基于WSR方法论的开放数据政策分析框架结构解析——以美国和加拿大为例

马海群，陶　易（黑龙江大学．信息资源管理研究中心，．信息管理学院）

开放数据政策能够引导和加速社会公众对公共数据的使用，提升全社会经济竞争力和科技创新能力，提高政府透明度；政策文本对于各级地方政府实施政策具有指导全局、监管问责、科学推进的作用。2017年，国务院办公厅出台了《政务信息系统整合共享实施方案》，［1］提出了“推动开放，加快公共数据开放网站建设”的要求，标志着我国开放数据相关政策制定向前迈了一大步。政策的分析解读可通过定性分析和定量分析两种方式来进行：定性分析政策文本的优势是语义理解的准确度高，内容涉及开放数据的政策即可归类为开放数据政策；定量角度进行政策文本分析时可实现批量化处理并重视分析的细粒度，对政策标题、政策发布者、政策条款等单元分别解读。政策文本整体篇幅中“开放数据”或“数据开放”的词频较高，政策标题中包含“开放数据”或“数据开放”的政策可称为专门的开放数据政策；反之，政策文本与开放数据轻度相关，政策标题中不包含“开放数据”或“数据开放”的政策称作开放数据相关政策。以定量和定性相结合的方式建构科学的政策研究方法论体系，是政策科学发展的基础。［2］

许多国家都制定了包含“OpenData”标题的专门的开放数据政策，我国仅制定了开放数据相关政策，即政策条款中包含部分开放数据的内容，然而政策标题中并未包含“开放数据”或“数据开放”，政策标题仍然停留在“信息公开”、“信息共享”阶段。这种现象导致的结果是开放数据运动进度缓慢，政策实施过程中规范性和可操作性有所不足，我国亟需制定专门的开放数据政策来指导具体政策实践。［3］

本文采用WSR方法论构建开放数据政策分析框架，并结合美国和加拿大的开放数据政策进行框架结构解析，为我国开放数据政策研究提供参考依据。

1　相关文献综述

政策分析框架可作用于政策周期的多个阶段，赵润娣［4］从政策制定角度构建了开放数据政策内容框架。通过对开放数据政策核心问题的提取和解析，构建了开放数据政策的内容框架，并将框架细化为政策条款后与美国、英国和澳大利亚三国中央政府层级的开放数据政策文本进行对照解析，结果证明该框架细分后所设置条款均在政策文本中得到体现。该研究提供了一种政策内容框架构建方法：提出问题→构建政策条款框架→多国政策条款比对→形成政策内容通用模板。公共政策分析领域则认为政策制定本身就是一种过程：政策问题确认→议程设置→方案规划→政策合法化。［5］Zuiderwijk等［6］借鉴了公共政策分析领域的观点，认为政策制定框架是根据决策周期过程来实现的，这个周期包括：议程设置、政策制定、政策执行、政策评估和政策的变更或终止。因而，从政策环境和背景、政策内容（政策投入）、政策绩效指标评估（政策产出）、实现公众价值观（政策影响）角度探讨了开放数据政策的执行情况。李健等［7］构建了既可用作政策制定分析，又可用于政策评价分析的政策分析框架。

在创新技术政策领域，政策分析框架的主要作用有两点。① 探讨政策协同。多采用定量研究方法构建政策分析框架，通过内容分析法对政策文本编码后探讨政策间协同度。李良成等［8］通过政策主体、政策目的、政策工具三个维度构建政策分析框架探讨政策群之间的协同状况。② 进行政策演进分析。汪涛等［9］创造性地提出基于“类定量化”的政策文本分析框架，将政策目标、属性、数量作为纵向划分依据，将政策工具、政策主体、政策作用面作为横向截面划分依据来探讨政策发展规律。

受到以上研究的启发，本文认为通过维度设计能够建立一种政策分析框架，该框架应当能够内嵌至图书馆或知识库的服务平台中，作为一种政策分析的产品提供服务。该政策分析框架需要满足以下条件。① 解释政策问题。运用该政策分析框架能够用来说明目前政策所处阶段、解释政策现状，为政策的制定、分析、评估、监控和终结提供参考依据，结果的呈现可结合H5交互式智能化图谱展示。②循证式验证。该政策分析框架应该尽可能多地采用定量研究来减少人为干预，并能够结合各国政策的实施情况作为证据来验证政策分析结果。③ 可拓展的维度设计。该政策分析框架的维度设计应当具有拓展性和可塑性，在未来的研究中可根据实际情况来添加、切片、细分、延展和整合维度以适应政策研究的变化。

