“最多跑一次”改革的内在逻辑和深化方向——以杭州市不动产登记为例

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(浙江工业大学 政治与公共管理学院,浙江 杭州 310023)

“最多跑一次”从形式上看是“群众和企业到政府办事最多跑一次”,目标是本着“以人民为中心”的发展思想深化政府自身改革,提高党和政府治国理政能力。以全国办证速度最快的杭州市不动产登记“最多跑一次”改革为样本,不仅可揭示这一改革的内在逻辑和管理意蕴,还能清晰发现深化改革的方向。

一、行政管理的公共服务转向

20世纪80年代,西方国家以政府权力为核心要素的行政管理模式弊端丛生,发达国家开展了改革运动,约束和减少政府权力,更多融入市场机制。在学术界,以新公共管理理论为代表,所主张的政府模式显示了鲜明的服务导向。我国学者则更加明确地提出了建设“服务型政府”的目标,并积极探索服务供给方法。

(一)政府职能和管理模式应向服务转变

新公共管理理论代表奥斯本(David Osborne)在其与盖布勒(Ted Gaebler)合著的《改革政府——企业家精神如何改革公共部门》一书中提出：政府应是受顾客驱使的政府,应满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量[1]。哈登特夫妇(Janet V.Denhardt & Robert B.Denhardt)进一步认为,公民在治理体系中处于核心位置,政府的职能是服务而不是掌舵,要重视公民权与公共事务以实现广泛的公共利益[2]。

伴随着新公共管理运动,“集中”办公、“一站式”办公被引入政府改革模式[3],目的在于避免公民在不同政府部口间来回奔波,只要在单一的实体机构就能完成所需办理的全部事项。但服务模式的改变并没有解决政府部门碎片化等问题。

20世纪90年代中后期,第二轮政府改革运动的基本趋势是建立“整体政府”。英国学者佩里·希克斯(Perri Hicks)首提“整体性治理理论”(holistic governance),波利特(Christopher Pollit)对“整体政府”的定义被广泛认可,即“一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式”[4]。林登(R·M·Linden)进一步主张建立“无缝隙政府”(或“无界限的政府”),即打破传统的政府部门界线和功能分割的局面,从传统的清晰定义边界的组织向无边界的组织以至于无缝隙的组织转变,通过业务流程再造,以及现代科学技术与政府行政改革有机结合,整合政府全部的部门、人员和其他资源,以单一的界面为公众提供优质高效的信息和服务[5]。

互联网尤其是大数据技术的快速发展,打开了学者的视野,学术界普遍认为,此类技术的广泛应用,有助于消除“孤岛型”的旧有政务处理模式,帮助政府各部门间跨越时间与空间,实现协同合作,可为公众提供较高层次的服务。帕却克·登力维(Patrick Dunleavy)指出,数字时代政府治理的核心之一就是电子行政运作广泛的数字化[6]。派里(Perri)则更加明确提出政府应该以重新整合机构、建立数据库等方式来重塑政府治理结构[7]。

(二)建设“服务型政府”是我国行政改革的目标

在行政体制改革以及政府职能转变方面,我国学者明确提出了“服务型政府”这一具有中国特色的概念,主要是针对中国传统计划经济条件下,政府大包大揽和以计划指令、行政管制为主要手段的管制型政府模式而提出的一种新型的现代政府治理模式。张成福教授首提这个概念,即明确表示是为了促进“政府由原来的控制者,改变为兴利者和服务者”[8]。刘熙瑞教授将“公民本位、社会本位”提升为政府的理念和宗旨[9]。近年来,更多学者把建设服务型政府视为“公平正义和法治”(高玉贵,2014)的重要举措[10],是推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求(李军鹏,2013)[11],有利于促进中国特色社会主义小康社会的建成(梁春光,2016)[12]。

可见,如果仅从管理的角度看,中外学术界对于政府职能和管理模式应更多向提供公共服务转变的认识是基本一致的,西方学者所主张的建设“整体政府”和“无缝隙政府”的观点,与中国学者积极倡导建设“服务型政府”的论点,也有诸多共通之处。

二、杭州市不动产登记“最多跑一次”改革实践

“最多跑一次”,即“群众和企业到政府办事最多跑一次”。2016年12月,时任浙江省委副书记、代省长车俊在省委经济工作会议上倡导提出,要以“最多跑一次”的理念和目标深化政府自身改革。2017年1月召开的浙江省“两会”的《政府工作报告》确立了改革目标：到2017年年底确保实现“最多跑一次”覆盖80%左右的行政事项,基本实现群众和企业到政府办事“最多跑一次是原则,跑多次是例外”的要求。杭州市不动产登记“最多跑一次”改革经历不到一年的时间,就跑出了全国最快速度,创造了“杭州模式”。

