英国新工党提升制造业水平的举措*①

毛 锐

(山东师范大学 历史与社会发展学院，山东 济南 250014)

作为世界上第一个进入工业社会的国家，英国最早经历了制造业相对衰落的非工业化进程。英国学术界对非工业化现象也特别关注*在英国有一种国家分类，世界被分成“难以工业化的国家”、“部分工业化的国家”、“新兴工业化国家”、“成熟工业化国家”和“衰落的工业化国家”，英国被视为“衰落的工业化国家”的典型代表，详见Stephen Bazen and Tony Thirlwall, Deindustrialization, Heinemann Educational, 1992. p.1。，在20世纪70年代到90年代，曾先后围绕着什么是非工业化，为什么会出现非工业化，制造业是否重要以及如何解决非工业化等问题展开争论*毛锐、张晓青：《英国学术界对非工业化问题的研究》，《历史教学》2013年第1期。。特别是在撒切尔夫人执政的11年间，撒切尔夫人放弃传统的凯恩斯主义，转而实行以货币主义和供应学派为代表的新保守主义经济学，实施供应方改革，使英国经济增长速度加快，效率提高，通货膨胀下降，“滞胀危机”得以解决，这被称为“撒切尔革命”。但这一时期失业问题始终没有得到很好解决，特别是制造业领域的就业机会大量减少，服务业领域就业的增长又不足以抵消制造业领域就业机会的减少，使撒切尔时期成为消极非工业化的典型。*毛锐：《撒切尔政府非工业化问题分析》，《山东师范大学学报(人文社会科学版)》2010年第5期。新工党则指责保守党政府过度注重金融业和服务业，忽视英国的制造业发展。因此，布莱尔新工党从1997年上台后，围绕“制造业高端化”和“制造业服务化”原则，采取了一系列政策和战略来提升英国制造业的竞争力。

一、实行国家科技创新战略

传统上，英国科学技术发展的特征之一表现为更多关注基础研究，而相对忽视应用研究。为改变应用研究水平相对较低的局面，积极应对全球化带来的国际科技和经济竞争力加剧的挑战，1993年，梅杰政府颁布了《发掘我们的潜力：科学、工程和技术》(Realising Our Potential: A Stratergy for Science, Engineering and Technology)白皮书，分析了英国国家创新能力存在的问题，并阐述了英国在世纪之交的科技发展新战略。*Paul Cunningham. Science and Technology in the United Kingdom. 2nd edition, London,1998, p.33.这标志着英国已经将推动技术创新、科技产业化作为一项基本国策，成为英国科技政策发展的里程碑。1994年和1995年，英国政府又先后发布《竞争力：帮助企业取胜》《竞争力：稳步向前》两个白皮书，旨在促进企业加大研究与开发投入，鼓励以市场为导向的产业创新活动，把提高竞争力作为产业创新的核心。

新工党政府上台后，更加重视国家科技创新战略的实施。实行国家创新战略是布莱尔政府振兴制造业的最重大举措。从1998年到2002年间，英国政府先后出台了7个白皮书，奠定了英国以基础科研为主导和技术预见为引导的科技发展战略，以抢占国际科技竞争的制高点。2004年7月，英国政府首次颁布《2004至2014科学与创新投入十年框架》(Science & Innovation Investment Framework 2004-2014)的中长期科技发展规划，规划明确指出，要确保将科学和创新纳入政府引导的轨道，在强化基础科研能力的基础上，促进科研成果产业化，通过创新将国家潜力转化为商业机会，促进英国经济发展。2006年，英国政府在第一个10年框架基础上，又发布了《10年框架：下一步工作》，力求从完善组织建制管理、加强国际合作、鼓励资源集成等方面全面落实国家科技创新战略。*吴波：《英国国家科技创新政策的战略规划》，《世界科技研究与发展》2009年第2期。2008年3月，英国政府在名为《创新国家》(Innovation Nation)的白皮书中，首次提出建设“创新国家”的口号，通过实现创新国家的目标使英国成为世界上最优秀的国家。*罗勇、张旭：《英国国家创新战略的测度体系研究及其启示》，《中国科技论坛》2010年第1期。为了实施国家科技创新战略，英国政府采取了一系列政策措施。