2　维度确立与数据选择

本文基于工程学中“物理（Wuli）－事理（Shili）－人理（Renli）系统方法论”（简称WSR方法论），确立政策分析框架的维度。物理是指遵循物质世界的客观道理，强调理论科学的功能分析；事理是指遵循流程的道理，强调具体实践的逻辑分析；人理是指遵循组织协作的道理，强调组织结构的人文分析。［10］WSR方法论的应用场景是对功能角度、逻辑角度、人文角度三个维度的不同演绎来进行评价指标和模型的构建。

WSR方法论应用于政策分析框架的优势是维度的拓展性强。① 从功能角度探讨开放数据政策制定所需政策环境。其拓展性体现在：可通过定性角度分析政策的相关政策群，亦可通过定量角度采用社会网络分析关联政策来确定相关政策群；可以在此维度上与时间维度结合探讨政策所处的阶段：需要相关政策群的制定来提供政策保障（准备期）、相关政策群已经制定完备需制定专门的政策（初创期）、已经制定并实施了专门的政策（成熟期）、需要进行政策的更新或终结（衰退期）。② 从逻辑角度探讨专门的开放数据政策所需包含的条款内容。其拓展性体现在：可进一步根据层级架构划分，如法律、行政法规、司法解释、部门规章、地方性法规等，根据不同层级制定更加精细化的、不同的开放数据政策条款；随着政策分析研究的深入，精准化程度不断提高，参考性的政策条款组成完整的政策文本，能够最大可能性地辅助一系列专门的政策制定。③ 从人文角度探讨开放数据政策的研究对象，政策主体的参与度为开放数据政策的落实效果提供分析依据。其拓展性体现在：人文角度可进一步分为政策发布者、政策监管者、政策实施者以及其他利益相关者。足见WSR方法论闪烁着丰富的思想火花，其最终构成的政策分析框架亦具有较强的拓展性。

本文选取美国和加拿大的开放数据政策进行框架结构解析的原因。① 开放数据政策制定起点方面。两国于2013年签署G8开放数据宪章，成为首批步入开放数据政策制定的国家行列。② 开放数据政策执行结果方面。根据2016年4月万维网基金会发布的第3版《全球开放数据晴雨表》［11］对全球多个国家的开放数据执行情况调查结果显示，美国排名第二、加拿大排名第四。足见两国是开放数据政策制定和执行领域中的先驱，采用两国开放数据政策进行解析具有典型性和代表性。

3　开放数据政策分析框架

根据WSR方法论构建的开放数据政策分析框架（见下图），从物理、事理、人理三个层面对开放数据政策的各项细节作出了分析和说明。物理层面：从功能角度对政策具体实现目标进行划分，形成开放数据相关政策群；事理层面：从逻辑角度构建开放数据政策条款；人理层面：从人文角度进行政策主体分析。

图　WSR方法论构建的开放数据政策分析框架

3.1　功能角度——开放数据相关政策群

开放数据政策需要一系列相关政策群对政策进行功能补充和支撑，才能辅助开放数据政策发挥最佳功效。BortotJohnCarlo［12］研究了大数据与开放数据的政策框架，按照政策目标不同将开放数据相关政策分为两类：① 获取和发布；② 隐私、安全、准确性和归档。该研究探讨的内容较为充分，然而分类略显笼统，本文将从功能角度对开放数据相关政策作进一步细分。信息生命周期理论认为信息会经历从产生到消亡这一客观规律过程，［13］包含数据生成和发布、权限配置管理、数据呈现、更新和利用管理等。［14］

按照政策实现目标将政策进行功能划分为：知识产权、信息公开、隐私保护、信息安全、信息技术、数据开放、信息存储、数据标准、信息管理（表1为美国和加拿大开放数据的相关政策群）。① 知识产权：对著作、专利发明等产品的版权归属进行界定，避免引发所有权纠纷。② 信息公开：政府机构在官方网站上公开政务信息，公民享有主动申请获取未公开信息的权利。对于信息公开程度、信息公开内容、回复信或者否决信息申请，政府享有最终裁决权。③隐私保护：政府机构在收集、存储、使用和传播个人信息时必须受到一定限制，必须采用正当程序以防止滥用个人信息。开放的数据集中如果涉及公民数据时，可以选择不公开或者获得公民许可。④ 信息安全：信息发布时会面临信息安全问题，如黑客、病毒。⑤ 信息技术：云计算、大数据等高新技术搭建数据平台，保障数据稳定开放并支持决策。⑥ 数据开放：政府要求各机关部门统计数据，主动在规定的开放数据平台或各单位的官方门户网站上进行数据的发布，由专人负责定期维护、更新和审查。⑦ 数据标准：对数据进行甄别，要求数据质量高、格式规范、对元数据制定统一标准。⑧ 信息管理：按照成本－效益等原则进行协调管理。政府强调信息作为一种有价值的资产，在满足用户需求的同时应当有效支持决策，最大程度利用信息这一共同资源。

