公众参与环境影响评价成效的优化路径探析——基于安徽的调研分析

(1、2.安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽 蚌埠233030)

地方生态环境对本区域居民的幸福感和生活质量有重要影响。环境污染严重阻碍了地区经济的健康持续发展，综合世界银行、环保总局和中科院的测算，我国每年因环境污染造成的损失约占GDP的10%左右[1]，因此，政府加强了环境治理力度，其中环境影响评价引入公众参与成为环境治理的一项重要举措。环境影响评价是指对规划、建设项目等活动可能造成的环境影响进行分析和预测性评价[2]，以提出相对应的防治要求，使规划和项目的实施更为合理、更为科学，也控制其可能对环境带来的损害。

环境影响评价作为一项预测性工作，为了使其结果更科学，过程中涉及多方面主体，即项目申请者(建设单位)、环境保护行政审批主管部门、环境影响评价文件编制单位、利益相关公众[3]。这里的公众主要是指公民、社会组织等，他们在编制单位编制文件时参与环境影响评价，对审批结果进行监督。

1 公众参与环境影响评价的实践分析

1.1 环境影响评价的管理机构

《环境影响评价法》明确规定，“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。”[5]因此，除了一些项目由所属行业主管部门预审外，安徽省庐江县环境影响评价工作的管理机构主要为县环境保护局，主要审批的建设项目有：城市交通设施、轻工业、城市基础设施及房地产、社会事业与服务事业、非金属矿采选及制品制造、纺织化纤、农林牧渔业、燃气生产和供应等。

1.2 公众参与环境影响评价的总体状况

2012年到2016年，安徽省庐江县环境保护局根据国家及安徽省关于环境影响评价的相关制度，对建设项目实施环境影响评价的公众参与工作，累计公众参与环境影响评价共计96项，具体情况如表1所示。

表1 2012-2016年庐江县公众参与环境影响评价状况

根据项目审批情况可以看出，庐江县环保局审批的环境影响报告表和环境影响登记表较多，环境影响报告书较少，而有公众参与的都是报告书项目。这说明虽然公众参与环评工作取得了一些成效，但还需要继续加大开展力度、拓宽参与渠道。

1.3 公众参与环境影响评价的方式及主要内容

按照国家《环境影响评价公众参与暂行办法》的要求，庐江县公众参与环境影响评价工作主要采用网上公示、张贴公告、发放问卷调查表、走访建设地点周边的居民等方式进行。下面以庐江县交通运输局汤池大道建设工程(郭河至汤池段)为例说明。

首先是第一次网上公示。环评文件编制单位在接受建设单位的环评委托后，建设单位于2017年3月28日通过合肥市政府信息公开网向公众介绍了该建设项目环境影响评价的详细工作步骤，征询公众对该项目环境影响的意见。其次是第二次网上公示。编制单位于2017年4月27日再次通过合肥市政府信息公开网公布了该项目建设的基本状况、项目对周边环境影响的程度、范围及准备采取的防范措施等。再次是张贴公告的形式。建设单位和环评项目组在受项目直接影响的环境敏感点附近张贴了信息公告，并进行现场走访，对工程概况、环境影响评价工作、征求公众意见的主要事项及其反馈方式进行告知。最后是采取公众参与调查表的方式。建设单位和环评文件编制单位通过两次网上公示和张贴公告的方式介绍了拟建项目的总体状况、具体规划程序及项目对环境影响的程度和范围。从实际效果来看，这几种方式很难收集到公众对项目环境影响评价的具体意见，因此，为了广泛争取公众意见和建议，项目采用了公众参与调查表的方式获取环境影响评价意见。调查表采取访谈的形式进行，从而了解公众对项目建设的具体意见和要求等。

根据对最后一轮公众参与调查表的方式获取公众意见，调查表的结果分析如下，36.1%的居民表示在项目附近工作，参与人员样本区域分布合理。有59.7%的受访者同意征地拆迁，26.4%的受访者对征地拆迁持无所谓的态度，13.9%的受访者对征地拆迁持反对的态度。有37.5%的受访者希望经济补偿，54.3%的受访者希望就地安置，12.5%的受访者选择其他。关于项目建设过程中对环境造成的危害/影响，有23.6%的受访者表示施工期机械噪声对生活有影响，有44.4%的受访者表示施工期施工扬尘对生活有影响，有26.4%的受访者表示施工期水土流失对生活有影响，有25.0%的受访者表示施工人员生活垃圾对生活有影响，有22.2%的受访者表示施工期安全问题对生活有影响，有15.3%的受访者表示施工期施工车辆造成道路拥挤对生活有影响，有12.5%的受访者表示施工期占用土地对生活有影响，有8.3%的受访者选择其他。针对运营期的环境污染缓解，有43.1%的受访者表示采用隔声窗缓解污染较为合理，有34.7%的受访者表示采用声屏障缓解污染较为合理的，有26.4%的受访者表示提高绿化更为合理，有11.1%的受访者表示应加强管理措施。

