路径依赖视角下中国农村土地产权制度变迁及改革研究

周春芳，袁凤刚，禄晓龙

(1.遵义师范学院管理学院，贵州遵义 563006；2.贵州医科大学医药卫生管理学院，贵州贵阳 550025；3.贵阳水利交通投资(集团)有限公司土地开发部，贵州贵阳 550081)

2004—2017年，“三农”问题连续14年被写入中央一号文件，足以说明“三农”问题的重要性。而“三农”问题的核心在于农村土地问题，即农村土地产权制度问题。农村土地产权制度是农业经济制度的核心，关系到广大农民的切身利益，对农村生产力发展起到重要作用。新中国成立以来，对农村土地产权问题进行了积极探索，我国农村土地产权制度改革大致经历了4个阶段。

1　我国农村土地产权制度的演变

1.1封建剥削的土地制度向自耕农所有制转变1928年12月中国共产党颁布了首部关于农村改革的法律文件——《井冈山土地法》，在解放区消灭了封建剥削的土地制度，根据土地数量和质量进行平均分配，实现耕者有其田。新中国成立后，仍有大面积的解放区未进行土地改革，于是在1950年6月出台《中华人民共和国土地法》，坚持“依靠贫农、雇农，团结中农，中立富农，有步骤有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产”的原则，在全国范围内开展农村土地制度改革，并于1952年底基本完成[1]，彻底改变农村的生产关系，实现了土地农民所有，充分调动了广大农民的积极性。

1.2自耕农所有制向人民公社制转变自耕农所有制虽然充分调动了农民的积极性，但由于分散的农业个体经济比较脆弱，不能有效抵抗生产风险，而且易出现资源不合理集中，造成两级分化。因此，在1953年中央先后出台了《关于农业生产互助合作的决议》和《关于发展农业合作社的决议》，引导农民参加农业生产合作社，发挥农业协作的便利性，提高农民抵抗灾害的能力，促进了农业生产和发展。农业合作分为初级合作社和高级合作社。初级农业合作社是指除小块自留地由农民保留耕种，其他都交由农业生产合作社统一经营使用，农民按土地股份和劳动分工从合作社获取相应分红。高级农业合作社是指农民除了原有的坟地和宅基地，其他所有的土地及附属水利设施等都无偿归合作社集体所有，由集体统一经营使用，农民根据劳动分工获取相应分红。经过4年的时间，我国将农民土地私有制逐步转变成为劳动群众集体所有制。

20世纪50年代末，随着“大跃进”思潮的兴起，我国开始广泛地开展人民公社化运动。农村人民公社化运动早期将所有一切私有财产都强制性无偿归集体所有，开展农业生产集体劳动、集体生活的“共产风”，但这种模式导致农业生产开始出现大衰退。为了解决农民公社所引发的问题，1960年发布的《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，确定建立“三级所有，队为基础”的农村土地产权制度[2]。至此，农村形成了以土地所有权和使用权高度集中统一的集体土地所有制。

1.3人民公社制向家庭联产承包经营制转变人民公社制度严重打击了农民的生产积极性，导致我国农业生产发展缓慢。1978年安徽凤阳小岗村的农民开始实施“大包干”，由下而上开始推动农村土地产权改革，家庭联产承包经营制孕育而生，该制度的建立和完善巩固大致经历了3个阶段。

1.3.1萌芽阶段(1978—1983年)。1978年12月通过的《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》，拉开了农村土地产权制度改革的帷幕[3]，肯定了包产到组、联产计酬等形式，但不允许“包产到户和分田单干”[4]，而1979年9月，对于“包产到户”有所松动，1983年国家正式在政策上明确提出联产承包制。

1.3.2完善阶段(1984—1993年)。在第一阶段实行家庭联产承包制过程中，由于缺乏经验，出现土地按人分配，地块过小；承包期太短，土地调整频繁，农民缺乏安全感等一系列问题。1984年《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》明确提出土地承包期一般在15年之上，允许土地转包。1986年《民法通则》首次提出承包经营权概念，并将其作为一项财产权予以保护。1993年宪法修正案正式以根本大法的形式确立了家庭联产承包责任制的法律地位，并在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中明确将土地承包期再延长30年不变。

1.3.3巩固阶段(1994—2007年)。国家在贯彻土地承包经营权再延长30年的政策，确保农民长期土地使用权的同时，进一步法律化承包地相关权利。2002年颁发的《农村土地承包法》依托宪法，保护农户的土地使用权、收益权和转让权。2007年颁发的《物权法》将土地承包经营权确定为用益物权，以基本法的形式保护农民的土地承包经营权。

