论全面从严治党的制度创新——以广东问责工作实施为视角

孔青梅 ， 陈文林

（1.东莞理工学院 城市学院，广东 东莞 523419；2.华南师范大学 马克思主义学院，广东 广州510631；3.韶关学院 马克思主义学院，广东 韶关 512005）

党风清则政风清，治党严则国运兴。党的十九大报告强调：坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平。党中央从国家治理战略高度，着力推进全面从严治党，坚持思想建党和制度治党同向发力，不断完善党内法规和制度建设，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。2016年7月，中共中央印发了《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》），规范和强化党的问责工作，进一步夯实了全面从严治党的制度基础。

一、致力推进制度创新：全面从严治党的主线

管党治党关系到党的前途命运。历史和实践证明，要使党和党所领导的事业兴旺发达、充满生机活力，必须着力做好管党治党工作。2013年6月，习近平在全国组织工作会议上指出：“党要管党，才能管好党；从严治党，才能治好党。”［1］作为执政党，党风廉政建设和反腐斗争关系党的存亡，管党治党一刻不能松懈。越是面对复杂的形势，越要加强党的建设。“勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格。”［2］只有坚持管党治党，才能保持党的先进性和纯洁性，凝心聚力，扶正祛邪，增强党的战斗力。以习近平同志为核心的党中央通过一系列具有突破性的重大举措开辟了管党治党的新局面。十八大以来的五年，全面从严治党成效卓著，坚决改变了管党治党宽松软状况，坚决维护了党中央权威和集中统一领导，严明党的政治纪律和政治规矩，层层落实管党治党政治责任。习近平强调：“党要管党，首先是管好干部；从严治党，关键是从严治吏。”［3］如何管好干部、从严治吏，是管党治党的核心问题。要解决这个问题必须落实到党员队伍的管理中，落实到干部队伍建设的全过程中，严格党员日常教育和管理，使广大党员充分发挥先锋模范作用。只有管住人、育好人、用好人，从严管理、从严教育、从严监督，把党员干部队伍的问题解决好，党的执政地位才能得到巩固，才能让广大人民群众真正满意。

管党治党关系国家和民族的前途命运。邓小平认为：“中国要出问题，还是出在共产党内部。”［4］党出问题，国家就会出问题，管党治党是国家发展的关键。2016年1月，习近平在第十八届中央纪委第六次全体会议上指出：“全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治。”［5］全面从严治党必须坚持党的领导，加强和改善党的领导。治党是为了治国，使党更好地履行执政兴国的使命。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足我国经济社会发展的新情况，提出了一系列治国理政的重大思想。其中，全面从严治党既是重要的战略举措，又是各项工作顺利推进的政治保证。2016年7月，习近平在庆祝中国共产党成立95周年大会上的重要讲话指出：“严肃党内政治生活是全面从严治党的基础。党要管党，首先要从党内政治生活管起；从严治党，首先要从党内政治生活严起。”［6］严肃党内政治生活，营造良好政治生态，必须严厉处置滥用权力、以权谋私、渎职失职等违法违纪行为。如果党内政治生活遭到破坏，党的领导就会遭到削弱，中国特色社会主义建设事业就会遭受挫折。同样，如果管党不力、治党不严，对人民群众反映强烈的问题没有及时作出回应和采取行动，就会损害党同人民群众的血肉联系，严重削弱党在人民群众中的影响力和凝聚力。只有从严治党才能稳固党的执政根基，也正是依靠从严治党，严明党的纪律，扎牢制度的笼子，我们党才在革命和建设中取得了辉煌成就。加强对党的全面监督和管理，用制度反腐，从根本上保证党的肌体健康和队伍纯洁，人民群众对党的信任感和信服度才会增强。但是，我们党面临的执政环境是复杂的，影响党的先进性、弱化党的纯洁性的因素也是复杂的，只有不断强化法规制度的硬约束，用制度对权力实行的制约和监督，夯实管党治党责任，才能落实从严治党的要求，确保党始终成为中国特色社会主义伟大事业的坚强领导核心。因此，管党治党在任何时候都不能掉以轻心，它直接影响国家和民族的前途命运。

为了解决管党治党的突出问题，作为全面从严治党的利器——《问责条例》应运而生。《问责条例》是一部规范全党各级党组织、全体党员履职尽责的文件，通过问责倒逼责任落实，强调有责必问、问责必严，强化党内监督，以解决管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题。管党治党关系党的生死存亡，必须要有猛药去疴的决心，“管党治党，必须严字当头，把严的要求贯彻全过程，做到真管真严、敢管敢严、长管长严。”［6］十八大以来的五年，管党治党成效显著，共立案审查省军级以上党员干部及其他中管干部440人，厅局级干部8 900余人，县处级干部 6.3 万余人［7］。相关数据显示，“2016 年，全国共有990个党组织和1.7万名党员领导干部被问责。”［8］《问责条例》以党章为根本遵循，充分发挥党内法规的权威性，依规依纪，用制度管党治党，有力确保权力规范运行。《问责条例》是问责工作的基础性法规，是对全面从严治党要求的细化和具体化，健全问责机制，强调有责必问、问责必严，体现了党中央强化责任追究的坚定意志。同时，《问责条例》的贯彻落实，有利于应对执政风险，处理执政危机，大力推动管党治党工作从理论到实践的深化。

