陈云主政沈阳时期城市治理的历史经验与现实启示

姜 敏， 蒋贤斌

(邵阳学院 马克思主义学院， 湖南 邵阳 422000；江西师范大学 马克思主义学院， 江西 南昌 330000)

蒋贤斌(1967—)，男，湖南永州人，江西师范大学马克思主义学院教授，博士，硕士生导师。 2015年12月20至21日，中央城市工作会议在北京举行。习近平总书记、李克强总理，以及其他党和国家领导均出席会议。这是新时期，党中央国务院主持召开的城市工作会议，它标志着我国城市工作将进入一个新时期。从理论上说，做好城市工作，一方面要坚决落实党中央关于城市工作的相关内容与精神，按城市现代化建设的基本规律与理论办事；另一方面也要吸收历史上中国共产党人在不同时期治理城市的经验，并把这些经验提升为理论，为现金城市工作和城市建设提供经验。从1948年11月到1949年5月，陈云同志担任沈阳军事管制委员会主任，全权领导沈阳的接收与管理。在主政沈阳的这段时期，陈云出色的完成了对沈阳的全面接收与管理，使沈阳城市顺利进入社会稳定、经济生产迅速恢复的状况。陈云在主政沈阳所取得的城市工作成效，支援了前线的战事，为解放战争的胜利作出了贡献。同时，也为后世的城市工作累积了的宝贵经验。

学术界对于陈云在沈阳的城市接收与管理的研究不少，出现了一些有价值的研究成果，[1-5]但是这些研究更多专注于城市接收，以及接管城市历史的还原，对经验的研究也是基于思想上的宏观梳理和贡献的肯定。*如姚卿善、洪英俊分别从接收和管理两个基本思想论述；董志铭、常琦从基本思路、成功经验和现代启示三方面探讨；王恩宝和王金艳是根据陈云的文选、文集等文献的整体性对历史进行整体机构的还原等。本文着重从城市治理的角度对陈云主政沈阳时期进行探索性研究，以期为当代城市管理提供一些借鉴。

一、社会稳定，是城市治理的基础

沈阳是当时我国最大的重工业基地，是东北第一大城市，在中国也是一等城市，对沈阳的接收与管理的成功与否，关系重大。当时，陈云就说：我们接收管理城市的“好或坏，消息都能传出去，一定要做好。如果做不好，人家会说解放区不好，民主政府不好。”[6]653然而，当时的沈阳却是一片混乱，接收、管理沈阳的工作任务很重。1948年10月27日下午，东北局常委会决定委派陈云作为东北局全权代表，负责接管沈阳的工作，并组成以陈云为主任，伍修权、陶铸为副主任的沈阳军事管制委员会，陈云正式主政沈阳城。

陈云认识到没有社会的稳定，城市工作无法开展，只要社会稳定了，人心安定了，城市才会运转起来。当时影响沈阳社会稳定的一个重要因素：国民党旧政府的机构、财产物资及人员的接收与处理问题。陈云在主政沈阳的第二天，即10月28日，主持召开了沈阳军管会第一次会议，他对接收方法和要注意的问题作出了一系列明确的规定，突出表现在接收原则上。接受原则包括：“自上而下，按照系统，统一接收，一切财产、物资、人员、文件均原封不动，先接收，后分配，约法八章等原则。”[7]532-533具体内容为以下几点。一是“各按系统”：对沈阳市政府原设有的旧的市政机关部门必须按照既定的系统来接收，“一切原封不动”、“绝对不准破坏”、“不要打乱”；[8]80二是“自上而下”：入城接收以后，立即自上而下的通知原机关负责人办理移交手续，并通过内线和群众了解实际情况；三是“原封不动”：原职员依然按原职上班，只派军事代表去工厂企业，政权部门只撤换负责人等措施。具体接收步骤从接收资产档案入手，整理人员放在下一步；四是“先接后分”：各部门一律不准将资产档案搬走，无占有和支配权，只有接收权。各部门只对军管会负责，不对原来上级负责。要无条件服从军管会，再工厂、房子的统一分配，要全部接收完毕后再进行。[9]374-375沈阳的接管工作就是在这几条原则下开展的，军管会平稳地接收了原城市机构及财产。陈云的这个“各按系统，自上而下，原封不动，先接后分”城市接管原则后来得到了中央的重视，并推而广之：“毛主席关于‘原封原样接收’的思想，吸收了陈云同志的做法。”[10]6