1.4家庭联产承包经营制向“三权分置”制转变家庭联产承包经营制适应了当时我国的生产力发展，调动了农民的积极性，促进了农业的生产。但随着城市化进程的不断推进，出现土地资源紧缺与农民抛荒弃耕共存的矛盾现象，而这一现象的背后原因在于当前农村土地产权制度的不完善，模糊的产权制度阻碍了农村土地流转，抑制了农村生产力的发展。近年来，全国各地针对实际情况，积极探索农村土地产权制度创新。当前产权制度创新都围绕如何赋予农民完善的土地产权，即明晰农村土地所有权、承包权、经营权三者间的关系，探究通过市场机制使农民获得土地财产权利，提高农民的收入和土地资源利用率。

“三权分置”是指农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权这“三权”分置并行。2016年10月30日中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，文件指出要完善“三权分置”办法，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用(图1)。

“三权分置”可以明晰农村土地产权关系，赋予农民完善的土地权利；有利于促进土地资源的合理流转，发展规模经营，提高土地利用率，推动农业现代化发展，是继家庭联产承包经营制后我国农村土地产权制度的又一伟大创新[5]。

图1　“三权分置”的作用机制Fig.1　Mechanism of “Separation of the Three Powers”

2　我国农村土地产权制度改革思路

2.1关于农村土地产权制度改革的主要观点针对当前农村土地产权制度的缺陷，目前学术界关于农村土地产权制度改革有不同观点。

2.1.1农村土地私有化。即将农村土地彻底地赋予农民，由农民自主经营，并从法律层面上允许农民自由地进行土地买卖，从而实现土地规模经营的目标。土地私有化明晰了土地产权，使农民真正拥有土地，完全拥有土地收益，但与我国社会主义公有制存在冲突，且土地私有化导致土地可自由买卖，必然会出现土地兼并，大量失地农民涌入城市，贫富差距拉大，产生一系列社会问题。

2.1.2农村土地国有化。即将农村土地全部变为国家所有，这吻合社会主义公有制，解决现行农村土地制度的所有权主体虚位、集体产权不清等缺陷；土地国有化后，国家可以大范围调整土地，实现土地规模化、产业化经营；土地国有化后，国家可完善相关法律和制度，对农村土地进行统一管理。但国有化意味着剥离农民与土地的依存关系，这与我国“还权于民”的初衷相背离，难以得到广大农民的理解和支持；同时，由于我国地缘辽阔，国家不可能组织大量、具体的土地管理活动，会造成更大的损失。

2.1.3农村土地复合所有制。即国家和农民复合所有，土地的终极所有权归属于国家，土地的实际所有权或具体所有权由农民所有，农民依法享受土地产权所规定的所有权益。土地复合所有制似乎规避了土地私有化和土地国有化的弊端，但在具体操作上具有一定难度，且一物二主与物权法相违背，不符合人们的产权观念。

2.1.4完善现行的集体土地所有制。即维持现行的农村集体土地产权制度基础上，明确集体土地所有权主体，通过确权登记颁证，明确土地使用权的物权属性，建立有效的土地流转机制，逐渐消除目前集体土地产权制度的弊端。

2.2基于农村土地产权制度变迁的路径依赖良好的制度安排能够降低交易费用，促进资源优化配置。诺斯认为制度变迁的动因在于“成本与收益的比较”，推动制度变迁的主体，无论是个人或群体、组织、国家或政府，都是在追求收益的最大化。制度变迁是通过对规则、标准、实施等因素的边际调整来实现的，是社会利益格局的重新调整。诺斯认为制度变迁存在“路径依赖”，即制度变迁存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制一旦走上某一路径，就很难纠偏归正，制约下一轮制度的创新[6]。因此，做出任何一项制度变革，都要谨小慎微，考虑其长远的路径影响。因此，在坚持现有农村集体土地产权制度的基础上，进行制度的完善，遵循制度变迁理论的路径依赖规律，更易被社会所接受。所以我国农村土地产权制度改革的总体思路是：在坚持农村土地集体所有制的基础上，针对当前农村土地制度产权不清的问题，要明确所有权主体，对土地使用权进行确权颁证，建立有效的土地流转机制，并制定农村土地产权制度改革的相关配套措施。

3　我国农村土地产权制度改革基本框架

3.1明晰土地所有权并物化使用权目前，农村集体土地所有权为乡镇、村委员会和村民小组“三级所有”，所有权主体虚置，农民集体并未有实质权能，不能直接从事土地的经营与管理工作，因此，必须明确土地所有权。因乡镇府属于国家行政机构，组织范围广，管理费用高；而村民小组又不是经济组织，无法开展经济活动，所以乡镇府和村民小组都不宜作为农村土地所有权主体。在2017年10月施行的民法总则，村委会被确定为“特别法人”，能代表群众行使权力，开展经济民事活动，所以村民委员会作为农村土地所有权主体比较合理。