(一)重点资助基础科学。英国的基础研究水平很高，一直在世界上处于领先地位。布莱尔上台后，将资助基础科学研究作为实现国家创新计划的核心，以建设世界一流科学、工程和技术基础。2002年7月，财政大臣戈登·布朗宣布将政府的科学预算增加到2亿英镑。2003-2006年，基础科学领域的拨款年均增长率由以前7%提高到10%。2008年，政府对基础科学的投资突破5亿英镑。*Office of Science and Technology：Science Budget，2005-2006 to 2007-2008. [EB/OL]，http://www.dti. gov.uk/files/files14995.pdf.政府还与英国卫康信托基金会分别出资1亿和0.4亿英镑重点资助大学和研究所对医药学、生物技术、天体物理等项目的研究，充分发挥大学和科研院所作为知识经济驱动器的潜力。英国政府还在1995年保守党政府启动的第一轮技术前瞻计划的基础上*技术前瞻计划是指：在政府组织下，由大学、私营企业、研究机构、专业组织等代表组成的专门小组预测今后10-20年能够产生重大经济和社会效益的关键技术领域，引导政府、企业和学术界重点开发，以提高英国经济的国际竞争力。，于1999年和2002年先后启动了第二轮和第三轮技术前瞻计划，并把人口老龄化、基因科学、网络信任机制与预防犯罪等8大项研究领域作为重点攻关领域*Office of Science and Technology. Facts on Foresight 1994-2002[EB/OL]，http://www.foresight. gov.uk/About_Foresight/Facts_on_Foresight_1994-2002.htm.。

(二)鼓励企业加大研发投入，提高企业竞争力。英国政府认识到，企业是新技术的直接受益者，而企业对研发的投入数量直接关系到技术创新的速度，因此，政府给予政策引导和资金技术支持。《2004至2014科学与创新投入十年框架》中明确提出，英国的研发投入要从2004年占GDP的1.9%提升到2014年的2.5%。为实现这一目标，第一，对企业用于研发的投资，建设实验室的投资，购买科研仪器和知识产权的投资予以税收减免。*Guidelines on the Meaning of Research and Development for Tax Purposes (2000) [EB/OL].http://www.dti. gov.uk/files/file14824.pdf.第二，贸工部企业局组织其管辖的10个地区企业办公室提供咨询服务，引导企业合理地进行研发投资，对落后地区的企业在咨询收费上有近三分之二的减免。贸工部和就业部还联合建立了14个地区技术服务中心，为企业提供技术转让、专家服务咨询和培训等服务，为企业在国外开展业务提供咨询业务，以使更多的企业和商品进入国际市场。尤其是2002年建立了制造业咨询机构(Manufacturing Advisory Service，简称MAS)以帮助现代制造业中的中小企业提高效率，扩展附加业务。到2009年，MAS已经完成2.8万份咨询和1万多个具体项目，给相关企业带来近7亿英镑的效益，政府每投资0.3万英镑，企业的净收益能够达到3.5万英镑。第三，截止到2006年，政府通过1000亿英镑的政府采购，遵照“从供货商那里获得创新”的原则，加强对创新企业的扶植，这对于培育英国高新技术产业、发展自主知识产权发挥了不可替代的作用。

(三)积极扶植高科技小企业发展。一方面，政府推行高科技小企业的奖励计划，1999年，政府开始推行《小企业研究与技术开发奖励计划》，对50人以下的小企业所开展的革新技术研究提供最高4.5万英镑的资助；同年贸工部还启动了《小企业产品开发奖励计划》，对250人以下的中小型企业在开发新产品、新工艺方面有突出贡献的奖励最高可达20万欧洲货币单位。另一方面，政府降低了高科技小企业的公司税等，1999年政府规定对年利润不超过10万英镑的小公司减免10%的公司税。为解决小公司的资金短缺问题，新成立的高科技小公司还可以得到政府提供的最高2000万英镑的风险投资；政府还对在高科技小公司连续工作3年的高层管理者的薪酬给予免税，以吸引高水平管理者留在小公司。*Treasury H M. Knowledge Budget 1999 [EB/OL]. http://www.hm-treasury . gov.uk/ budget/ budget_99/ budget_report.

