江苏省县域家庭农场发展面临的问题与对策分析——以泗洪县为例

刘红光，骆新燎

(南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095)

2013年中央一号文件明确提出要积极培育并发展家庭农场这一新型农业经营主体。按照农业部的解释，家庭农场是指主要以家庭成员为劳动力，从事农业规模化、商品化、集约化生产经营，且家庭主要收入来源为农业收入的新型农业生产经营主体[1]。当前，我国各地正积极探索发展家庭农场，一些先行试点地区的家庭农场已初具发展规模[2]。事实上，家庭农场制度是对我国家庭经营制度的继承和完善，既有利于促进现代农业发展，也有利于维护农村社会稳定[3]。但是家庭农场的发展也具有其经济基础条件，一般来说，在经济发展水平和工业化程度较高的地区，农村剩余劳动力较少，家庭农场才能得到较好的发展。因此，在上海、浙江、江苏等经济发达省份，家庭农场都表现出良好的发展势头[4-6]。

2013年江苏省农委出台《关于积极稳妥发展家庭农场的通知》，在农业补贴、农业保险、贴息贷款等方面加大了对家庭农场的扶持力度，家庭农场有了快速的发展，但同时也存在一些问题。笔者以泗洪县为例，对江苏省县域家庭农场发展面临的问题进行分析，并提出江苏省县域家庭农场发展的对策建议。

1　泗洪县家庭农场的现状

泗洪县地处江苏西北部、洪泽湖西岸，辖23个乡镇，共有农业人口10.6万，耕地总面积13.333万hm2。全县土地规模流转面积累计达到8.987万hm2，占全县耕地面积的67%，截至2013年底，全县经过工商部门登记注册家庭农场1 011个，是江苏省家庭农场发展较快的区县之一，其现状特征主要体现在以下几个方面。

1.1多种经营类型并存，以粮食种植为主泗洪县农业以稻米、水产、果蔬、畜禽四大产业为主，围绕上述产业，泗洪县家庭农场的经营类型也呈现多样化特点，涉及粮食种植、水产养殖、果蔬园艺、混合种养、综合休闲、畜禽养殖、特色养殖等七大类型(表1)。同时泗洪县又是全国重要的粮食生产县，因此粮食种植型家庭农场占主要地位，其数量占全部家庭农场数量的60.9%，粮食种植则主要以(水)稻(小)麦、(水)稻玉(米)为主。依托毗邻洪泽湖的优势，水产养殖型家庭农场仅次于粮食种植型，占全部家庭农场数量的19.6%。果蔬园艺型家庭农场位列第三，数量占比14.7%。相比较而言，畜禽养殖作为泗洪县重要的农业产业，其家庭农场发展相对滞后，已经农业部门认定或工商部门注册的畜禽养殖型家庭农场仅3家，而根据农业部2013年对全国家庭农场的统计调查结果显示，全国从事养殖业的家庭农场占全部家庭农场的比重为45.5%[7]。同时，混合种养、综合休闲、特色种养等类型家庭农场发展也相对缓慢。

1.2单户经营规模较大，平均规模高于全国水平截至2013年底，泗洪县全部家庭农场的平均规模为21.533 hm2，是江苏省承包农户平均经营面积的59倍。其中，经营规模主要集中在6.667～33.333 hm2(表2)，占全部家庭农场的71.8%。95%的家庭农场经营规模集中在3.333～66.667 hm2。也有少数家庭农场经营规模在66.667 hm2以上，占全部家庭农场数量的4.4%，其中333.333 hm2以上的3家。与2012年全国家庭农场的统计调查结果相比，泗洪县家庭农场的经营规模明显偏高。截至2012年底，全国家庭农场的平均规模为13.347 hm2，其中一半以上的家庭农场经营规模在3.333 hm2以下(55.2%)，33.333 hm2以下的家庭农场占比为96.3%。即使考虑到经过2013年地发展，全国家庭农场的平均规模应该有所提高，但也不会高于泗洪县家庭农场的平均规模。这主要是因为泗洪县是以稻米为主导的粮食生产大县，目前来讲，水稻、小麦的机械化生产程度相比其他农作物高，其适度经营规模也相对较高。

