新疆生态移民安置工程研究——以喀拉峻景区为例

陈光晔，姚 娟

(新疆农业大学经济与贸易学院，新疆乌鲁木齐 830052)

生态移民安置工程在新疆关系到很多社会问题，除了人口众多、管辖体制复杂任务繁重外，还关乎社会稳定、政治大局。这不仅是政府的一大民生工程，也可以说是我国的民族发展工程，为我国民族团结和边疆稳定做出很大贡献。民族地区的发展离不开生态环境建设，新疆的生态环境问题不仅关系到民族地区的发展，更关系到民族团结和社会稳定。因此新疆生态移民安置工程的研究对新疆生态建设和环境的保护事业具有重要意义。

最早提出“生态移民”概念的是美国科学家考尔斯，指保护生态环境而实施的移民。随着人口与经济社会的快速发展，这个概念在我国才得到了广泛的关注和研究[1]。从国内外已有的关于生态移民研究文献来看，目前大多学者对生态移民的探讨主要集中在扶贫、政策、适应性、满意度几个方面，围绕着政府“管什么”和“怎么管”两个基本问题展开探讨[2]。而对生态移民安置工程，尤其是对新疆生态移民安置工程的研究较少，并且其视角和侧重点大都在移民的政策、补偿机制、可持续发展等单方面的研究[3]。

笔者以新疆喀拉峻景区生态移民为研究对象，面对这种复杂的、新型的群体的生态移民问题，主要从以下两方面进行思考：一是如何解决生态移民搬迁和安置的管理问题；二是如何借助这个移民工程从地域和政策等方面进行系统性的完善和创新。最后以调研数据分析为依据，为当地生态移民提供具有可操作性的对策和建议，同时进一步丰富草原景区移民安置建设过程领域的研究。

1　数据来源与研究方法

1.1研究区概况新疆喀拉峻景区位于新疆天山中部伊犁河谷地带，特克斯县的南部，总体地势南高北低，海拔1 820～3 910 m。新疆喀拉峻国际生态旅游区范围内的乡镇村主要包括6个乡镇及团场等，其中以牧业为主，有少数小型的牧家乐和商店。

喀拉峻景区的生态移民安置工程现正在进行阶段。目前该景区已经进行了小规模生态移民安置，并取得了一些效果。但由于生态移民安置工程任务繁重，人口众多，管辖体制复杂，涉及到社会稳定和政治大局，目前仍有1万多人无法安置，已安置移民中也存在很多问题亟待解决。

1.2数据来源

1.2.1问卷设计。笔者于2016年在研究区进行了预调研，结合实际情况后整理出调查问卷。2017年6月30日，调查组前往喀拉峻景区开展实地调研。问卷主要由3个部分组成：第一部分是家庭基本情况；第二部分是移民方式选择与生产收入情况，包括就业培训需求、经营类型及需要帮助需求；第三部分是对安置政策和制度的了解和满意程度，满意度部分问卷采用了李克特五分量表的格式，由移民对17个陈述句的满意程度进行打分，1、2、3、4、5分别代表非常不满意、不满意、一般、满意、非常满意[4]。

1.2.2调查过程。该研究目的是了解喀拉峻景区生态移民安置情况，研究如何解决生态移民安置工程中存在问题。调查分为2个阶段进行：第一阶段，调查组于2016年在研究区进行了预调研，结合实际情况整理出预调研提纲与调查问卷；第二阶段，2017年6月30日，调查组前往喀拉峻景区开展实地调查。调查主要采用了入户访谈和问卷调查相结合的方式。

由于该次采访牧民多为哈萨克族牧民，调查前先将问卷翻译成哈萨克文，在当地村委会和哈萨克族同学的协助下，通过访谈大纲对牧民进行提问，然后填写问卷采集数据。调查组分别在东喀拉峻景区、西喀拉峻景区、阔克苏大峡谷景区、天籁之林景区4个景区入户发放问卷190份，回收有效问卷190份，问卷有效率为100%。

1.3研究方法运用Excel软件对数据进行统计整理和分析。首先对牧民安置问题的总体满意度做了统计；然后根据民生改善、政府政策、收入保障、社会关系和环境适应这5个指标对满意度分别进行分析；最后再根据均值分析性别、年龄、受教育水平和农户类型不同特征牧民对满意度的差异。结合访谈资料与牧民的满意度数据，分析喀拉峻景区安置工程中存在的问题及原因，最后提出对策建议。