2008年12月，根据英国创新、大学和技能部*2007年，英国首相戈登·布朗改组教育与技术部，成立了创新、大学与技术部。这一部门的任务是最大限度地利用研究基础来支持所有部门的创新，整合原有贸易与工业部和大学的科学研究资源，建立一个开放活跃的知识经济体系。2009年，创新、大学与技能部与商务部、企业与改革部合并，成立了商业、创新与技能部。详见李文靖：《英国科学与创新：从自由探索到国家战略》，《文化报》2015年4月17日。公布的首份国家年度创新报告显示，英国创新活跃企业的比例从2001年的49%提高到2007年的68%；2006年英国企业和政府在研发方面的实际投入达到232亿英镑，占英国GDP的1.75%；英国企业在研发方面的投入在G7国家中排名第五位；英国大型企业的研发实际投入在2005-2006年度增长了5%。*罗勇、张旭：《英国国家创新战略的测度体系研究及其启示》，《中国科技论坛》2010年第1期。2000年到2008年，英国生产率增长的1/3来自技术创新。英国制造业中的生命科学、能源、信息通讯技术等几大领域已经成为英国经济新的增长点，这说明国家创新战略已经推动英国制造业走上了复兴之路。2006年，英国生命科学产业的市场规模达到870亿美元，其中具有传统优势的制药业直接从业人员达 6.8万名，并创造了26万个相关就业机会；在基因、干细胞、生物信息工程等新兴研发领域，涌现出 480 多家私人公司，雇佣了2.4万名雇员。在信息通讯技术产业领域已有7500个公司，直接从业人员达43万人，全球市场估值高达1500亿美元。10年前，英国的制造业生产力仅是美国的54%，2006这一指标达到68%。*张锐：《布莱尔的丰厚“经济遗产”》，《观察与思考》2007年7月1日。

二、实施创意产业政策

面对英国传统工业增长疲软、制造业萎缩、失业人口剧增的现实以及知识经济时代带来的世界范围内的产业结构、就业结构和对外贸易结构的调整，英国要想解决这些问题，适应世界形势的新变化，唯一的出路就是通过产业升级，优化第三产业的内部结构。在此背景下，创意产业的构想应运而生。1997年，新上台的布莱尔政府为了改变英国老工业帝国的陈旧落后形象，接受了世界创意产业之父约翰·霍金斯的理论，大力扶植创意产业，提倡和鼓励原创力在经济中的贡献。同年就成立了由文化、媒体和体育部(DCMS)*1992年，梅杰政府将原来分散在艺术和图书馆部、环境部、贸工部、就业部、内政部、科教部等6个部门的文化职责集于一个新成立的国家文化遗产部。1997年，布莱尔政府将此部更名为文化、媒体和体育部。这一部门也成为英国创意产业最重要的政府管理部门。牵头，由外交部、贸工部、地方政府等组成的创意产业工作小组(the Creative Industries Task Force，CITF)，布莱尔亲自担任主席*王涛：《英国加强各方协调拓展融资渠道》，《经济日报》2007年12月19日。。1998年，创意产业工作小组颁布了《创意产业规划文件》(Creative Industries Mapping Document)，分析英国创意产业的现状和发展战略，并首次提出了“创意产业”的概念。*王丹黎：《英国创意产业发展评述及启示》，《中国外资》2013年3月(下)。所谓创意产业是指：源自个体创造力、技能及天分，通过对知识产权的开发和利用，用潜力创造财富和就业机会的活动。范围涵盖13个行业领域，即广告、建筑、艺术和古玩市场、工艺品、设计、时尚设计、电影与视频、互动休闲软件、音乐、表演艺术、出版、软件及计算机服务、电视与广播等。*P. Hall, Creative Cities and Economic Development, Urban Studies, 2000,37(4), p.641.这一概念的提出被视为布莱尔政府为应对世界经济从发展传统工业经济向知识经济转变的内外压力之下，调整经济结构，重振英国经济的一项标志性措施。此后，英国政府出台了一系列政策，大力推动英国创意产业。

