，天津本地媒体的最初反应是失声和缺位；2009年的“6·17”石首事件发生后，当地的《湖北日报》和《楚天都市报》等基本采取保守公开的方式，表现在新闻报道排版位置的不明显，以及“已得到处置”“权威法医专家”等的模糊性报道等，而与之相对应是异地的《南方都市报》的详细报道、客观还原和持续关注。信息公开中的媒体缺位、错位、失语和妄语等不当行为，主要是受政府官方的政治控制、利益主体的经济干扰等的多重因素影响。政府官方的政治控制，表现在对新闻媒体的“双规统一分级控制系统”[15]；利益主体的经济干扰，表现在信息公开对出版发行量、点击关注率等背后经济利益的担忧。

(六)信息公开缺少统一的管理机构

信息公开的渠道日趋多元，是与突发事件中的信息爆炸相适应的，但是缺少信息公开统一的管理机构，可能会造成政府信息公开的信任危机。例如，在2014年的“4·11”兰州自来水苯超标事件中，新华社公布的苯含量检测数据(118微克/升、170微克/升、200微克/升)与兰州市政府公布的苯含量检测数据(78微克/升)的数据差异；2009年的“6·17”石首事件中，当地的《湖北日报》《楚天都市报》和异地的《南方都市报》就事件报道详略、态度立场等方面的差异；2003年的“非典事件”中的卫生部作为信息发布主体，而在“禽流感事件”中的农业部为信息发布主体等。多头式、跳跃性的信息发布管理主体规定，显然不利于信息公开的口径统一和协调应对，也不利于对自媒体的信息公开进行有效管理。在美国，政府信息公开有着特定的运作模式，不仅设定“联邦记录”作为信息公开的统一窗口，而且还规定“联邦记录办公室”作为信息公开统一窗口的管理机构[16]，其工作模式是由政府人员收集、整理、汇总和编辑信息，再由联邦记录办公室进行更新和发布。与此同时，亚洲地区的近邻日本、泰国等都设有专门的信息委员会，进行信息公开的统一管理。因此，我国也应就信息公开成立统一管理机构。

(七)政府新闻发言人制度亟待规范

新闻发言人是指就某些重大事件或特殊时局等问题，代表国家和政府等公开发声的行为主体，通过新闻发布会、记者招待会等方式公开相关信息和回答具体提问等，常常被称为是政府的“喉舌”,旨在增强政府机关、事业单位等机构与公众之间的信息交流。自2003年的“非典事件”以来，我国突发事件中的新闻发言人制度逐步确立并不断丰富完善，已呈现出传统政府新闻发言人与政府网络新闻发言人并行的发展现状，但是政府新闻发言人制度的规范化机制仍有待加强，突出表现为经常性的以“不便透露”“无可奉告”等措辞来敷衍提问。例如，在2015年的“8·12”天津爆炸事件发生后，一方面是新闻发布答记者问的不规范，在召开的前10次新闻发布会中，记者共提了92个问题，其中33个问题无法得到政府官员的回答，而在出席新闻发布会的官员答复中，前后共出现了11个“不知道”，8个“日后答复”，1个“不说为好”，以及1个“不能回答”；另一方面是新闻发布统筹协调的不充分，参加前10 次新闻发布会的发言人，涵盖了政府、环保、卫生、消防、安监、专家、军队、天津港8个领域，共计44人次，造成了答记者问中“相关单位没参加这场发布会”“这不是我的职责”等的“踢皮球”式的推诿[17]。与此同时，在记者提问就关键问题“起火的到底是什么物品”的现场直播中，中央电视台和天津卫视的直播画面竟然突然中断，反映出了当前政府新闻发言人制度的规范性还需加强。

三、完善政府信息公开的传播进路解析

2016年，习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上强调党的新闻舆情工作要“高举旗帜、引领导向，围绕中心、服务大局，团结人民、鼓舞士气，成风化人、凝心聚力，澄清谬误、明辨是非，联接中外、沟通世界”[18]，这也是突发事件中媒体报道的指导思想。以上的10个典型突发事件也可以看出，政府信息公开依赖媒体，包括了官方媒体、社会媒体和自媒体等。但显然，政府在突发事件中信息公开，还存在许多问题，如区域不均稀、渠道多而不畅、发布信息混乱等。因此，针对不同类型的媒体参与，有必要进行分门别类的差异化处理。在这当中，官方媒体始终是政府信息公开的主渠道，提升媒体工作者的素质水平和完善媒体工作者的权益保障迫在眉睫。与此同时，作为政府信息公开重要补充的社会媒体亦不可忽视，而且是在新媒体时代社会媒体飞速发展的当下，呼吁其积极、理性的趋利避害式参与。