沈阳接收工作的成功不仅限于对原城市机构及财产的接收，更体现在接收及安置国民党政府留下来的旧人员这一群体上。从一定意义上说，城市的稳定，主要就是人的稳定。沈阳解放以后，沈阳城内的人口结构极其复杂，有国民党原党政机构、企事业单位的工作人员及其家属、沈阳原有市民、国民党的散俘游勇、敌匪特务、以及共产党的军队和军管会接收人员等等。其中，国民党机构中的旧人员及其家属所占比例最大，处理好他们成为稳定城市社会的重中之重。据统计，当时，沈阳市的公教职工有十七万，连家属近六十万，占当时所有人口的三分之二。对国民党机构中的旧人员的安置与处理，陈云要求要根据“各按系统，自上而下，原封不动，先接后分”的接管原则，在军管会下的领导下，有条不紊的实施接收的各项工作，并命令原有人员留职呈报情况，等待接收处理。政策合理的实施，很快就安抚了这部分人。原有人员报到上班的人与日俱增，“最可注意者，许多工厂、企业、机关、学校的高级职员，诸如工厂厂长、市政府各局长等，亦陆续报到上班。”[6]660这就基本上稳定了大部分的人。与此同时，对国民党特务和党务人员进行严酷打击，警惕特务分子。当时有一些国民党党员、三青团团员是一些企业的员工，军委会对他们分别情况予以处理。首先，要求为保障基本生活成为国民党员、三青团员的人员登记备案，并报告相关情况，在保证不参加破坏活动的条件下给予工作；其次，分清辨别负责党务、团务的人员是否为特务分子，再其决定去留；再次，清除特意隐瞒的特务分子。[9]359

散俘游勇成为当时影响沈阳城的一个复杂问题。陈云指出：“散俘首先是收容好，有饭吃，有房住。次一步是如何往外分散处理。现在感到应先准备好几个解放团的架子，以便于收容。”[9]377-378刚解放沈阳的时候，散俘有二三万人，一些机构收容一批以后，人数减少，但是随着战争的进行，其他地方的俘虏压向沈阳，使得沈阳的人口压力加大，这就需要派遣干部南遣战俘。通过对旧人员、国民党特务分子和散兵游勇的处理，沈阳的人口管理得到了取得了优异的成果，维护了社会的稳定。

二、发展经济，是城市治理的首要任务

陈云认为城市治理的主要任务为：抓生产，发展经济。1948年3月，他在东北局例会上就提出：随着解放战争的深入，解放区的不断扩大，城市的作用也越来越大。城市工作主要是抓生产。[7]509，他的这一思想与当时毛泽东的思想是完全吻合的。在中共七届二中全会上，毛泽东明确指出：“从我们接管城市的第一天起，我们的眼睛就要向着这个城市的生产事业的恢复和发展。”[11]1428并对当时存在的占领城市后，盲目地乱抓乱碰，把生产建设的中心任务抛诸脑后，导致城市工业停顿、工人失业、人民生活水平降低的现象进行了严厉的批评。这就确立了管理沈阳主要任务是发展生产，支援前线。