(一)政府对创意产业实行系统的政策引导。除了建立创意产业工作小组对英国创业产业的可持续发展进行跨部门的协调之外，1998年，政府还成立创意产业输出顾问团，在对创意产业发展提供广泛咨询建议的同时，还通过加强产业与政府的合作，促进创业产业开拓国际市场。2006年，英国政府正式提出创意经济的说法。2008年，英国国家科技艺术基金会在其颁布的《超越创意产业：英国创意经济发展报告》中指出，英国创意产业的未来发展要更好地把握创新产业对更广泛经济社会生活的影响，更加重视创意产业对整体经济的拉动作用，超越创意产业，发展创意经济。2009年，鉴于新媒体、数字技术的迅猛发展，英国政府发布《数字英国》报告，明确指出，在数字化时代将英国打造成全球创意产业重心，在清晰公平的法律框架保护下，扩大数字内容的传播范围，从而奠定了英国创意产业发展的数字化发展基调。*熊澄宇：《英国创意产业发展的启示》，《求是》2012年第7期。

(二)政府对创意产业予以资金支持。为解决创意产业发展的资金问题，英国文化、媒体和体育部(DCMS)出版了 “Banking on a hit”手册，帮助有关企业或个人更方便地获得金融机构或政府部门的投资和补贴。英国政府还联合各种行业协会共同成立了众多基金，比如政府设立的高科技基金；贸工部建立的西北地区发展基金，创业产业特殊基金；小企业服务局建立的早期成长基金。英国的创意产业甚至还可以向欧盟的发展基金申请贷款。在英国政府的努力下，形成了一套由政府、银行金融机构和行业基金与创意产业构成的紧密联系的融资网络，为英国创业产业发展提供了资金保障。

(三)英国专利局通过制定完善的法律体系来加强知识产权的保护。为了便于中小型创意企业提供有关版权、商标、专利及设计的信息，英国专利局还建立了独立的知识产权网站。

由布莱尔亲自督阵并构建的国际上最完整的创意产业政策成为推动英国经济增长和拯救英国制造业、降低失业率的有力保障。1997-2007年的10年间，英国创意产业以平均每年6%的速度增长，其中艺术类产业平均增长9%，软件业增长11%，电视及广播产业增长8%。英国的音乐产业占全球音乐产业的比例达到15%；英国视频游戏的销售额占全球的16%，占英国和欧盟1/3和美国10%的市场份额。截止到2011年12月的统计数据，英国从事创意产业的企业共有10万多家，占全国企业总数的5.13%。*王涛：《英国加强各方协调拓展融资渠道》，《经济日报》2007年12月19日。1997-2006年从事创意产业的就业人数由157万人增加到191万人，2010年更是增加到230万，其发展速度是国家经济增长速度的两倍，创意主业已经超过金融业成为英国第一大产业。*王丹黎：《英国创意产业发展评述及启示》，《中国外资》2013年3月(下)。即使在受到国际金融危机影响的2009年，其创造的外贸总额仍达到89亿英镑，占出口产品与服务总额的10.6%。从企业规模看，英国创意产业中绝大多数是中小企业，在2009年，创意产业中人数在1-10人的企业占比高达94%，11-49人的占4%，可见中小型企业是创意产业发展的主力军。*熊澄宇：《英国创意产业发展的启示》，《求是》2012年第7期。