2　结果与分析

2.1研究区牧民对生态移民安置工程的态度研究

2.1.1调查对象样本特征。如表1所示，受访的牧民年龄集中在16～45岁(71%)，男性与女性的比例分别为71%和29%。受访居民的受教育水平集中在高中及以下(93%)，农户类型超半数属于中等(66%)，小部分贫困(32%)，极少数富裕(2%)，家庭劳动力人数1～2人(89%)，居民的家庭年总收入集中在2万元以下(80%)，只有一小部分家庭年总收入超过4万元(4%)，这在一定程度上说明了喀拉峻景区居民收入水平较低。

表1　调查对象的基本特征

2.1.2牧民满意度分析。通过生态移民安置工程满意度题项的整理，首先对190份问卷的17个陈述句的满意度均值和不同指标总体均值进行统计，结果见表2。

由表2可知，总体满意度中“对孩子学校教学条件”一项的满意度均值为4.00，说明政府在公共设施方面尤其是教育方面做的比较到位，投入较多。在“对住房状况的变化”“对孩子上学的方便性”“对景区旅游发展前景的看法”“新工作方式保护民族文化传统的作用”“对安置就业新工作场所及与同事关系看法”这5项的满意度均值分别为3.87、3.86、3.87、3.81、3.93，说明生态移民在这些方面都处在较高满意水平，对政府在住房、公共设施、旅游发展、文化传统保护方面的工作给予了肯定，也说明了新工作中的牧民能很好地处理和同事之间的关系，适应能力强。

表2　牧民满意度均值

“对政府提供技术培训的效果”“对村代表参与旅游和移民项目管理的看法”这2项的满意度均值分别为2.91和3.04，偏低，说明在这些方面牧民都处在较低满意度水平，表示政府在这方面的政策执行还不能让牧民接受。需要政府相关部门引起注意，转变态度，及时调整和改变现有做法。“对个人经营旅游业成本投入大小的看法”“村民清理居住点周边垃圾情况”这2项的满意度均值分别为3.17和2.93，也处于较低水平，经营旅游业成本投入的大小直接影响了牧民的经营规模和收入多少，希望政府能够在资金方面给予支持。在村民清理居住点周边垃圾情况上，低满意度说明了实际情况不是很乐观。调查走访中笔者也切身体会到了这个问题，尤其是在琼库什台村，游客多且集中，垃圾随处可见，村民和游客抱怨声很大。如果不能够引起管理部门重视，环境问题将会给整个旅游景区造成不良的影响。

2.2研究区生态移民安置工程存在的问题与原因研究区生态移民工作在取得一定成效的同时，也存在着一些不可忽视的问题。通过对新疆喀拉峻景区牧民的调查与访问，发现移民在移民安置中满意度均值较低需要政府在后续工作中注意的，主要集中在以下几个方面。

2.2.1教育与培训。调查中发现，牧民受教育程度偏低，文化水平不高，缺乏主动提升学历和参与培训的动力，且有更多的人从事简单的体力工作，工资水平较低。

移民是安置工程的主体，景区的安置工作与主体的受教育程度和技能密不可分，移民整体素质的提高不仅有利于移民自身发展能力的提高，也是推进安置工程顺利进行的重要力量[5]。因此，加强对移民的教育和技能培训，向第二、三产业和劳动输出等就业安置，增加移民收入渠道，是保障推进生态移民搬迁安置的重要途径。

2.2.2干部作风和态度。农村基层党组织是党在农村开展各项工作的基础，不仅在贯彻落实党的各项方针政策和全面推进农村重大改革发展方面起着重要作用，也是带领大家齐心协力建设社会主义新农村的核心力量。因此，推进农村改革发展，关键在基层，而基层工作能否做好，又取决于党员干部的作风和态度。

2.2.3村民代表参与管理。调查发现牧民在安置工程政策的制定中参与较少，管理人员在制定政策时没能深入到牧民中去了解实际情况，借鉴来的外地政策在喀拉峻并不具有实际操作性和实践指导性[6]。摸底调查和对象甄别工作中，错综复杂的利益交织给基层政府带去了相当大的困难，政策的不具体、不完善也使得安置区域的群众把对政策的不满转化为持续不断地上访，给市、区、乡镇各级政府增加了工作负担，各级政府部门的人员消耗了相当大的精力来劝访和维稳，对于政策的研究和解读难以深入和细化，更不可能提出合理化意见、建议，促进政策的改进或者补充。