要发展生产，促进城市经济发展繁荣，必须得恢复城市市场秩序和经济功能。而要做到这一点，陈云认为金融物价和工资待遇等是解决问题的关键。接管沈阳后，陈云就提出了需要解决的五个关键问题，其中关于稳定经济的有两个：一是要“迅速解决金融物价问题”，一是“工资问题需要妥善解决”。这两个问题与当时的粮食供应问题有着重要的联系。陈云为了保证沈阳百万市民的粮食供应，要求沈阳粮价要根据成本加运费及合理利润来制定，比其他城市的略高一些，结果粮食源源不断的被吸引进城，确保了沈阳的粮食供应。针对物价问题，陈云指示军管会及时公布沈阳周边地区物价，公开信息，稳定商人，鼓励商业开市。针对群众最关心的金圆券处理办法问题，陈云通过军管会实行有针对性的措施：在一定时间内，金圆券和东北九省流通券可按一定比例统一兑换成我党发行的东北地区流通券。工资问题是另一个重要的问题，如不注意解决，则人心不安，而工资问题主要是工资标准的界定。因解放前沈阳物价飞涨，工资也折合粮食数发放，解放前粮价奇高，工资折合的粮食和解放后存在很大的差距，因而，工资标准暂时只能根据国民党的底薪等级，工人、职员、技师从每月八十斤至四百斤。[9]377通过这些措施，金融物价稳定了，工厂的工人稳定了，生产自然发展起来。

当时，在沈阳还存在着相当数量的私营工商业，它们的存在与发展对城市经济起着重要的作用。保护民族工商业是我党的一贯政策，对资本主义工商业采取的就是利用、限制和改造的政策。陈云在接管沈阳的过程中，对资本主义工商业采取的就是保护政策，主要体现在支持、帮助其恢复生产。他认为私营资本是当时中国经济不可缺少的部分，因而，要求对私营工厂中的一切机械物品不得随意动用和破坏，并尊重私营工厂拥有者。要求私营工厂中的工人提高生产效率，增加生产，生产的东西越多对新中国的建设就贡献越大，要理清帮资本家赚钱和为国家建设做贡献之间的关系。要求私营工厂的工人有正确的劳动态度，工人“有权利要求实行劳资两利”，既有被资本家尊重的民主权利，也有“完成生产计划，遵守劳资双方订立的契约，遵守政府保护私营企业的法令义务”的义务。[12]22

三、安全有序，是城市治理的保障

解放前后的沈阳城市安全稳定的局势远远复杂于今天的城市状况，当时沈阳市内存在着很多不安定因素。如：“散俘原有二三万”、“沈市所存弹药甚夥”[9]658、还有五千多人的旧警察，以及隐藏的敌特分子等。确保城市安全就成为城市治理的重要工作。治安管理是政府维护城市安全的必须手段，是具有强制性的。城市治安工作要做好，首先就要抓好公安工作。公安工作是维护社会稳定、维持社会秩序有力的武器，抓好这个利器，是促进社会秩序好转的重要手段。在当时，卫戍部队是公安部门的主管单位，陈云对卫戍部队的组建有明确的要求：“卫戍部队应是单一建制，让有训练有纪律教育的部队担任。”[9]377训练有素、纪律严明、单一建制的部队战斗力更强强、上令下达更好。他指明，要有应付不测事件的相当力量的机动部队。陈云在对待原国民党警察部门要问题上力主有所区分，不可一个标准：“敌警察必须收缴枪支，让其徒手服务。交通警察尽快站岗，消防队各守原位，户籍警察大部可留。其他刑事警察和武装警察队等带特务性者，二十天后集中受训，也不宜过早遣散。”[9]376其次，要做好宣传教育工作，稳定人心。军管会进城不久，陈云在《接收沈阳的经验》里写到：“稳定人心，传布政策，主要靠报纸”，不苛求报纸的内容的生动，要求以基本政策和各种布告为主，对于公开发布的布告要求必须字斟句酌。[9]376刚解放的沈阳城，还有大批的敌特分子存在，他们通过造谣生事、爆炸破坏等方式，引发社会恐慌、制造混乱。因此，必须要发挥报纸的宣传主阵地作用，用以戳穿敌特阴谋，教育群众，尽快形成人心安定，社会稳定的局势。第三，疏散弹药。疏散弹药是在接收沈阳过程中遇到的突发情况，事前无思想准备和应对策略。沈阳既是国民党政府东北的政治、军事中心，也是后方补给基地、交通枢纽。因此，所存弹药极多。敌机又转炸兵工厂和弹药库，所以极其危险。与此同时，在直连铁路上停靠着装满弹药的火车，一旦引爆，沈阳必成火海，后果不堪设想。陈云当机立断，要求军管会立即派周纯全等三人组成的运输团抢运弹药，“连夜疏散，力争搬动数里或数十里，”[9]378最终把这批弹药保存了下来，既消除了沈阳人心头的巨大隐患，还为支援了前线战事，保证了社会的安全和稳定。