表1　美国和加拿大开放数据的相关政策群

3.2　逻辑角度——开放数据政策条款

《开放数据政策指南》［15］是各国广泛认可的开放数据政策内容框架，本文以此为基础，并按照微观、中观、宏观重新构建开放数据政策条款。微观政策条款是根据开放数据原则要求制定的条款，NugrohoRP等［16］认为开放数据政策重点应放在操作层面上，减少执行障碍并加速对开放数据的发布和使用。中观是对政策价值观、时间进度、资金流、合作关系的探索。宏观政策条款是对政策监督管理和变化审查的探索。本文对美国和加拿大开放数据政策进行文本分析，与政策分析框架中设计的政策条款进行逐条比对，最终统计形成美国和加拿大地方开放数据政策条款汇总表（见表2）。

本文对美国的德克萨斯州等10个州、波特兰市等26个市、蒙哥马利郡等8个郡及华盛顿哥伦比亚特区在内的45个地区以及加拿大的13个市的开放数据政策进行文本分析，提取政策文本中与开放数据政策条款设计相同的内容进行编码统计。以华盛顿哥伦比亚特区《透明、开放政府和开放数据指令》［17］为例，政策文本中指出“由首席技术官指定一名首席数据官承担协调职责，审核哥伦比亚特区政策实施过程中计划的合法性和拓展性，并为各部门和机构之间的信息共享、数据分析管理、辅助决策提供协调举措。首席数据官最后应向首席技术官汇报以完成作为公共数据监察员的职能。”这份政策文本就属于创建或监督委派管理局一栏，在美国此栏目对应处记下一票。本文在统计过程中发现一个现象：地区政府本应出台与联邦政府开放数据政策条款相似的政策，然而由于地方政府在联邦政府开放数据政策条款的基础上进行了增加或删除，使得最终政策条款内容的本文统计量显示出分布不均匀的现象。这是因为美国和加拿大的地方政府拥有较高自制权利，开放数据政策在地方层面并未得到完全落实，使政策出现了偏离和迁移现象。

表2　美国和加拿大地方开放数据政策条款汇总表

美国地方开放数据政策条款制定最多的三项是制定开放数据目标、使命和共同价值观，创建专门发布数据和相关政策的集中位置，适当保护数据安全和敏感信息。加拿大开放数据政策条款制定最多的三项是制定开放数据目标、使命和共同价值观，适当保护数据安全和敏感信息，授权的数据应当被明确。两国开放数据政策均表明政府对于开放数据的决心强，重视培养开放数据的文化传播和价值观，并试图通过开放数据来提高政府透明度、完善问责制，促进经济发展和创新。而且，在数据开放的同时十分重视对数据安全和隐私的保护。但是，美国开放数据政策更倾向于对数据平台的搭建和集中收集，加拿大则倾向于用数据许可证来管理数据。而加拿大政策条款的这种倾向性在具体实施过程中也带来了一些问题。① 过分注重数据安全导致开放度不足。审核过于严格，公民的信息获取申请或被驳回或停滞，常常难以通过。早期政府仅以许可证授权方式传播数据，导致数据集权程度较高，降低了数据的共享流通能力和开放度，影响了开放数据政策的实施效果。② 过度追求开放导致数据安全不足。中期政府积极发展开放数据，对资金投入量估算不足；后期建设过程中投资过大导致资金链紧张，在数据安全问题上出现了一定漏洞。但目前经过整顿后，开放数据政策执行情况较为稳定，这些状况都与政策条款分析结果不谋而合。

3.3　人文角度——开放数据政策主体

开放数据政策中涉及的组织机构包括政府、大学、商业组织、非营利组织、国际组织等多元主体。联邦政府通过与国际合作、与国内政府合作、与社会合作［18］多方协作共同推进开放数据进程，但开放数据政策仍需更多鼓励措施引导公众参与。［19］美国参与发布数据集的组织包含有联邦政府、州立政府、市政府、郡政府、大学、非营利组织、合作组织、商业组织以及其他类型组织，可见美国合作组织类型比较多元化；加拿大则更多依赖于国家单位（表3为美国和加拿大发布开放数据集的机构排名）。

表3　美加两国发布开放数据集的机构排名

美国和加拿大两国均通过召开圆桌会议、电子邮件访谈来征集大型组织的意见。政府与公众在开放数据过程中的互动主要体现在数据集的确定上，［20］政府通过在线论坛、官方门户网站来征求公众的意见，鼓励公众讨论开放数据政策及开放数据集的可用性等，政府通过官方网站上的反馈意见来确定用户数据集需求。美、加两国还经常举办开放应用程序大赛等多种形式的开放数据活动，号召更多公众参与。