(一)杭州不动产登记改革历程

分散办理。2016年前,土地、房屋等不动产登记分别由不同部门办理,住保房管局负责房屋交易登记,地方税务局负责税务登记,国土资源局负责土地登记。群众和企业要在部门之间来回跑、资料提交多、等待时间长,意见大,改革呼声极高。

“四个统一”。2016年根据国土资源部要求,杭州市国土资源局负责建立不动产统一登记制度,统筹市区范围内的不动产统一登记工作。按照登记机构、登记簿册、登记依据、信息平台“四个统一”的要求,住保房管局、地方税务局、国土资源局工作人员派驻不动产登记中心服务大厅统一办理登记。但这种“物理整合”并没有改变三个部门“串联办理”模式,群众办理一次房屋交易,需要准备三份材料,依次在房管、地税、国土三个部门的三个窗口取三次号、排三次队、交三次费,很多办事群众因材料缺失,多次往返,办事体验相对较差。

“一窗受理”。2017年启动“最多跑一次”改革,对不动产登记业务中房屋转让、房屋按揭抵押设立等涉及交易、税收的全部16个项目进行流程再造,实施“一窗受理,并联办理”。单套房屋办理登记的时间从法定办理时限的30天缩短到1个小时。

(二)不动产登记的“杭州模式”

杭州不动产登记中心在“最多跑一次”改革中创立了“五个一”的模式,概括为“一件事情、一个窗口、一次办理、一套资料、一个小时”。

一件事情：突破常规,把房管、地税和国土分别登记的三件事情整合成“一件事情”,确立了这“一件事情”“最多跑一次”的工作目标；一窗受理：为了达到“最多跑一次”且一次“60分钟办结”的双重目标,把三个部门的办理窗口合并,三部门同一窗口对外,“一窗受理”,将三个部门的“串联办理”改变为“并联办理”；一套资料：“并联办理”后,三个部门联合,交叉审核材料,申请办证者省略了原本需要递交给不同部门的同类材料,只需要递交“一套资料”(一次性递交材料)；一个小时：对这“一件事情”的登记事项办结时间做出明确承诺,即交易类房产登记的法定30天办证时间一律缩短到“60分钟办结”；一次办理：最终,群众多次跑路、多次办理简化为一个窗口中“一次办理”,即一次取号,一次受理,一次缴费,一小时领证。

(三)不动产登记“杭州模式”的成效

1.创造了多个“全国第一”。把分属于房管、地税和国土三个部门的“三件事情”整合成“一件事情”,也就等于把三件事情中的每件事情“最多跑一次”改革提升到了三件事情一并最多跑一次,全国无先例。“一小时办结”速度全国最快,第三方专业机构独立调查显示：45分钟内办结率68.9%,25.2%申请者15分钟内领证。2017年颁发证书1 866 752份,居全国副省级城市之首。国土资源部姜大明部长称赞“杭州不动产登记全国做得最好”,荣获国土资源部授予的“全国百佳不动产登记便民利民示范窗口”的荣誉称号。

2.企业和群众满意度极高。企业法人抵押设定、注销程序简化,办理时限缩短,申报资料减少,为实体企业融资提供便利,企业法人获得改革红利。通过5 000个电话回访,群众满意度为98.94%,统计窗口回收的4 000份调查问卷的结果显示,总体满意度99.2%,各种人员满意度均在98%以上。第三方专业机构独立调查结果显示,优良评价高达95.5%。

3.行政效率、经济效益和管理效益俱佳。在不增加行政成本的前提下,日均受理量提高59.2%,日均发放证书量提高229.5%；办理环节由原来的三部门15个环节减少为4个环节,审批层级从层层审核调整为授权审批；单位时间内的办证效率全国第一,总体办事效率提升超过44%；按年办理90万件估算,每年可节约时间近90万小时,节约交通成本近550万元。为了方便群众,设立10个办证点共94个窗口,同城通办,服务半径由20公里变为3公里。第三方专业机构研究表明,等待时间减少2/3。