创意产业的兴起与繁荣更加深刻的意义在于英国制造业朝着技术性 、服务性方向的升级。其中最为典型的是英国创意产业的发展是与衰败的旧城区改造结合起来，促进了老工业城市的转型。*张锐：《布莱尔的经济大手笔》，《中国商报》 2006年10月24日。通过将民族文化与数字技术相结合，创意产业将伦敦、曼彻斯特、格拉斯哥、伯明翰等老工业城市成功转型为充满活力、富于创造、污染少、环境优美的新兴城市。其中英国的伦敦和曼彻斯特成为欧洲最大的两个创意中心。伦敦的创意产业成为金融服务业之后的第二大产业，打造出伦敦电影节、伦敦时装周和伦敦设计节等国际著名品牌，伦敦成为英国东南部经济增长的主要发动机。作为英国和欧洲第二大创意产业中心的曼彻斯特则在数字媒体产业上具有强大的国际竞争力，拥有3.1万个创意企业，就业人数达32万人。*王涛：《英国加强各方协调拓展融资渠道》，《经济日报》2007年12月19日。

三、发布振兴国家制造业的战略计划

在英国政府主导的创新战略和创意产业政策的推动下，英国的经济已经实现了从制造型向知识型的转变。在此期间，英国制造业虽有所改善，但是并没有改变英国自20世纪80年代以来，经济日益“重金融、轻制造”的发展惯性，虚拟经济被放大，经济结构被扭曲，以至于在由美国的次贷危机所引发的全球金融危机中，英国的金融服务业脆弱不堪，遭受巨大打击。2008年，皇家苏格兰银行亏损高达240亿英镑创英国银行史上最大的亏损记录；房地产价格暴跌20%。*王涛：《英国制定战略提振制造业》，《经济日报》2009年7月30日。面对危机，英国政府开始反思以前的产业政策并重新认识到制造业作为基础产业的重要性。早在2005年，英国设计委员会前主席乔治·考克斯向英国政府提交的《考克斯评估》(Cox Review)的研究报告就对一味追求创意产业的发展提出质疑：将英国传统的制造业弃之不顾，转而扶植高风险的创意产业，并期望以源源不断的“创意”来支撑一个规模产业的繁荣，这样的想法是不切实际的。因为创意产业事实上与制造业具有不可分割的联系：“创意由于企业的需求而兴旺……在许多领域，与消费者的紧密联系却是产品设计和开发的一个因素……如果制造业消失了，那么随着时间的推移，那些与之相联系的设计能力也会消失。”*许平、刘爽：《“考克斯评估”：一个反思创意产业战略的国际信号》，《装饰》2008年第10期。2007年，英国财政部发布的《塞恩斯伯里评估》(Sainsbury Review)也指出，面对后发国家低成本制品对英国经济带来的一波又一波的冲击，英国应该采取一种“向上的竞争”策略，而不是鼓励低成本企业竞争策略的“向下的竞争”*谭小平：《英国创意产业的现状、批评与反思》，《经济导刊》2011年第4期。。英国政府充分肯定了《塞恩斯伯里评估》的观点。英国首相布朗也表示，无论过去、现在还是将来，制造业都是英国经济获得成功的关键。为尽快摆脱国际金融危机，英国政府决心重新定位制造业，通过振兴制造业，平衡经济结构，使服务业和制造业相互补充和促进，再造经济奇迹。为此，英国政府从三个方面采取措施：

(一)重新定位制造业的发展走向：从传统制造向高价值制造转变。随着英国在20世纪七八十年代从工业社会向后工业社会转变，英国社会普遍对制造业存在误解，认为制造业已经是日落西山，处于全球产业链的末端，而忽视了制造业作为实体经济的基础性作用。事实上，10年来，随着创新战略推行的不断深入，新工党成功地使英国经济实现了从制造型向知识服务型的转变。同时，英国制造业也取得显著发展。2006年，英国出口商品中，高技术产品占比达到25%，高于美国的22%，法国的15%以及德国的11%。到2009年，英国已是世界排名第六的制造业大国，年产值高达1500亿英镑，占英国GDP的13%。同年，英国在吸收外国制造业直接投资方面优于欧洲其他国家达到260亿英镑，在全球范围内仅次于美国。*王涛：《英国制定战略提振制造业》，《经济日报》2009年7月30日。