当时主政沈阳的陈云同志认识到，城市治理的终极目标是依规治理。因而，他非常重视政策法规的建立健全，借以行政法规的形式来有效的规范居民生活和城市秩序。11月3日，陈云率领军管会进入沈阳的第二天，就授意沈阳军管会和沈阳卫戍司令部分别发出公告、规定、布告。其中军管会《有关接收工作的六项规定》中规定：原沈阳市机关全体工作人员照常上班，并保留原有职务，并负责保管对所属部门一切财物资料，将所属人、财、物等系统的分别造册，呈报沈阳军管会，并规定了呈报手续、负责人员的职责、办理期限等，对按期完成的予以奖励，反之，则予以惩处。[7]50911月15日，发布沈阳军管会第四号布告，要求中外机关、各界人民与各国侨民，将电台、手法报话机交出。[7]538同年12月25日，陈云为沈阳军管会起草了关于保护公私房产的布告。[7]542这些政策法规的出台为安定沈阳的社会秩序起到了积极的指导作用。

四、保障民生，是城市治理的立足点

陈云主政沈阳时期，强调政府公共部门要以恢复城市秩序、保民生为责任，尤其是在解决水电、交通、通讯等问题上。一是恢复水电。陈云在《接收沈阳的经验》中提到了五个关键问题，其中首要任务“要恢复电力供应”。陈云充分认识到电对城市的重要性：如果沈阳城“没有电，……就会变成一座死城，秩序就无法控制。”[9]375因此，他高度重视电力的恢复，在军管会入城的第二天，就集中力量恢复了市内供电。与此同时，陈云将接收自来水企业恢复正常供水的问题放在重要位置，他第一时间指派军代表接收自来水企业，通过细致的思想工作，保证了全体员工坚守岗位，安心工作。二是恢复通信。陈云及时指派军代表进驻沈阳邮政局，接管和恢复通信生产工作。进入沈阳城第三天，投递员就开始送信，火车邮路、汽车邮路、农村邮路也在很短的时间内全部得到了恢复与发展。三是接管改造铁路交通。沈阳是东北的铁路交通枢纽，在战争中破坏严重，要支援城市恢复重建和解放战争，必须尽快畅通铁路。陈云指示接管部队迅速成立了沈阳铁路公安处，并领导沈阳铁路军事管理局，维护铁路治安秩序，改革原有的管理制度，及时恢复客货运输。

1948年11月—1949年5月，陈云在领导接收和治理沈阳的实践中，创造了一套较为丰富、相对系统的治理城市的工作经验，这些经验在新中国建立前后，中国共产党执政城市工作初期得到了一定推广和运用。今天，中国的城市工作相比建国前后的工作，无论外在环境，还是工作内涵都有很大的不同了，但是，陈云同志主政沈阳城市工作时所留下来的治理城市的方式方法、思想经验，对于当前中国的城市工作仍是有一定借鉴意义，值得城市的领导者们学习，也值得研究者进一步深入研究总结。

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