三、“最多跑一次”改革的发展和管理意蕴

不动产登记的“杭州模式”仅是一种表象,进一步解析为了创新这一模式所做的组织创新、技术创新和服务创新,行政管理向服务转向及所需的支持性架构清晰可见,更可以发现其中蕴含了丰富的发展理念和严密的管理逻辑,实践价值和理论价值超越了西方学术界的研究成果。

(一)“以人民为中心”,引领服务型政府建设

建设服务型政府是党中央和国务院在新时期提出的要求。党的十八大以来,习近平总书记提出了治国理政新理念新思想新战略和“以人民为中心”的发展思想,始终把人民放在心中最高位置的政治情怀。围绕这一发展思想,做出了一系列的部署,要求“加快政府职能转变,深化行政体制改革”。提出深化改革要“做到老百姓关心什么、期盼什么,改革就要抓住什么、推进什么,通过改革给人民群众带来更多获得感”。习近平总书记赋予浙江“干在实处永无止境,走在前列要谋新篇”的新使命,提出了“秉持浙江精神,干在实处、走在前列、勇立潮头”的新要求。

“最多跑一次”,是浙江省深入贯彻落实习近平总书记以人民为中心的发展思想,再创浙江体制机制优势的重大创新,而这一创新是从与群众生产生活关系最紧密的领域和事项做起。正如省委书记车俊所强调：“当前特别要深入推进‘最多跑一次’改革,在群众最渴望解决、最难办的事情上再加劲、再提速,努力把这项改革打造成浙江全面深化改革的一块金字招牌。”“以政府的简政放权实现高效率、高品质、高标准的政府服务,换来群众的好口碑、企业的好体验、发展的好环境。”

不动产登记对不少群众来说是一生一次的大事,但因由国土、房管、地税三部门办理,群众和企业要在部门之间来回跑、资料提交多、等待时间长,意见大,改革呼声极高。不动产登记“最多跑一次”的改革是以“ 群众关心什么,期盼什么,我们就推进什么”为宗旨,以人民满意为目标,落实浙江“最多跑一次”改革部署。

(二)“一次办结”,倒逼政府改革服务供给机制

我国服务型政府建设中仍然存在着一些亟待解决的突出问题：政府职能转变依然滞后,公共服务职能比较薄弱；公共服务体系还不够健全,适应服务型政府建设要求的体制机制尚待进一步完善；公务员的服务意识和能力还不能很好地适应服务型政府建设的要求,等等。因此,虽然“服务大厅”、“集中”办公和“一站式”服务等模式引入我国政府改革已经多年,也无法完全有效避免公民在不同政府部口间来回奔波,公众难以在单一的部门完成所需办理的全部事项,更谈不上政府不受时间和地点的限制,为公众、企业和社会组织提供24小时的公共服务(威玛Wimmer,2001)[13]。如果依然采用“从体制改革,到机制变革,进而推动管理模式改变”这一常规的改革路径,就有可能陷入用难以完全消除弊端的方式来消除弊端的悖论,陷在利益博弈、讨价还价、亦步亦趋的困境之中。

针对多年改革后依然难以清除的积弊,浙江省“最多跑一次”改革设定了双重“倒逼机制”推进政府改革服务供给。一是“服务大厅”、“集中”办公和“一站式”服务等模式进一步提升到“一次办结”,这就要求政府部门在办事大厅形成“流线型”的办事全流程和“合作型”关系；二是以“一次办结”目标,迫使各级政府形成覆盖行政许可、行政处罚、行政征收、行政裁决、行政服务等领域全新的公共服务供给机制,并以此为引领,倒逼体制和机制的改革。

杭州不动产实施统一登记后,政府机构虽然在服务大厅以“物理空间”实现了整合,并没有达到“一站式”服务模式下“办事全程的流线型和合作型”的理想值。面对这一困境,杭州不动产登记“最多跑一次”改革,以完成“一窗受理”这一任务为起点,以“一小时办结”为硬约束条件,梳理不动产登记全流程,实施“流程再造”,进而推动政府机构相应改变内部管理和相互间的协调机制,最终完成服务供给机制的整体性变革。这种以服务为导向且以逆向倒逼方式的改革所起到的效果并不亚于常规的改革路径。

(三)“一窗受理”,整合政府部门间关系

我国公共服务供给的效率和效益不高等现象的根源,在于现有体制性弊端导致不同部门之间、同一部门不同层级之间协调性不佳,如：部门林立、边界不清、职责分工不合理和职能交叉重叠等等。因此,服务型政府建设和“一站式”服务的难点并不在于单个政府部门的管理模式,而在于多个部门之间能不能协调好相互关系。