美国由总务管理局、管理和预算办公室、首席信息官、首席技术官负责落实开放数据政策，并积极探索协同的可能性；主管部门负责政府部门内部协同、与其他类型组织合作完善和修正开放数据政策、开放数据集等事宜。美国发布数据集排名靠前的单位分别是商务部、内政部、国家航空和宇宙航行局、国土安全部；数据集排名靠前的主题是地方政府、气候、教育、安全和能源。对开放数据集的分析结果显示，美国偏重于通过开放政府数据促进政府透明度和提高政务效率。

加拿大主要由财政部及其下属委员会秘书处和加拿大统计局主管开放数据政策统筹事宜，加拿大图书馆和档案馆负责数据集收集和存储。加拿大发布数据集排名靠前的单位分别是加拿大统计局、加拿大自然资源、加拿大环境和气候变化、加拿大农业和农产品、加拿大财政部、加拿大图书馆和档案馆；数据集排名靠前的主题是经济和生产、人类、健康和安全、劳动力、农业、教育和培训。对开放数据集的分析结果显示，加拿大偏重开放民生数据，更注重提高经济发展。相较美国而言，加拿大开放数据政策主体协作不够多元化，主要原因是加拿大是双语国家，英语和法语数据集在整合上出现一定难度。此外，加拿大人口总数与美国有一定差距，故其数据集的发布主要依赖于国家单位，与其他类型组织间协作不够密切。但发布数据集的覆盖面较广，开放数据政策执行效果较好，基本达到预期要求。

4　政策分析结果对我国的启示

4.1　保障相关政策群的完备性制定

开放数据政策的实施效果从其相关的政策群覆盖功能完备性即可略知一二。开放数据政策的实施需要众多相关政策群作为保障，通过对美国和加拿大开放数据政策的研究，发现两国开放数据政策的相关功能已经基本落实到位，为开放数据的实施打下良好基础。我国目前也已制定了部分开放数据相关政策，如《中国知识产权司法保护纲要（2016-2020）》《中华人民共和国政府信息公开条例》《关于加强网络信息保护的决定》《大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》《促进大数据发展行动纲要》等。［21-25］这些政策为我国开放数据政策制定打下基础，表明我国专门的开放数据政策制定已具备一定基础，拥有政策实践的可能性，虽然距离政策成熟阶段有一定差距，但是在数据标准方面，我国已经开始部分政策尝试。如，《全国智慧农业气象服务平台数据存储规范（试行）》［26］已经公开了有关信息管理征求意见的公告，这些政策举措将推动专门开放数据政策的制定。有关部门应当加快开放数据、数据标准、信息管理等方面政策的落实，以保障开放数据相关政策群的完备性。通过对相关政策群进行整体把控，形成全局观或顶层设计，能够避免政策制定不完善导致的在政策实践中的损失。

4.2　开放数据与数据安全的协同管控

相关政策制定完备后，需要制定专门的开放数据政策来提高政策执行的规范性和可操作性。我国目前缺乏专门的开放数据政策指导政策实践，因而需要制定专门的开放数据政策，条款内容可参照上文中逻辑角度设计的政策条款模板，其中应当尤其重视数据安全的条款。通过美国和加拿大开放数据政策条款可看出，制定开放数据政策使命和共同价值观这项条款时应当根据我国所处的实际情况，在国家发展的不同阶段，实现开放数据政策的使命和共同价值观应当有所不同。数据安全的条款在美、加两国开放数据政策中所占比重之高，对我国的启示是需要将开放数据与数据安全进行协同管控，并结合资金流、数据流、组织结构的负责人员在一个系统内协同发展，从行政角度和组织角度将开放数据和数据安全部门置于同一组织内部进行管理。部门的资金供应、数据储量均以彼此为界呈现出一定比例的动态平衡，才能保证数据的开放度和安全度达到标准，避免将数据开放与数据安全置于矛盾的对立面。

4.3　加强多元主体的共同协作

政府机构加强与大学、商业组织、非营利组织、国际组织等利益相关者的协作能够平衡利益冲突、促进经济增长。政府可召集开放数据利益相关者代表参与会议以征集政策意见，推动专门的开放数据政策制定；同时，政府机构与大学、商业组织、非营利组织协作发布开放数据集，推动开放数据运动，促进经济增长、提高科研产出转化效率。与国际组织协作商讨开放数据事宜时要注重抵御风险，避免其他国家联合制定方案采取行动时产生的传递效应对我国开放数据运动产生影响。我国上海等地积极召开了开放数据应用大赛，但活动次数和影响范围仍然有限，需要加强多元主体协作，提高开放数据运动影响力，改变公民的数据使用习惯，培养开放数据文化，刺激公民的数据需求，从而推动各组织数据集的发布量。我国开放数据运动的发展需要多元主体协作，并采取合作治理、协同治理等手段，制定行之有效的政府数据开放政策和安全政策，以适应大数据时代数据浪潮的革命性发展态势，引领未来数据科学的发展。

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