延长土地使用权并使之物化是农村土地产权制度改革的关键点。通过赋予农民长久稳定的土地使用权，才能减少其短期牟利行为，促使其可持续利用土地。与此同时，要将土地使用权物权化，赋予农民完整的土地使用权，对农村集体土地、集体建设用地、农村承包地、农村宅基地等进行确权、登记和颁证，允许土地使用权进行转让、抵押、入股等，保障广大农民对农村土地的财产权[7]。

3.2完善农村土地使用权流转制度通过农村土地使用权流转，可以使农民获取更多资本，促进土地资源合理配置，实现农业现代化、规模化发展。我国现行法律虽在一定程度上保障了农村土地使用权的自由流转，但仍存在不足，需要健全完善，建立统一规范的土地流转市场。一是建立统一的农村土地使用权流转管理机制，为供需双方提供政策咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等流转信息服务。二是建立和扶持中介服务组织，如土地评估机构、土地融资机构和流转纠纷仲裁机构等，对农村土地市值进行精准估价，及时收集并对外公开发布土地资源流转信息，对有关土地流转一些问题进行解答，指导农业合作项目推广，帮助流转双方主体办理流转手续的相关事宜。三是建立土地流转监督机制，在土地流转过程中需要充分尊重农民的意愿，严格控制与监督土地流转后的使用，绝不任意改变土地的使用性质，切实维护中国的粮食生产和生态安全。

3.3逐步推进集体土地与国有土地产权平等从市场经济角度看，集体所有的土地与国家所有的土地是相互独立、相互平等的。但从我国目前的国情看，集体土地的地位低于国有土地，主要体现在土地征收具有强制性，且土地征收价格往往低于土地的市场价格。因此，要实现集体土地所有权与国有土地所有权的价值平等，就要逐步缩小征地范围，提高征地补偿标准，以市场价格确定土地征收标准，实现城乡建设用地同地同权同价；在实现城乡土地“同地、同权、同价”的同时，要注重“同责”，按一定比例收取农村集体土地的出让费缴入地方财政，并以专项科目进行独立核算，全部用于农村基础设施等公共物品的建设[8]。

3.4完善农村土地产权改革的配套制度农村土地产权制度改革不是封闭的系统，涉及到多方利益，需要完善相关配套制度，使利益相关者获得实惠从而支持推动改革。一是创新农村金融制度。当前有限产权制度导致金融机构不愿参与的情况下，利用财政介入的方式来启动农村土地产权抵押贷款；进一步扩大农村土地产权抵押物的范围，继续创新农村土地产权和股份股权融资方式，完善农村土地产权交易平台和担保、保险等配套改革；通过新型集体经济组织之间组建农村合作金融的方式来推进农村土地抵押贷款。二是完善农村的社会保障制度。完善相应的农村社会保障制度，是推动农村土地产权制度改革的基本保障，避免在改革过程中出现农民“种田无地、就业无岗、创业无钱、保障无份”的现象。农村社会保障制度包括农村养老保险制度、基本医疗保险制度以及最低生活保障制度等一系列制度。三是加强农业专业合作社培育和建设。大力发展农业合作社是提高农业竞争力的迫切需要，是我国实现农业现代化和市场化的重要形式。政府要加大政策支持，积极培育农业合作社，以专业合作社为纽带，带动农民在市场竞争中实现增效增收，真正将农地权利改革的实践探索转化为实际成果。

[1] 谢迪斌.20世纪以来中国农地产权制度的演变特征与启示[J].学术研究，2005(5)：28-35.

[2] 晋伟.中国特色农村土地流转问题研究[D].长春:吉林大学,2017.

[3] 侯锐.中国农业支持政策研究[D].武汉:华中农业大学,2006.

[4] 乔军.1978年以来我国农地产权制度变迁及启示[J].攀登，2011，30(2)：84-89.

[5] 陈朝兵.农村土地“三权分置”：功能作用、权能划分与制度构建[J].中国人口·资源与环境,2016,26(4)：135-141.

[6] 葛毛毛,刘涛,马智利.我国住房制度改革中路径依赖问题及对策分析[J].华东经济管理,2013,27(12):147-151.

[7] 滕卫双.中国农村土地产权制度改革的现状分析[J].世界农业，2013(8)：140-143.

[8] 郭炜，丁延武.深化农村土地产权制度改革的困境突破与路径选择[J].经济体制改革，2015(4)：84-89.