表1　泗洪县家庭农场经营类型及其规模

表2　泗洪县家庭农场规模分级

1.3生产力水平较高，地均劳动力数量低于全国水平根据统计，2013年泗洪县平均每个家庭农场劳动力总数为4.5人，其中家庭成员3.8人，常年雇工0.7人。家庭农场(除畜禽养殖)地均劳动力为0.21人/hm2。而全国2012年平均每户家庭农场需要劳动力6.01人，其中家庭成员4.33人，长期雇工1.68人，地均劳动力为0.45人/hm2，是泗洪县2013年水平的2倍多。即使考虑到统计年份的差异，泗洪县家庭农场劳动生产力也要高于全国平均水平。究其原因，除了与泗洪县经济发展水平以及农业生产技术和管理水平相对全国平均水平较高有关之外，也与泗洪县农业生产结构有很大关系。一般来说，水稻、小麦、玉米等谷物生产机械化水平相对其他农作物较高，地均需要的劳动力自然也就少一些。2013年泗洪县60.9%的家庭农场都是从事水稻、小麦、玉米等谷物的生产，而2012年全国以粮食种植业为主的家庭农场数量也只占46.7%，这也是泗洪县亩均劳动力水平低于全国平均水平的部分原因。

1.4工商登记注册主体多样，以个体工商户为主家庭农场的成立一般有两条途径：一是经工商部门登记注册，农场主持身份证件、土地流转合同等资料到当地县级以上工商行政部门即可登记注册，登记注册主体类型包括个体工商户、个人独资企业、合伙企业以及有限责任公司4种；二是经农业部门认定，农场主持相应资料到当地县级以上农业/农经主管部门进行认定备案，并受农业主管部门管理。由于泗洪县农业/农经主管部门对家庭农场的认定标准、程序等办法仍未制定出台，泗洪县家庭农场基本都是经工商部门登记注册，登记主体以个体工商户为主，占全部登记家庭农场数量的77.4%，其次为个人独资企业(15.5%)和合伙企业(7.0%)，目前还没有注册为有限责任公司的家庭农场。

1.5空间分布合理，农业区域分工初步显现受地理条件的影响，泗洪县农业生产布局较为明显。虽然泗洪县地处淮河冲积平原，地势相对平坦，但地理条件也存在一些内部差异。西南地区地势相对较高且起伏幅度较大，土壤肥力相对较低，种植粮食产量不高，但较为适宜种植果树；东南地区地势较低，且靠近洪泽湖，水量充沛，土壤肥力较高，适宜种植水稻等粮食作物；而北部地区水量相对不足，较为适宜种植玉米、小麦的农作物。因此，家庭农场的空间分布也基本与总体的农业生产布局相一致。以稻麦为主的粮食种植农场主要集中在陈圩、青阳、石集、城头等东南片区，而以小麦、玉米为主的粮食种植农场主要集中在归仁、太平、梅花等北部片区，魏营、上塘等西南地区则以果蔬园艺型家庭农场为主，水产养殖则主要集中在临淮、界集、龙集等临洪泽湖乡镇。

2　泗洪县家庭农场发展中面临的突出问题

2.1认定问题，家庭农场的界定范围与认定程序仍不清晰家庭农场是一个新生事物，目前社会上在家庭农场的概念和界定范围上还没有统一的认识，但以家庭成员为主要劳动力是家庭农场最基本地特种已经得到普遍认同，这也决定了家庭农场的规模不可能超过现有技术条件下一户家庭可以承担的最大规模，但在实际中规模明显过大的经营体往往也被认定为家庭农场，而且这些大规模的经营体往往更容易获得政府扶持，而真正规模适中的家庭农场却没有得到应有的扶持。另外，家庭农场的设立一般可以通过工商部门登记注册和农业部门审核认定两条途径。农业部的调查统计显示，全国2012年经农业部门认定的家庭农场数量为1.73万家，占全部家庭农场数量的52.1%。相比而言，包括泗洪县在内的江苏省大部分地区的农业部门还没有形成家庭农场认定的工作机制，家庭农场的创建一般都是通过工商部门进行注册登记。家庭农场虽然主要生产商品性农产品，但本质上仍然属于农业，不能视为工商业。而且大部分农场主对个体工商户、企业、公司之间的区别不清楚，虽然大部分选择注册为个体工商户，但其与传统意义上的个体工商户有本质上的不同。而注册登记为企业或公司的经营体则明显不能再视为家庭农场，因为企业和公司不需要也不可能再以家庭成员为主要劳动力。因此，理顺家庭农场的界定范围、认定部门和认定程序亟待解决。