2.2.4移民利益和就业安置。就业乃民生之本，能否实现移民稳定就业、生产和生活后续产业可持续发展直接关系到移民的收入、生活和社会保障问题，也关乎社会稳定，此问题也是移民最关注的问题。首先是移民积极性差，想要致富难度大，移民自身文化程度低，自我发展意识不强，没有可靠的经济基础，并且发展产业的资金不足，现有的扶贫帮助资金等项目覆盖面窄，资金额度小，难以满足群众需求。大部分移民面临“种地无田、上班无岗、创业无钱”的困境。其次是务工收入不稳定。受自身文化素质和技能所限，主要靠到外地打零工谋生。加之经济形势下行影响，务工环境变化大，出现了找工作难、收入低和不稳定等问题。

3　结论与建议

生态移民的搬迁及妥善安置不仅影响了新疆喀拉峻景区的旅游发展，同时还为生态保护乃至社会的有序发展具有深远影响。如前所述，生态移民安置工程所碰到的问题，以政府培训、基层建设、政策参与和利益保障后期扶持4个方面为主，分别针对各个方面提出相应建议。

3.1加强教育培训与指导，提高移民综合发展能力一是要大力开展移民专业技能和创业指导培训工作，提高移民整体素质。要根据实际情况，有针对有计划的按移民的性别、年龄、受教育程度、个人实际需求以及接受能为其安排与之相适应的学习内容，并注重实效，杜绝流于形式。二是要加强就业指导，优化就业服务环境，同时鼓励和帮扶移民安置区内成立劳务中介机构。三是要加大资金扶持，突破发展瓶颈。针对生态移民安置区产业发展现状和相对薄弱的产业基础，政府要加大惠农惠民的政策扶持力度，以促进养殖业和种植业的发展，从而增加移民收入[7]。

3.2加强农村干部培养，完善基层组织建设一是加大对安置区干部的教育培训力度，学习借鉴发达地区科学管理、网络化培训和管理等先进理念，强化为民服务意识，努力提高基层干部的整体素质。二是要尽快提升基层干部的工资和福利待遇，特别是对工作量大、工作条件艰苦的基层干部给予特殊对待，逐步改善工作和生活条件，保证基层干部能够全身心的投入到基层中[8]。三是积极引进人才，充分利用大学生村官、干部挂职等平台，制定人才引进激励政策，吸引一批年轻的、有文化的、有能力的人才，为基层组织建设注入新力量。

3.3增加和提升移民参与程度与能力在移民安置工作中，地方政府在制定公共政策时有责任和义务通过召开听证会，召开专家咨询会等方式，引导群众高质量地参与到公共政策的研究、制定过程中，以便政策出台后具有较强的指导性和可操作性，能够更好地指导各基层部门开展工作，如此才能制定出更加完善的移民安置政策。

3.4维护移民利益并加大后续产业发展扶持力度在移民安置工作尤其是后续扶持阶段，政府部门应合理引入市场机制，改变以往单纯的经济与技术扶持，引导移民融入到市场竞争中，使得他们自主的改变消极态度，从而提高收入，在根本上实现并切实保障移民群体的切身利益。

组建喀拉峻景区移民安置项目领导小组，组织项目实施督查组，对景区安置工作实施进度、质量等进行动态督促和检查，确保每项工作能够高效、优质地顺利开展。在安置移民稳定其基本生产和生活的基础上，各级政府应充分整合当地社会资源，经过合理土地调整、税费减免和政府补助等方式，实现产业结构的集成化、多样化，增加就业岗位，增加搬迁安置移民收入渠道。加强培训力度，不断提高搬迁移民的劳动技能和产业化发展技能，实现“农工牧结合”集约化经营模式，促进喀拉峻旅游景区移民搬迁安置后续各种产业的可持续稳定发展。

[1] 姜冬梅.草原牧区生态移民研究[D].杨凌：西北农林科技大学，2012.

[2] 张梦媛.我国生态移民模式及可持续性研究[D].北京：北京林业大学，2015.

[3] 路建胜.阿拉善盟生态移民政策实施效益评析[D].北京：中央民族大学，2013.

[4] 马静.新疆天山天池世界自然遗产地牧民生态补偿研究[D].乌鲁木齐：新疆农业大学，2016.

[5] 陈国阶.我国生态移民的战略思考与建议[J]．决策咨询通讯，2007(5)：1-4.

[6] 张灵俐，刘俊浩.新疆生态移民工程与牧民定居工程关系比较研究[J].石河子大学学报(哲学社会科学版)，2013(5)：29-35.

[7] 东梅．生态移民与农民收入：基于宁夏红寺堡移民开发区的实证分析[J]．中国农村经济，2006(3)：48-52．

[8] 张越.生态移民工程中的移民满意度实证研究[D].兰州：甘肃农业大学，2015.