通过分析该地区的网上公示、张贴公告、公众参与调查表等公众参与环境影响评价等三种方式的效果，可揭示出如下结论：一是公众具有较好的参与意识，愿意参与环境影响评价，并能表达出自己的意见，但环境相关知识不多。二是施工期的环境影响，公众比较关心噪声污染、大气污染以及交通道路拥挤等问题。因此一定要做好项目施工期噪声污染、大气污染及道路管理工作。三是项目运营期公众认为汽车尾气、交通噪声是主要污染问题。项目运营期间，务必要做好拟建项目噪声的污染防治措施，确保区域噪声达标。四是调查结果表明，所有的公众对该项目建设表示支持，希望尽快改进交通状况，本项目建设无反对意见，项目公示期未收到任何反馈信息。五是通过公众调查获得的意见可以看出，沿线群众对本项目的建设持肯定的态度，认为项目的建设对本地的经济发展和交通状况有较强的促进作用。项目建设及运营过程中虽然会产生一些环境问题，对居民生活和学习造成一定的影响，但多数人认为在采取一定的措施后能得到缓解，受影响的群众和单位都能从大局出发，支持本项目的建设。对于群众关心的噪声防治问题，希望建设单位和地方政府能充分做好工作，确保社会的和谐发展。最后根据项目审批情况可以看出，环保局审批的环境影响报告表和环境影响登记表较多，环境影响报告书较少，而有公众参与的都是报告书项目。这说明虽然公众参与环评工作取得了一些成效，但还需要继续加大开展力度、拓宽参与渠道。

2 影响公众参与环境影响评价成效的因素

2.1 公众参与主体类型单一

在前面的实践案例中可以看到，建设单位和文件编制单位在进行公众参与调查时，选取的对象是受直接影响的个人和团体，而没有相关领域的专家或对该项目感兴趣的其他个人和团体，没有专业知识的支撑，周围居民的观念和对问题的认识毕竟有限。并且选取对象中存在男性多女性少、青壮年少老年多的现象，这会使得公众参与不具有广泛性和有效性，所得到的反馈意见也局限在个人利益上，同时存在不够严谨的问题。

2.2 相关信息公示不充分

根据《环境影响评价公众参与暂行办法》中的条例，目前的信息公开主要通过建设单位、中介机构和主管部门单向公开的方式，并且最低只要求通过一种方式公开。按照庐江县的实际情况来看，建设单位和中介机构在政府网站上的两次公示不够合理。由于政府网站在普通老百姓中关注度不高，且参与环评的居民职业多为农民，上网普及率不高，浏览政府网站人数很少，这导致公示10日内没有任何意见反馈，并且大部分居民是通过公众议论和参与问卷调查才对该项目有所了解，这不利于合理地开展公众参与。

2.3 公众参与方式多样性有所欠缺

通过调研分析，目前听取公众参与意见的方式主要是网上公示时公布留言信箱、电话、地址以及建设单位和环评文件编制单位实地进行问卷调查。前者对于农村地区居民来说并不能发挥什么作用，而后者则具有一定的可操控性，不能完全保证结论客观、公正。在上述实践案例分析中，庐江县2012-2016年间公众参与的总体情况来看，需要公众参与的环境影响报告书所占比重最小，在可选择的条件下，项目申请者往往更倾向于选择花费较少、对自己更有利的方式。除此之外，听证会、座谈会等公众参与方式更是缺乏。

2.4 公众参与环境影响评价的主动性不强

虽然《环境影响评价法》等相关法律对公众参与环境影响评价的参与权进行了明确规定授予，但是由于公众自身的环境专业知识水平和认知程度有限，积极有效参与规划和建设项目的环境影响评价的公众数量较少。并且通过实践调研分析来看，公众参与环境影响评价的主动性有待于进一步提高。这主要基于公众的环境知识缺乏，环境法制意识较低，公众参与环境保护的总体水平偏低[6]。

3 公众参与环境影响评价成效的优化路径

3.1 合理选择和拓展公众参与主体

环境问题是人人关心的问题，除了受直接影响的个人和团体，还可以让相关领域专家以及对建设项目有兴趣的公众参与进来，问卷调查的份数尽量再多一些，分布到不同性别、不同年龄层以及不同职业的主体手中。既是为每个想要参与环境影响评价的公众提供平等的表达机会，又能够让具有一定环保意识和法制观念的公众提高环境影响评价的有效性。广泛的意见能够覆盖到更多的问题，这样得出的结论更客观且更具有参考价值，甚至可以预见及防止其他相邻区域由于该工程项目所产生的其他问题[7]。