鉴于英国制造业的这些特点，2008年5月，英国技术战略委员会(Technology Strategy Board, TSB)*英国技术战略委员会原隶属于英国贸工部(DTI)，2007年从贸工部拆分出来，成为由政府拨款的非行政机构(Non- Departmental Pubic Body, NDPB)。目前的职责是代表英国政府促进技术创新，作为大学、科研机构和企业的桥梁，促成新技术开发与应用。提出了高价值制造(High Value Manufacturing, HVM)关键技术领域的2008-2011年发展战略。与传统制造业仅从销售产品中获得收入不同，高价值制造是围绕制造产品生命周期提供服务，从制造和服务等多渠道获得收入。根据这一战略，英国在高价值制造领域的发展方向集中在可持续增加利润、赢得市场份额以及产品、品牌多样化等方面。倡导企业通过高价值制造活动强化竞争优势，并将创新贯穿于工艺、产品、服务系统和价值系统等高价值制造的各个阶段。*马蕾：《以创新撬动制造业转型——金融危机下英国高价值制造关键技术领域发展战略》，《技术经济与管理研究》2009年第6期。HVM战略的提出反映了未来英国制造业发展的主题是以创新驱动制造，倡导的是价值竞争而不是成本竞争。*常俊红：《以创新提振制造业》，《大众标准化》2011年第5期。

(二)制定制造业全球竞争策略。2009年，面对全球性金融危机的挑战，英国首相戈登·布朗出台了名为“建设英国的未来”的新经济发展战略，希望通过引领英国进入一个电子化、低碳、高科技的时代，以复苏经济。为此，英国政府决定将实施积极的产业政策，打造世界一流的现代化基础设施及相关产业，重点发展先进制造业、生命科学和生物技术以及金融服务。在制造业方面充分发挥政府的主导作用，从加大对制造业的投入、推动企业科技创新和应用、为企业制定长远发展规划、推广优秀制造企业的工艺和经验、加强制造业从业人员技能教育、提升交通、通讯等现代化设施水平、建设良好的市场环境等7个方面推动英国制造业的转型升级。

(三)出台了一揽子支持英国制造业发展的措施。2009年，英国商务、创新和技能部大臣曼德尔森勋爵发布了一揽子支持英国制造业发展的措施。其核心是充分利用先进技术并抓住市场机遇，打造英国工业的未来。*冯瑞华、马廷灿、黄健：《英国先进制造业一揽子新政策》，《新材料产业》2009年第11期。其主要措施是希望加快技术转化成生产力的速度，在全球竞争激烈的制造业领域占据产业价值链的高端位置，巩固英国在高技术制造业领域的领先地位，特别是要帮助英国制造业进军低碳经济前沿，在制药、可再生能源发电、航空、家庭节能产品、新能源及清洁汽车、碳捕获以及储存产业等领域加大投入。*王涛：《英国制定战略提振制造业》，《经济日报》2009年7月30日。

综上所述，新工党所采取的提升英国制造业竞争力的措施效果显著，其所奉行的“制造业高端化”和“制造业服务化”原则成功地使英国经济实现了从制造型向知识型的转变，并确定了未来英国制造业发展的主题，即以创新驱动制造，倡导价值竞争而非成本竞争。这一原则为后来继任的卡梅伦和特蕾莎·梅的保守党政府所继承。2013年卡梅伦政府颁布的“制造业的未来：新时代下英国的机遇与挑战”的政府报告，对英国制造业的转型提供了系统性建议，其中一条就是加强制造业的服务化，建议制造业企业创造多元的收入来源，以对冲行业下滑的风险和外部冲击。2017年1月23日，英国首相特雷莎·梅公布了英国现代工业战略“绿皮书”以振兴工业生产，刺激科技和研发投资，降低“脱欧”后经济对服务业的依赖。当然，如何处理好服务业与制造业之间的平衡，如何真正实现制造业的服务化，这是新工党政府没有解决的一个问题，也是后任政府所面临的一大挑战。