“政府部门间关系”(Inter-department Relationship)一直是公共行政学关注的焦点之一,强调的是在强化政府内部不同职能部门之间的互动关系的基础上实现行政协调,具体方法是：强化政府民主责任,精简机构,整合行政系统,将分属各个不同部门具有相同职能的业务集中起来[14]。协调和整合意味着组织制度的变革,杭州市不动产登记“最多跑一次”改革中,在多个层面实施了组织创新。

1. “四个一”的部门协同模式。杭州不动产登记改革,以“一窗受理”为目标,建立了“四个一”的部门协同模式,即“一个流程、一个平台、一套人马、一套材料”。一个流程：在把交易登记、纳税、权利登记三件事情整合为“一件事情”的基础上,重构不动产登记业务的流程,把三个流程归并为“一个流程”,原来的“串联办理”整合为“并联办理,集成服务”(见图1)；一个平台：把不动产登记的所有业务纳入统一管理平台,统一办理标准；一套人马：三个窗口改成一个窗口后,三个部门工作人员集中到一个窗口办公,共4人(地税局2人,房管局1人,国土局1人)；一套材料：“一窗受理,并联办理”后,三个部门工作人员联合审查申报材料,改变了同一材料需要递交多个部门的做法。38类276项登记业务,取消371项资料,精简量超2/3(见表1)。

2.多方参与的协调机制。杭州市成立改革专题组,市政府副秘书长任组长,市编委办、市审管办主要负责人参加。市国土局成立推进“最多跑一次”深化“四单一网”改革协调小组,局长任组长,总规划师、登记中心主任任副组长,局相关处室(单位)主要负责人任小组成员,协调改革中出现的重大问题,督查改革落实情况。市国土资源局、房管局、地税局等相关部门建立了联席会议制度,定期研究解决重点和难点问题。同时还出台了窗口定岗定责制、首问责任制等系列制度,强化部门协同性。

3.标准化的内部规范。不动产登记中心联合多个部门出台《关于落实不动产登记全业务、全过程“最多跑一次”工作实施方案》《杭州主城区不动产登记“最多跑一次”深化改革实施方案》等政策文件,制定了《杭州市不动产登记服务中心窗口人员管理办法》《定岗定责方案》等标准化建设文件。围绕16大类200余项登记业务制订权力清单、责任清单和服务清单,彻底消除模糊语言和兜底条款。办理事项全纳入综合信息平台,全过程标准化管理,统一业务流程、收件标准、审核方法、表单原型格式和数据校验方法。

图1房产交易类业务“一窗受理、并联办理”示意图

表1　精简办理材料

杭州不动产登记“五个一”的办证模式是以“四个一”的部门协同模式为组织保障的,为提供这一保障所做的组织创新,首先体现了协同治理的管理理念,在开放系统中寻找有效治理结构和治理方法,尤其要重视参与主体的多元性,以及治理过程中组织间和组织各子系统间的协同性和规则制定的同一性。其次注重协调机制的建设,单一和共同的奋斗目标和权威的机构是组织中两种重要的控制和协调机制,由各部门派出专人参与组成协调委员会,设置协调机关,采取精密而行之有效的协调行为,以及行政首长最后裁决,并制定完整的政策来对所有相关部门进行领导[15]。在此基础上,完成了对流程、平台、人员和材料的整合。这就有效解决了缺乏组织的合作、缺少合法的规章、技术和人员因素的制约、缺少政治支持(加亨利Nicholas Henry,2006)等约束性问题[16],为“一窗受理,并联办理”提供了充分的政策、组织和制度保障,政府部门之间的协调性和一致性得以有效提升。

(四)“数据多跑”,弥合管理与服务缝隙

不动产登记需要以完整、准确、及时的信息为支撑,“一窗受理、集成服务”更需要不同部门共享不动产登记业务的信息。但事实上,不动产登记数据量大而且分散,来自各方的数据统计口径和标准不一,无电子印章,范围不匹配；更大的障碍是不动产登记分属三个部门,使用三个独立信息系统,三种标准,长期以来形成的“信息孤岛”和“信息屏障”使得部门之间数据不共享。在信息数字化的时代,要消除管理和服务的缝隙,首先要弥合“数字缝隙”。

