代表委员建言强化乡村振兴制度性供给

本刊记者 李春艳

今年是实施乡村振兴战略的开局之年，全国两会期间，代表委员们围绕乡村振兴，立足“三权分置”、农村产权制度改革、新型农业经营主体培育等农村改革重要内容，汇才聚智，建言献策。

完善“三权分置” 夯实乡村振兴基石

完善承包地“三权分置”制度是实施乡村振兴战略的重要方式和手段，就我国目前各地推进情况看，还面临一些问题和挑战，引起了代表委员们的高度关注。

全国政协委员、南京师范大学副校长朱晓进介绍说，在承包权方面，由于缺少执法主体，对于违背农民意愿、侵害农民权利的行为，缺乏有效的惩戒手段。为此，他建议，在推进承包地“三权分置”过程中，应探索建立切实可行的利益分配和风险防范制度，经营主体流转土地必须与农民签订正式流转合同，千亩以上规模流转项目应按年进行风险评估。

“如何正确处理好‘经营权’与‘承包权’的关系，是实施乡村振兴战略中必须解决的关键问题。”全国政协委员、宁波市政协副主席张明华提出，应以信托法理重新评价承包权。适时修订《农村土地承包法》，促进承包权与经营权相分离；让经营权成为资本载体，通过评估量化、出资入股，成为市场要素与农业资本；政府主导收储信托，稳定实现集中经营。

民革中央也从法理角度在提案中建议，应尽快修改有关法律法规，明确规定土地承包权和经营权的属性、法律地位。在《农村土地承包法》《物权法》中增设一章“土地经营权”，以完整确认“三权分置”制度的合法地位。出台配套法规、政策，规定土地经营权的价值评估、抵押与处置，工商资本获得土地经营权的相关权利义务等，确保农村土地“三权分置”改革顺利实施与推广。

近年来，我国土地流转速度不断加快，对于土地流转中出现的问题，代表委员们也纷纷建言。全国政协委员、山东省青岛市副市长栾新介绍说，“当前农村土地流转还处在自发、分散的状态，新型经营主体直接面对一家一户，流转规模小、难度大、成本高。”他建议，借鉴山东宁阳县等地的做法，鼓励农民以土地承包经营权为股份组建合作社，合作社通过流转，把土地集中起来给新型农业经营主体经营。农民从合作社获取保底分红外，年底还能获得二次分红，这样能充分调动农民的积极性。

针对当前参与流转的土地总量还不高、农村土地流转呈现碎片化、农民权益得不到保障等问题，台盟中央在提案中建议，尽快制定全国性的规范农村土地流转的指导性意见，规范农村土地流转决策程序，简化决定过程，明确农村集体组织和农民各自的权利范围，赋予土地所有权主体对农地的占有、使用、收益和处分的权利，充分保障农民对土地的使用权益。建议由土地等相关部门牵头，成立土地评估委员会，对农村所有土地（尤其是土地是否符合流转的相关条件）进行登记，并负责对土地尺寸、肥沃程度、土地的地理位置等因素进行综合性评估测量（要考虑各个乡镇耕地基本条件不同，经济发展状况也不一样）。在此基础上，对该地区的土地进行分等定级，同时还要考虑土地潜在的价值、增值可能性，提供一个科学的土地指导价格范围，并在土地基准价的基础上，设立动态的价格变化系统，为交易双方提供价格决策参考，确保双方利益。

深化集体产权改革 激发乡村振兴内生动力

“推进乡村振兴战略，改革是关键。”全国两会期间，全国人大代表、河南省济源市市长石迎军认为，要通过农村产权制度改革的深入推进，激活主体、激活要素、激活市场，保障农民权益，激活农村经济，促进农民增收，向改革要动力、要活力。

两会期间，对于农村集体产权制度改革中出现的一些错误认识，全国人大代表、中央农村工作领导小组原副组长兼办公室主任陈锡文给予澄清：现在各地都在推进集体产权制度改革，有的省一级规范性文件中，将“通过农村集体产权制度改革，把收益分配权落实到每个人头”，错误理解为“将集体资产权分配到每个人头”，将农村集体经济产权制度改革理解为是把“财产共同共有”改为“按份共有”。这个理解是错的，因为无论共同共有，还是按份共有，都是共有经济，而不是集体经济。而共有经济的本质是私有经济，这就需要法律规范来进行严格规定、明确区分开来。

陈锡文特别强调，产权制度改革不是将集体经济直接改成企业。“公司在市场不仅获利，也要经受很大风险，倒闭、兼并、重组、破产也是常有的事，我们不能让农村集体经济实行产权制度改革后，过几年就面临破产，让农民‘下岗’，这可不行！”

“乡村振兴，要不断优化村庄发展的体制机制，激活农村资源要素活力，发展壮大集体经济。”全国人大代表、江西省南昌市青山湖区湖坊镇进顺村党委书记、村委会主任罗来昌感慨说道。

今年是决胜全面建成小康社会的关键年，目前，“空壳村”“空心村”、贫困村已经成为难啃的硬骨头。全国人大代表、河北省武安市淑村镇白沙村党委书记侯二河认为，造成这种局面的原因之一是对发展村集体经济不够重视。

如何带动“空壳村”、贫困村等村集体经济的发展，侯二河建议，支持发展村集体经济要因村制宜、科学规划、精准定位、产业突破、主动引导、全力推进。由经济研究部门研究发展村集体经济的新方向、新路径，政府部门出台支持和扶持的优惠政策，在信贷优惠、项目引进、人才流入、农民培训等方面给予支持，真金白银地投入。在加强农村基层组织建设方面，选好领头人并进行不定期地学习培训。