(一)强调主流媒体全面引导信息公开

主流媒体[19]，包括中央和地方媒体，例如典型性的《人民日报》、中央电视台、中央人民广播电台、新华社、中国政府网和人民微博等权威性和可靠性是对其的基本要求。在突发事件中，主流媒体更多是扮演政府信息的对外发布者身份，在第一时间抢占舆论高地至关重要，有必要强调主流媒体全面引导信息公开。第一，可以参照国务院办公厅印发的《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》中“最迟应在24小时内举行新闻发布会”的要求，可以进一步专门要求政府官方网站、微博、微信等官方网络媒体1小时内发布信息，并以主流媒体与行政机关之间良好的沟通衔接机制为要件。与此同时，要求主流媒体的网络即时更新信息和专人回应民众关切问题，并且能够通过“弹幕”“评论”等实时关注和监控网络舆情。第二，要确保中央媒体和地方媒体信息发布之间的无实质性偏差，要求信息发布前的有效沟通，避免出现类似“4·11”兰州自来水苯超标事件中，新华社公布的苯含量检测数据(118微克/升、170微克/升、200微克/升)与兰州市政府公布的苯含量检测数据(78微克/升)之间的实质性差异和公信力受挫。第三，主流媒体在突发事件的信息发布中，要求在全面兼顾的基础上突出重点，例如在方式手段上可以通过头版头条、滚动提示、消息置顶等方式实现；在报道内容上就针对事件本身的定性、受灾情况、救援进程、物资保障和责任追究等重点突出。第四，主流媒体在突发事件的信息发布中，应当注重方式和手段多元，综合运用广播、电视、报纸和网络等的传播方式，并结合具体方式对信息发布作灵活处理，兼顾不同信息获取源主体的利益需求，又满足新媒体时代民众“有图有真相”的信息获取心理。

(二)动员社会媒体理性参与信息公开

社会媒体，是一个与主流媒体相对应的集合性概念，具体是指人们用来共享内容、判断、经验、观点和媒体的在线的技术或实践[20]，例如盈利性和商业化的网易、新浪、腾讯和搜狐等门户网站、手机客户端等，非盈利性和商业化的微信、微博公众号和论坛贴吧等。社会媒体集合了参与性、开放性、协作性、对话性、连接性和特殊类聚性等的特性，[21]是突发事件信息公开的重要补充。根据调查显示，当相关部门主动公开信息不力之时，80.2%的被调查者会通过社会媒体寻求帮助[22]。社会媒体参与政府信息公开，与主流媒体政府信息对外发布不同，除了转发主流媒体的信息公开之外，还可能掺杂调查性和评论性的信息报道，而且还可能存在碎片化、主观性和侵权式的信息公开风险，这就要求动员社会媒体理性参与信息公开。一方面是充分运用社会媒体强大和全面的信息传播能力，及时跟进、适时转发和同步监督突发事件应对中的主流媒体信息报道。与此同时，社会媒体还应当立足国家的、社会的、公共的利益充分发挥其在调查报道和时事评论等方面的优势，拾遗补缺、理性发声和正面引导，形成主流媒体与社会媒体之间的有效衔接。另一方面是要避免和防止社会媒体碎片化、主观性和侵权式的信息发布，要求对其信息发布前的正确引导，具体通过教育培训、规程设置等方式实现；在发布中的详尽说明，诸如对消息的出处和来源等的说明；和发布后的责任相当，配套与之相适应的批评教育、行政处罚和刑事追责等。

(三)提升媒体工作者的素质水平

媒体工作者是党和国家政府信息公开的重要践行者，担负着引导社会舆论方向标的重要使命，媒体工作者素质水平的高低直接影响政府信息公开的质量，特别是在突发事件中。提升媒体工作者的素质水平，应当着重从法律素养和媒体伦理等方面入手。首先是法律素养，法律素养也是新时期媒体工作者的必备素养之一，具体包括了法治能力和法治理念两方面，媒体工作者的法治能力具体指熟练运用法律的能力，要求新闻媒体工作者对政府政策、文件和方针进行合法性解读，以及避免常识性的法律错误；法治理念则是指媒体工作者要恪守法治边界，新闻报道与国家秘密、商业机密、个人隐私等之间的利益协调。第二是媒体伦理，媒体工作者应当本着求真和求善的态度立场出发，突发事件中的媒体报道力求全面、客观和真实，既不能忽视对政府信息公开的必要监督，又不能全盘否定政府工作，更不能从受害者身上“寻找新闻亮点”“挖掘新闻深度”，通过煽情来吸引受众[23]。

(四)完善媒体工作者的权益保障

在强调不断提升媒体工作者业务技能、法律素养和媒体伦理等的同时，同样不应该忽视对媒体工作者权益保障的完善。突发事件报道中的媒体工作者，更应该强化对其权益保障，例如，2001年的美国“9·11恐怖事件”中就有12名美国媒体工作者殉职，突发事件中媒体工作者的前沿跟踪和深度报道，一方面存在对其造成直接伤害的危险，如地震灾害中的余震威胁；另一方面存在对其造成间接伤害的危险，且已是普遍存在[24]，如现场家毁人亡、血肉模糊等给内心造成的心理损伤。完善媒体工作者的权益保障，依托于媒体工作者的权益保障制度体系，具体包括了团体会员联络协调机制、关爱行动互助机制、信访投诉维权机制、评选评优嘉奖机制等。

结语

当前社会处于转型期，社会矛盾加剧，进入社会学家贝克所称的“风险社会”。由于新媒体特别是社会化媒体的裂变式传播特点，政府在应对突发事件的信息公开方面就会存在一个“杠杆效应”：将其正面或负面效应进行加倍放大。研究新媒体时代突发事件中的政府信息公开就是一个非常重要的议题。笔者从分析近十年来国内重大突发事件中政府信息公开的案例切入，分析政府在信息公开中发生的变化，以及面临的挑战和存在的共性问题，从完善政府信息公开的传播进路视角提出几点建议。但是，突发事件中的政府信息公开，不仅涉及政府、媒体与公众三个面向的利益均衡问题，还涉及到法制、传播、文化、心理等多向度的研究路径。笔者仅从传播向度进行分析探讨，其他向度还有待其他领域的学者进行深入研究。JS