杭州不动产登记中心充分发挥杭州“互联网+”优势,借助大数据系统,构建智慧信息系统,在此基础上提供智慧化服务。创建了“三合一”的信息共享机制和“两厅融合”的智慧服务系统。

1.“三合一”的信息共享机制。首先建立统一登记信息平台。自2016年启动不动产登记数据清理建库工作,将分散在房管、国土等不同来源、不同结构的数据进行标准化整理和房地挂接、图属匹配,截至2017年底,整理数据超过1 800万条,确保“权属合法、界址清楚、面积准确”,在群众办证前,为每个不动产单元匹配唯一“身份证”。实现了从“人找数据”到“数据等人”。在此基础上,制定了三个部门间数据共享标准,打通数据获取路径。还将数据共享延伸到三部门之外,涉及公安、民政等53个部门近8 000万条数据,扩大登记数据的成果查询应用。

2.“两厅融合”的智慧服务系统。基于数据全方位实时共享,建成了“网上登记大厅”和“线下智慧化厅”,“两厅融合”。全面推行网签备案,实现了“远程自助申报,后台集中审核,证书预约领取”,同时,提供微信预约、在线申请、网上支付、在线咨询等网上智慧服务,实现了“数据多跑”“数据替跑”和“群众少跑”。

基于整合与协调的组织变革为打破传统的部门界线和功能分割的局面和“政府部门间关系”的改善提供了制度性保障,但要真正整合政府部门、人员和其他资源,达到“整体性政府”尤其是“无缝隙政府”,依然需要许多条件。通过技术创新建立的杭州不动产登记的数据库系统和数据共享,帮助政府各部门间跨越时间与空间,实现协同合作,较为有效地弥合了政府和公众之间的服务缝隙,支持着“一个窗口”这一“单一界面”提供较高层次的公共服务。这首先表明,即打破传统的政府部门界线和功能分割的局面,未必非要“从传统的清晰定义边界的组织向无边界的组织以至于无缝隙的组织转变”,保持原有体制总体格局不变,通过现代科学技术尤其是数字技术重新整合、协同碎片化的决策单元,消除管理和服务的各种缝隙,是较为现实的途径。当然,要达到这一目的,就必须排除相互破坏与腐蚀的政策情境,促使某一政策领域中不同利益主体团结协作,这样才能利用最新的技术手段更好地联合使用稀缺资源,为公民提供无缝隙而非分离的服务[4]。

四、深化“最多跑一次”改革的方向和对策

在不改变行政体制总体格局的前提下实施的“最多跑一次”改革,是推进行政审批制度改革、“四张清单一张网”改革的再深化再推进,是新阶段推动供给侧结构性改革、“放管服”改革、优化发展环境,使浙江在新一轮发展中抢占制高点,赢得新优势。以“一个窗口”为代表的“一站式”公共服务要求,倒逼行政部门整合、调整相互之间的关系,走向整体性政府的管理模式,数据技术支持的电子政务的广泛应用,正在努力弥合行政部门之间以及政府与公共之间的缝隙。这一切都是建设服务型政府的有效路径和方法。但也不可否认,历经一年的“最多跑一次”改革已经面临一些瓶颈,其所触及深层次体制和法律障碍,须通过深化改革加以破解。

(一)“最多跑一次”改革的瓶颈

1.申报材料的办理处于分散化状态。“最多跑一次”“1小时”都只是在前期“办理好”所有申报材料的前提下,才可能达到的效果。而对于公众而言,真正办完“一件事”,凑齐所有申报材料,除身份证、结婚证、户口簿等易办材料以外,还是需要到不同的部门跑多次,花费较长的时间。“最多跑一次“并未涵盖材料准备阶段(见表2)。

表2　不动产登记常办业务所需跑办材料

2.智慧化水平明显不足。虽然“智慧登记”已经开始推行,但存在两个明显问题。第一是智慧登记的利用率不高,目前使用率较高的还只是自助缴费、自助打印、自助查询,对于不动产登记“导航平台”、网上预约等操作项目的利用率并不高,公众还是更倾向于电话咨询、现场咨询、现场预约。第二是智慧化层次不高。以杭州不动产登记为例,虽然已经精简了材料,且可以借助于网络化、电子化的技术手段获取这些材料,但在办理登记时,依然需要本人(或代理人)亲自到场,仍然是需要提供十几甚至二十几份书面材料后才能办证。“智慧登记”只是辅助手段。