“壮大集体经济可同时实现脱贫和乡村振兴，这经验是可以复制的。”全国政协委员、中国扶贫开发协会副会长郭文圣说，各地党委、政府应将发展壮大村级集体经济作为重要工作常抓不懈。在具体运作中，各地要因地制宜，制定壮大集体经济的发展路子；建立发展壮大集体经济的长效机制，对真正带领群众致富、走合作化和集体化道路的村级组织，给予充分肯定，并予以资金倾斜扶持，充分调动他们的主观能动性。

此次两会，代表委员们关于明确农村集体经济组织法律地位、市场主体的呼声很高。全国人大代表栗翠田是山西省原平市子干乡子干村党支部书记，他说，农村集体经济组织不健全、身份及市场地位缺失的现状，使得村集体市场经济大潮中只能充当观众，导致集体经济难以壮大。因此，他呼吁，依照《民法总则》明确的农村集体经济组织、农村合作经济组织、村民委员会是特别法人的规定，加快颁发《特别法人证书》和统一社会代码，使集体经济组织，人有证、证有号，名正言顺地投身于振兴乡村战略、壮大集体经济的浪潮之中。

针对农村村企一体、政经不分的状况，全国政协委员、贵州省政协副主席左定超认为，应积极推进农村集体经济组织立法，比照《农民专业合作社法》和《公司法》的有关原则，制定出台《农村集体经济组织法》。通过立法，明确农村集体经济组织的性质、地位、财产范围、登记设立、股份划分、配置、转让、收益分配、经营模式、决策程序、管理制度等。

培育新型农业经营主体 建强乡村振兴力量

农民合作社、家庭农场、农业企业、专业大户等新型农业经营主体，近年来在推动农业现代化发展、带农增收致富等方面作出了突出贡献。作为实施乡村振兴战略的重要力量，在当前农业农村发展新时代新形势下，如何充分发挥自身作用，助力乡村振兴，引发了代表委员们的热议。

“新型农业经营主体是决胜脱贫攻坚的重要力量，要培育新型经营主体，助力乡村振兴战略。”全国政协委员、民盟河北省委副主委杨玉成，就如何培育壮大新型农业经营主体建议：出台针对新型农业经营主体的奖励办法、贴息贷款、政策性农业保险、相关补助等扶持办法，鼓励金融机构建立能落地的流转土地抵押信贷机制，并对实力强、资信好的新型经营主体给予相应授信额度。政策性农业保险要把规模经营主体作为重点参保对象，并对保费进行优惠补助。密切新型农业经营主体与农户的利益联结机制。建立一票否决制，对未建立利益联结机制的新型农业经营主体，所有农业项目资金均不予支持，所有示范类项目不予参评。

全国人大代表、温氏股份名誉董事长温鹏程提出了目前我国新型农业经营主体面临的三个亟待解决的实际问题：一是数量不多、占比不够，个别政策缺乏针对性。二是提法多、政策少、落实措施有待加强。三是已有政策不能完全落地。就此，他建议，首先，政府及职能部门应将优惠政策直接对接新主体，扶持政策避免大水漫灌，而是要针对不同主体的需求，制定出台不同的激励扶持政策。其次是按照绩效给予优惠政策。以新主体的产品销售额、利润、带动小农户增收等为补贴绩效指标，在提振新主体做大做强信心的同时，提高政策落地效果。

近年来，农业龙头企业发挥“龙头”引领作用，在推进农业供给侧结构性改革、持续助农增收、脱贫攻坚等方面发挥了重要作用。同时，也不可否认，农业龙头企业发展距离持续引领产业升级促进乡村振兴的目标还存在差距。“创新能力不足，绿色发展、高效发展后劲不够，农业龙头企业与农户之间联结机制不健全，企业税负负担与非税负担较重，融资渠道单一，融资成本高，农业产业化发展法制建设相对滞后等。”全国人大代表、德州扒鸡集团董事长崔贵海深有感触。

针对上述问题，崔贵海建议，第一，不断加大政府扶持力度，提升服务水平。持续做好农业龙头企业的资金扶持和项目扶持，加快推进农业领域“多证合一”机制改革，简化农业领域行政审批程序，降低龙头企业行政成本。第二，加大税负和非税负担调减力度，明确减负时间表路线图，细化农业领域减负项目，持续加大支农税收优惠力度。第三，拓宽农业企业融资渠道，简化涉农领域融资程序。建立农业产业化龙头企业上市的绿色通道，加快融资步伐。第四，完善龙头企业与农户的联结机制和利益分配机制。依法规范农业龙头企业与签约农户双方的权利义务，倒逼强化农户与企业利益共同体稳固性。

农民合作社作为新型农业经营主体的重要组成部分，近年来发展势头良好，据农业农村部统计，截至2017年底，我国农民合作社已达到193万家，如何充分发挥合作社联农致富组织效应，更好服务于乡村振兴？来自黑龙江省农业技术推广一线的全国人大代表高春艳，就如何支持农民合作社加快融入现代农业，发表了自己的看法，她认为应继续加大对合作社在财政支持、项目扶持、税收优惠、金融支持等方面的倾斜力度，对合作社开展创新创业制定特殊扶持政策。加大对合作社在“互联网+营销”和发展休闲农业、乡村旅游、农产品精深加工、农产品物流、农村电子商务等新产业新业态领域的支持。