3.2 完善信息公开方式

网上公示不利于农村居民和老年人参与，而信息充分公开、公众对建设项目充分了解是公众有效参与环境影响评价的前提。信息的公开是尊重公众的基本知情权，让每一位有意向参与环境影响评价的公众明白即将实施的项目内容，需要具体意见内容，这对于开展环评公众参与非常重要[8]。因此，建议采用张贴公告的方式进行信息公开。此外，还可以通过地方电视台和报纸公告，并且附上专家学者对项目的解读，以帮助公众更好地理解和掌握相关信息，从而进行更有效地信息反馈和循环。

3.3 丰富公众参与途径

目前的情况来看，除了问卷调查，公众几乎没有别的更有效的反馈信息渠道。而问卷调查，一方面，在问题设置上可能存在漏洞、机械性等问题，另一方面，其结果也有可操控性。因此，要做好问卷设计工作，考虑到公众可能没有提前充分了解相关信息，问卷中应该要提供全面的项目信息，并且语言描述尽量通俗易懂，问题的设计需要清晰明了、具有针对性。除此以外，可以从座谈会、专家咨询会、听证会等面对面交流信息的方式上进行丰富。这种类型的公众参与可以让公众充分表达自己的困惑和意见，以保障环评的结果更科学、合理，且真正能够考虑到公众的诉求。

3.4 改善公众环境知识和参与途径

近年来，在公众参与环境影响评价中由于在企业、公众和环境评价编制单位之间存在信息不对称导致部分项目被对抗严重。这主要由于公众对相关环境知识不了解，因此比较容易对该项目的环境污染问题产生较大的恐慌心理，从而采取对抗方式。另一方面原因主要在于公众表达诉求的参与途径较少，甚至不了解相关规定，那么就无法通过正当途径表达诉求，因此，为了解决这个问题，要改善公众的环境知识，通过加强宣传和教育方式，将项目涉及到相关环境知识告知公众。并且要拓宽公众参与途径，从而向公众更好表达环境问题的产生和应对方法。

3.5 完善公众参与环境影响评价的相关配套措施

从实施环境影响评价公众参与的外部环境来看，首先在执行层面，需要强化环境评价制度的执行，尤其是行政问责制度和社会监督机制。一是实施严格的环境影响评价审核制度，项目建设的环境影响对公众具有较大影响，因此，环境影响评价报告必须由公众参与，并且要从总量减排、污染防治、环境监管、应急管理等各个环节进行审核确认和动态跟踪监测[9]；二是实施自上而下的问责制度，只要发现环境影响评价问题，要分别追究生产企业、地方政府和环境影响评价批准部门。三是引入社会监督机制，实现由第三方独立核查的相关环境社会核查制度和环境信息强制公开制度等。其次要优化公众参与环境影响评价的相关配套制度，主要措施有：一是继续优化环境信息公开制度，健全环境信息主动公开与依申请公开制度；二是实现司法救济方式，对公众参与过程中给予环境行政公益诉讼的原告主体资格；三是优化环境影响评价公众参与的听证制度。

结语

随着经济社会的发展，环境的可持续性越来越得到重视，这就使得项目建设过程中的环境影响评价的地位更加重要。公众参与环境影响评价成为实现可持续发展的重要环节，有效的公众参与能够监督建设单位和环评文件编制单位的行为，帮助环保行政主管部门做出科学、合理的决策，从源头上进行环境治理，缓解现代环境压力，既有利于美化自己的生存空间，又有利于构建符合绿色发展理念的环境友好型社会。

参考文献:

[1]杨思涛.美丽中国的伟大愿景与生态现代化[J].中国井冈山干部学院学报,2017,10(1):108-114.

[2]储柳丹.新型环境问题的环境司法应对—以澳大利亚气候变化环境影响评价司法审查案为例[J].中国环境法治,2013 (2):66-79.

[3]丁年龙.南通市公众参与环境影响评价研究[D].上海：上海交通大学,2010.

[4]王三平,王浩宇,韩震，等.关于环境影响评价中公众参与的几点思考[J]. 环境与可持续发展,2015,40(2):71-73.

[5]孙逢.中美环境影响评价制度比较[J].科学咨询(科技·管理),2013 (3):17.

[6]石磊，吕惠进，刘丹丹. 中国环境影响评价中公众参与存在的问题与对策[J].中国人口·资源与环境,2011,21(3)：68-70.

[7]刘毅,陈吉宁,范琳，等.城市规划环境影响评价中公众参与研究方法与案例[J].中国环境科学,2007,27(3):428-432.

[8]吴永漩.环境影响评价中公众参与的有效性研究[J].城市建设理论研究,2017(4):186-187.

[9]郝亮，杨威杉.公众参与在环境影响评价中的问题与对策研究[J].科技促进发展，2017,13(8)：714-719.