3.数据共享范围过小。杭州不动产登记领域的“数据共享”,主要的还是国土、房管、地税三个核心部门之间的共享,三部门之外的数据共享存在各种障碍。房屋测绘尚未完全融入不动产权籍业务体系,土地测绘、房屋测绘“两张皮”,不动产登记等相关部门无法高效利用测绘成果、提高办事效率；权籍调查系统与测管系统功能定位尚需改进。其他部门支持“最多跑一次”的数据平台和数据共享系统也基本处于这种状况。数据共享仍是小范围的共享。

(二)突破“最多跑一次”改革瓶颈的方法

1.精炼前端：减少申报材料的办理时间。为解决申报材料的办理过于分散化的问题,就必须精炼前端,扩大政府整合的范围,以“政府麻烦”代替“群众麻烦”。首先需要重新界定“一件事情”,尽可能把与办这“一件事情”相关的事项更多纳入“一件事情”的范畴,并争取做到所有相关事项一并“最多跑一次”。不动产登记把涉及三个部门的三件事情整合成一件事情,提供了很好的参照。当然,行政审批和行政许可的诸多事项涉及的部门的关联度,未必如不动产登记所涉及的三个部门那么高,针对这种情形,笔者认为,集合了多部门办公的服务大厅和一站式服务已经为此提供了良好的基础,可整合服务大厅内的行政部门的关系,梳理流程,让民众尽可能在服务大厅内一次性办理所有事项。而对于未进入同一服务大厅的办理事项,就要求扩大政府部门整合的范围,拉长流程整合的链条。

2.无纸化登记：提升智慧登记水平。在不少发达国家(尤其是欧美国家),类似于不动产登记事项,已经实现“无纸化”。以美国为例,与购房有关的所有法定信息,都由政府、经纪人、中介、律师随着购房流程的进行,动态性地载入登记系统,购房交易完成后,自动生成不动产证书。不动产的所有信息在政府网站可以查询。不动产拥有者如需要纸质证书,可付费购买,邮寄到家。这种数据化、电子化的登记方式,完全免去了民众不断跑路准备材料、递交材料的麻烦。因此,继续推进“最多跑一次”改革,应以“无纸化”和“不用跑”为目标,不仅可以进一步帮助公众节省精力、路费、打印复印费、邮费、时间等成本,而且可以同时提高政府办公的效率以及节省办公开支。

3.数据共享：进一步提升共享程度和数据质量。数据共享水平,制约着“最多跑一次”的成效,打破“数据孤岛”和消除“数据壁垒”,需要建立涵盖办理事项涉及的所有部门的信息共享系统,这绝非实施“最多跑一次”的一个或几个部门仅靠整合部门关系可为。数据共享的本质是部门数据标准统一、互认以及共用,这显然超出了一个或者几个部门的职权范围,还需要市、省乃至国家层面的来统筹。

(三)推进管理体制和法律的变革

1.从政府部门整合到政府机构改革。“最多跑一次”的确推动了以部门联动机制为主的组织变革,毋庸置疑提高了协调性。以不动产登记为例,通过前端凝练可以扩大政府整合的范围,通过建设涵盖面更大的数据库也可以提高数据共享水平。但随着改革的深入,部门之间的边界将成为制约改革的“鸿沟”。因此,建议考虑在更高层面成立协调机构或领导机构,以大部委制的思路,破除部门边界。

2.从规则优化到法律制度变革。“最多跑一次”改革的继续深化,已经面临一些法律障碍。要实现“无纸化”登记,就必须修改现有的法律规定,确定“无纸化”的合法性并制定相应的法定条件和法定程序。类似的问题还有：并非所有部门办事都有“一窗受理、集成服务”的法律依据,那么“一窗受理、集成服务”法律地位就需要清晰加以界定；落实“就近能办、同城通办、异地可办”原则要求所涉及的地域管辖问题需要有明确的法律规定；行政许可涉及的形式审查和实质审查问题(哪些形式审查和实质审查是由法律、行政法规设定的；哪些是由部门规章设定的；哪些行政许可事项适合采用形式审查制度；哪些必须采用实质审查制度),等等。

上述问题已经不是简单地通过机制优化、流程调整可以解决,需要在更高层面进行更深入彻底的改革,才能得到根本性解决,这也是决定下一步改革深度与广度的前提因素。但无论如何,通过立足于“放改服”基础之上的“最多跑一次”,深层次的问题已经呈现在眼前。通过“最多跑一次”改革揭示了这些问题,其重大意义远远超出“最多跑一次”改革所取得的成就本身。

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