2.2规划问题，缺乏科学合理的家庭农场总体规划和单户规划近两年，家庭农场这一新型农业经营体发展十分迅速，仅泗洪县就已经注册了1 000多家。考虑到我国人多地少的基本国情，可以认为家庭农场是未来农业农村发展的主要方向。这就需要地方政府在宏观层面对家庭农场的发展有一个科学的引导，家庭农场主在微观层面对自身的发展有明确的方向以及合理的布局。但是目前除少数地方政府(如浙江衢州市、山东宁津县等)以及一些规模较大的家庭农场有规划之外，大部分地方政府以及家庭农场都缺乏对相应的科学规划。通过调查发现，不仅泗洪县在整体上缺少对家庭农场发展的总体规划，50%以上的农场主对自身未来的发展缺乏清醒的认识，即使有的农场主对未来农场在规模、布局、经营产业上有想法和打算，但也大多没有落实在纸上。宏观上缺乏规划势必造成一哄而上、布局不合理、缺乏整体竞争力等问题，势必造成一些不可挽回的损失。单户家庭农场缺乏规划也会影响到自身的持续发展。另外，在实地调研中还发现一个反映较为突出的问题，即农场场部和晒场等建设用地得不到解决，特别是晒场用地严重影响家庭农场的生产经营。这些都需要地方政府在顶层进行规划设计。

2.3融资问题，资金短缺仍是家庭农场快速发展的主要瓶颈为了扶持家庭农场的发展，中央和地方各级政府均提出要在财政、税收、用地、金融、保险等方面加大对家庭农场的扶持力度。泗洪县作为江苏省农村综合改革试验区，在这方面也做出了很多有益的探索，取得了一些值得推广的经验，如提高农业保险覆盖范围、试点农村土地承包经营权抵押贷款等。但是通过调研，资金短缺仍是制约泗洪县家庭农场发展的主要瓶颈。在当前的经济背景下，许多金融机构对土地承包经营权作为抵押标的仍持审慎态度，许多家庭农场主的融资渠道还是以向私人借贷或以房产、农机等资产作为抵押向银行贷款。因此，如何进一步完善并推广土地承包经营权抵押贷款是解决家庭农场发展的重要任务之一。

2.4配套问题，农村社会化服务跟不上家庭农场的发展需求家庭农场是以生产商品化农产品为主要特种，不同于以往以自给自足为主的传统农业，因此其对农村社会化服务水平有很高的要求。虽然近两年泗洪县家庭农场的发展十分迅速，但与农业商品化相适应的包括农资、农技、农机服务，金融、广告、销售服务，以及土地流转、劳工服务等各个环节还不够健全。比如很多家庭农场都购置了齐全的农机，但自身种植规模有限再加上人手不够，造成了农机利用效率低。还有很多家庭农场没有稳定的销售渠道，抵抗风险能力较弱，同时也不能使农场主全身心投入到提高农场管理水平上来。还有个别家庭农场土地流转不规范，容易产生土地纠纷，加大了农场主的投资风险，这也是土地流转服务不健全的表现。

2.5层次问题，家庭农场缺乏活力和整体竞争力具体表现在以下几方面：首先，多数家庭农场主年龄偏大，文化程度较低，以传统稻麦种植为主，难以适应新生事物和日益激烈的市场竞争，与现代化的农业经营管理要求还存在较大差距。其次，家庭农场缺乏品牌效应，泗洪农产品(如大米)虽然在全国具有较高知名度，但缺少与之相适应的农产品品牌。同时，大部分家庭农场没有自己的品牌或特定品牌供应商资格。第三，特色种养型家庭农场偏少。在1 000多家家庭农场中，以特色种养业为主的家庭农场仅有2家(中药材种植)。此外，许多家庭农场的管理缺失，如财务收支不完整、农机缺乏维护保养，这些都是制约家庭农场发展活力的因素。

3　泗洪县加快家庭农场发展的对策建议

3.1进一步规范并简化家庭农场认定程序首先，理顺农业部门与工商部门之间的工作分工。对于小规模的家庭农场，即目前在工商部门注册为个体工商户的家庭农场，应以农业部门认定为主，而有条件注册为企业或公司的家庭农场则经工商部门登记注册履行企业或公司义务。其次，地方农业部门应建立起家庭农场管理机制。成立家庭农场管理办公室，出台家庭农场认定标准和程序，对于符合条件的家庭农场颁发统一的认定证书，并进行建档立卡动态管理。第三，应降低家庭农场准入门槛，简化家庭农场认定程序。对于具有一定规模(如3.333 hm2以上)，且取得合法土地经营权的以家庭成员为主要劳动力的农业经营主体即可认定为家庭农场，尽量简化认定手续和所需资料。

3.2尽快做好全县家庭农场的总体规划在宏观层面上，县政府应尽快组织编制全县家庭农场的总体发展规划或行动计划，在了解全县家庭农场发展现状与问题的基础上，针对家庭农场发展总体目标、发展方向、总体布局、用地方案、保障措施等方面进行统一部署。在微观层面上，应鼓励家庭农场主依据全县家庭农场总体规划，对自身家庭农场的功能定位、发展目标、用地布局等进行科学谋划。结合“星级”家庭农场评选工作，对于在规划方面示范性较好的家庭农场给予优先扶持，加强其模范带头作用。

