粤港澳大湾区如何成为经济自由区？

吕铁　王俊

粤港澳大湾区将建设经济自由区作为开放创新的着力点渐成共识。

通过建设经济自由区，让粤港澳大湾区范围内的其他城市共享香港与东盟和许多发达经济体约定的货物贸易、服务贸易、投资、经济和技术合作、争端解决机制等优惠政策，不仅有利于提升区域的开放度和竞争力，而且有助于构建积极参与全球经济治理和国际贸易投资规则制定的新平台。

形成全球新经济自由区

世界上第一个正式命名的经济自由区，是1547年在意大利西北部热那亚海湾建立的Leghohy自由港。20世纪60年代以后，全世界出现了创办经济自由区的熱潮。粤港澳大湾区是中国人口密度、资金密度、国际专利密度最高的区域，其占地面积、常住人口、经济增长速度、港口吞吐量和机场通航量，均超越现有的美国纽约湾区、旧金山湾区和日本东京湾区。但与同在一个经济体内部的上述三大湾区相比，目前在粤港澳大湾区范围内存在两种制度和三个相互独立的关税区，这是粤港澳大湾区进一步建成世界级城市群面临的现实挑战。

粤港澳大湾区不仅需要加强内部各城市间在基础设施等硬件上的互联互通，更需要在促进商品、投资、服务、知识及人员的跨境流动上着力，以系统提升区域的一体化程度。同时，迫切需要粤港澳大湾区在跨境电子商务、数字贸易等经贸新形态方面率先突破。借助经济自由区的机制，突破经贸制度壁垒。

在粤港澳大湾区范围内，目前深圳、广州的经济总量已接近香港；继深圳港之后，广州港的集装箱吞吐量也将很快超越香港，这表明粤港澳大湾区内部的经济贸易结构正在发生深刻变化。内地城市的崛起和竞争，引起了一部分港澳民众的警觉，希望通过边境关卡继续维持制度条件的优势。通过在粤港澳大湾区推动建立经济自由区，构建区域利益共同体，有助于消除泛政治化等非经济因素的影响，将关注点引导到共同提升区域整体的竞争力上来。

粤港澳大湾区形成经济自由区有利于香港的金融机构和会计、审计等专业服务机构开发更多的内地客户，创造更丰富的金融产品，香港的人民币交易中心和离岸人民币市场也会得到更好发展。

创新粤港澳大湾区体制机制

粤港澳大湾区内部各城市间的产业梯队形态明显，如香港的金融及商务服务业占比较高，有较强的辐射力；广州有良好的商贸物流基础和数量众多的大学，深圳则拥有优势明显的科技创新产业，东莞、佛山、中山等制造业基础雄厚。如果能推动粤港澳大湾区作为一个整体提供一站式服务，减少要素流动的障碍，将有效提升区域内企业在国际市场中的竞争力。

经济自由区模式是一种体制机制上的创新探索，可以在粤港澳大湾区部分或全部范围内分阶段延伸香港自由港的有关制度，在以下方面重点突破：

赋予粤港澳大湾区法律“因地调整”快速程序。发达经济体在发展经济自由区时大多有专门立法。由于港澳现行法律体系与内地不一样，粤港澳大湾区经济自由区可以三地现行法律为基础，针对内地城市制定便捷的法律“因地调整”程序，以促进改革措施尽快落实。

以“软边界”为核心，推动整合式边境管理理念创新。对于已有CEPA协定下的粤港澳大湾区内的边境管控，可以在双方战略互信的基础之上，不断探索便利人员和货物往来的办法，实施人流物流“三地一检”的监管互认。

形成有国际竞争力的税制安排。如果没有相应的低税负政策，没有符合国际惯例的税制设计，许多离岸业务不会选择在粤港澳大湾区开展。由于香港、澳门已是自由贸易港（香港只设三种直接税，报关单14天内提交即可），粤港澳大湾区税制优化的重点应该放在解决内地城市进口税、企业所得税等税负较高等问题上。

促进投资自由化。香港在解决双向投资的跨境结算、资金融通、利润转移等方面已有丰富的运行经验。在粤港澳大湾区范围内推广投资自由化制度，既是推进区域平衡发展的需要，也可用制度试验的形式为更广的开放积累经验。

湾区的金融开放试验

中国投资的一些海外基础设施建设项目完全有条件打造成金融投资产品，通过香港、深圳等国际金融中心为相关项目进行投融资服务，支持企业对外投资。在建设经济自由区的背景下，粤港澳大湾区可以在金融开放上先行一步。

打造基础设施项目资产证券化交易中心。据世界银行测算，目前全球投资于负利率债券的资金约有8.55万亿美元，投资于收益率在 1%及以下的政府债券或未投向任何标的资金有32.5 万亿美元，两项合计超过40万亿美元。另据统计，截至2017年9月底，我国已进入开发阶段的PPP项目总投资约10.1万亿元。如果能在粤港澳大湾区打造基础设施项目资产证券化交易中心，打通资金供求的通道，不仅能促进粤港澳大湾区的金融市场完善，也有利于国内基础设施产业的健康发展。

推行负面清单管理。目前，全球已有超过100个国家实行准入前国民待遇和负面清单，在G20国家中也只有中国和沙特阿拉伯尚未实行这一模式。根据最新版《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施 （负面清单）》，外资金融机构在持股比例、股东资质要求、业务范围等方面仍有许多限制。粤港澳大湾区的内地城市可按照经济自由区的要求，争取先行先试的机会，逐步缩短负面清单，放宽对外资金融机构在股东资质、业务范围、牌照数量等方面的限制。

促进汇率形成机制改革的突破。粤港澳大湾区范围内存在离岸和在岸两个人民币市场，为拓宽人民币回流渠道，支持离岸人民币市场健康发展，可在粤港澳大湾区范围先行实现资本项目可兑换：一是放宽境内大湾区范围城市户籍人口换汇额度；二是在加快《外汇管理条例》修订工作的同时，由国务院给予粤港澳大湾区城市相关授权；三是在深港通的基础上，择机放开境内大湾区范围城市户籍人口投资港股和香港澳门居民投资在深交所上市的A股。

在粤港澳大湾区范围内开展中介服务的开放试点有先天优势。可以在大湾区范围内允许境外机构发行人自主选择会计准则来编制财务报告，允许境外会计师事务所为在大湾区范围内注册的境内外企业提供审计服务。

粤港澳大湾区多路径吸引移民

根据国外权威机构预测，香港和中国内地到2033年劳动年龄人口（15岁-64岁）将分别下降22%和7%。2017年是中国内地全面二孩的补偿性出生高峰年，结果却比2016年少出生63万人。无论是从纽约、旧金山等国际成熟湾区的发展经验看，还是回顾改革开放后珠江三角洲的发展历程，都可以发现移民对区域经济发展起到重要推动作用。如何利用移民政策创新推动粤港澳大湾区进一步开放？

继续减少落户限制，吸引内地人才。2017年以来，珠海、中山、东莞三个珠三角城市纷纷取消积分入户并降低户籍准入门槛，体现了在粤港澳大湾区建设背景下，减少落户限制、吸引內地人才已成为社会广泛共识。广州、深圳在一线城市中落户条件本来就不高，未来也应该继续减少落户限制，吸引内地年轻人。香港、澳门则需创新劳务派遣等政策，解决部分行业人力紧缺难题。比如，根据香港建造业协会相关数据显示，截至2017年4月，香港29岁以下的建筑工人仅占5.84%，60岁以上的建筑工人占55.12%，建筑行业老龄化日趋严重，急需加大吸引内地年轻人的力度。

面向东南亚等发展中国家，逐步吸引国际移民。预计未来印尼、越南、菲律宾、马来西亚、印度等国家的劳动年龄人口增长仍将较高，与粤港澳大湾区互补效应很强。发达经济体的移民规模一直处于非常高的水平，进入经合组织成员国的移民已向工作移民为主模式转变，移民在扩大劳动力规模方面已经越来越重要。粤港澳大湾区应主动根据香港、澳门、广州、深圳等的情况，创新国际移民政策，促进区域国际化程度提升。

制定便利人员流通的边境管理法律制度。公安部最近已对来华探望亲属、洽谈商务、开展科教文卫交流活动及处理私人事务的外籍华人给予签发五年以内多次入境有效签证和居留许可的便利。应特别重视对粤港澳大湾区劳务市场的保护，通过增加签证签发数量或减少申请签证流程等手段来简化其出入境审批。此外，还可以在大湾区范围内通过信息共享、设立联合工作小组和规范争端解决程序建立移民合作机制。

大力发展高等教育。通过广州、珠海的大学城，以及深圳的知名大学新校区等建设，加上香港、澳门一些优质大学的异军突起，粤港澳大湾区的高等教育已具备一定的国际竞争力。鉴此，一方面整合粤港澳大湾区的高校资源，解决港澳名校生源不足和内地学生就读名校比例较低的矛盾；另一方面大力吸引社会资本投资高等教育，尤其是建设中外合作办学的知名高校新校区，有步骤地吸引海外学生来粤港澳大湾区留学、就业。

（作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员，编辑：王延春）