3.3积极引导家庭农场适度规模发展所谓家庭农场适度规模，就是在提高农业机械化水平和减少农村劳动力剩余之间找一个平衡点。家庭农场规模过小，难以发挥农业规模化经营效应，家庭农场规模过大，则容易导致大量农村劳动力剩余。对于家庭农场的适度规模没有一个全国统一的标准，但是在一个县级行政范围内，县级农业主管部门应该依据全县农业资源禀赋、农业劳动力状况、农业机械化水平、农场主个人素质和管理水平等因素，对全县不同经营类型家庭农场的适度规模有清晰地认识。在制定家庭农场认定标准或示范家庭农场评选中，优先支持符合适度规模的家庭农场发展，使得农业生产在充分发挥农村劳动力资源的基础上，最大程度提高生产效率。

3.4创新做好家庭农场的金融支持发展家庭农场，金融扶持是重中之重[8]。可通过项目倾斜、以奖代补等手段引导家庭农场科学合理发展。土地规模流转项目补助，良种、农资综合等各项涉农补助直接补给家庭农场；结合农村土地产权制度改革，加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权等权能抵押贷款试点工作；涉农金融机构应建立家庭农场信用评级体系，对于规模适中、信用良好的家庭农场建立申请贷款绿色通道。支持家庭农场联合起来组建家庭农场合作社并进行联保贷款；充分发挥并严格规范好乡镇农民资金互助合作社的作用，让农民的闲散资金真正地用到支持家庭农场的发展上来；进一步扩大农业保险范围，通过保费补贴提高家庭农场对农业保险的参保率，通过税收优惠鼓励保险公司经营家庭农场保险。

3.5大力鼓励家庭农场集中优势、特色发展家庭农场是以生产商品性农产品的主要农业经营主体，其经营效益直接取决于市场的好坏。因此，在市场中具有竞争优势、产品需求前景良好的家庭农场才能健康持续发展下去。首先，培养一批有技术、懂市场、善管理的新型职业农民则是家庭农场在激烈的市场竞争中能够取胜的关键前提。其次，泗洪县应当在认清自身作为全国粮食生产县这一地位的基础上，充分把握自身农业优势，做大做强水产、稻米两大优势农产品。以重点龙头企业为抓手，集中优势打造1～2个全国知名的农产品品牌，提升农产品档次，以“公司+家庭农场”的模式带动全县家庭农场整体发展，提升整体竞争力。另外，在稳定粮食产量、保护粮食安全的前提下，在基本农田以外的合适区域鼓励种植特种种养型家庭农场，提高农产品附加值。

4　结论

以泗洪县为例，对江苏省县域家庭农场发展的现状问题进行了分析，认为泗洪县家庭农场在经营规模、经营效益等方面都取得较好的成绩，但在家庭农场的认定、规划、融资、配套、层次等方面仍需进一步加大工作力度。针对泗洪县域家庭农场发展的问题，提出了规范并简化家庭农场认定程序、做好全县家庭农场的总体规划、引导家庭农场适度规模发展、创新家庭农场的金融服务、鼓励家庭农场集中优势特色发展等政策建议。

[1] 刘惠芳,王青.我国家庭农场研究综述[J].江苏农业科学,2014,42(5):448-449.

[2] 汤文华,段艳丰,梁志民.促进我国家庭农场发展的对策研究[J].求实,2013(11):94-96.

[3] 高强,刘同山,孔祥智.家庭农场的制度解析:特征、发生机制与效应[J].经济学家,2013(6):48-56.

[4] 殷欧.上海家庭农场发展实践与政策法律思考[J].上海农村经济,2014(7):4-7.

[5] 黄平,王科跃,朱海涛.浙江家庭农场发展现状分析[J].统计科学与实践,2014(3):30-32.

[6] 张美春,程根祥.家庭农场发展面临的问题与对策建议：东台市家庭农场调查[J].江苏农村经济,2013(7):24-25.

[7] 农业部新闻办公室.我国首次家庭农场统计调查结果显示：全国家庭农场达87.7万个 平均经营规模超过200亩[EB/OL].(2013-06-04)[2017-12-10].http:∥jiuban.moa.gov.cn/zwllm/zwdt/201306/t20130604_3483252.htm.

[8] 兰勇，周孟亮.易朝辉.我国家庭农场金融支持研究[J].农业技术经济，2015(6)：48-56.