二、科学制定问责条例：全面从严治党的利器

发挥《问责条例》的引领作用，防止权责不清。职责不明、权责模糊必然导致问而避责、问而无责，败坏党风政风。党的作风关系党的形象，关系人心向背，关系党的执政地位。习近平指出：“问责不能感情用事，不能有怜悯之心，要‘较真’、‘叫板’，发挥震慑效应。”［9］实现权力与责任的对等，权责统一，必须动真格问责，使各级党组织和领导干部真正做到用好权，担好责。《问责条例》使权责更加明晰，着力构建行为规范、权责透明的管理制度体系，加强了反腐倡廉的法规制度建设，让失责必问、问责必严成为常态。“不能只想当官不想干事，只想揽权不想担责，只想出彩不想出力。”［10］当官掌权，却为官不为，又想要功名利禄，此等如意算盘，注定只会落空。正所谓，为官一任，造福一方。要当好官，就要在其位谋其政，勤干事，肯担责，做到真正的履职尽责。对于不干事、不担责、不出力的官员，要严肃问责、终身问责，使其逃不了，跑不掉，切实做到用制度管权管事管人，使权责更加到位。

发挥《问责条例》的督导作用，防止滥权怠责。实现中华民族的伟大复兴是党的历史使命，要完成历史使命，必须管好党、治好党，不负人民重托，以坚定的使命担当，发挥党领导的核心作用。历史和人民选择了中国共产党，我们党就要聚力完成历史使命，自身必须始终过硬。践行“打铁还需自身硬”就是要全面从严治党，强化作风建设，以问责倒逼责任落实，推进党的工作制度化、规范化、程序化。通过约束党员干部的权力，强化责任，做到知责明责、履责尽责，提高履职能力，扎牢党的制度笼子，提升党依规管党治党的能力和水平。权为民所赋，权为民所用，用权受监督。从严治党，离不开有效的党内监督，监督责任缺位，会给党的事业造成严重损害。“权力越大，越容易出现‘灯下黑’。”［11］党政领导干部滥用权力，失职失责，侵害民众利益，势必导致政治和社会生活腐败，引发国家治理危机。“对干部严格教育、严格管理、严格监督，使其有如履薄冰、如临深渊之感，时时警醒、处处自律、谨言慎行。”［12］《问责条例》强化问责，提高监督实效，敦促干部廉洁自律，建立对权力的敬畏心，慎用权力，打消侥幸避责的念头。建设清正廉洁的干部队伍，必须增强正风反腐、高压严打的态势。“各级党组织必须明白，加强党风廉政建设，加强对干部的监督，是对干部的爱护。放弃了这方面责任，就是对党和人民、对干部的极大不负责任。”［13］严管就是厚爱，惩治不正之风和腐败问题，是党的事业发展的迫切需要，是党员队伍管理的实际需要，是对人民群众负责的现实需要。据中组部发布的党内统计公报数据显示，截至2016年12月31日，中国共产党党员总数为 8 944.7万名，党的基层组织 451.8万个［14］。随着党员人数和基层党组织数量的增加，给党的队伍建设和管理提出了更高的要求。《问责条例》把问责作为全面从严治党的重要抓手，严格按照职责权限，综合运用多种问责形式，通过追究相关党组织和领导干部的主体责任、监督责任、领导责任，实行对权力运行的动态监督和常态问责，以确保党始终成为坚强的领导核心。

发挥《问责条例》的规范作用，防止行权诿责。有权无责、实权虚责的具体表现是不作为、不会为、乱作为等失范行为。突出权责一体，强调有多大权就要担多大责，科学配置权力，协调权力运行的同时又要明责尽责，才能保障各项工作有效开展。王岐山强调：“有权必有责，有权力没责任是管党治党之大忌。”［15］权力无论大小都对应有具体的责任，不能规避责任谈权力。在权力和责任的关系上，责任是第一位的。有责任就要敢担当，主动作为，主动承担，“有多大担当才能干多大事业，尽多大责任才会有多大成就。”［10］敢作敢为，认真负责、勤政务实的干部，才是党和人民需要的好干部。从严治党的重点，在于从严管理干部，干部的素质直接影响党风政风。要正风就必须肃纪。党的十八大以来，党风廉政建设和反腐败各项工作取得了明显成效，但反腐败形势依然严峻，党组织和党员干部的“四风”和腐败现象仍然多发。《问责条例》通过制度限权明责，可以有效地防止干部权责脱节、人浮于事、独断专行，规范责任追究机制，促进党规党纪执行到位。

三、有效实施问责工作：全面从严治党的基石

落实《问责条例》，广东省制定实施细则。《问责条例》贯彻党章，坚持问题导向，是全面从严治党的重要制度。制度执行不力，不能落实到结果和目标上，就会形同虚设，无法发挥其应有的作用。不落实责任就要接受问责，《问责条例》紧抓领导干部这个“关键少数”，聚焦党内薄弱环节和突出问题，强化各级党组织和党员领导干部的日常监督管理，让其时刻感受到纪律的强约束，使失责必问、问责必严成为常态，才能使问责制度发力、生威。《问责条例》的内容“具有一定的抽象性、宏观性和原则性，因而只能作为指导规范而无法成为操作规范。”［16］《问责条例》提出了方向性要求，也为各级党组织结合实际贯彻执行留下了空间。2017年1月，为贯彻落实《问责条例》，广东省密切联系管党治党的实际，印发了《广东省党的问责工作实施办法》（以下简称《实施办法》）。《实施办法》共四章，分别是总则、问责情形、问责方式和程序、附则，合共二十六条。第一章“总则”，对应《问责条例》的前五条规定，内容基本一致，规定了问责工作的指导思想、问责原则、问责主体和对象等内容。第二章“问责情形”，细化了问责的一般情形，新增了从重、加重情形；从轻、减轻情形；免责情形。第三章“问责方式和程序”，规定问责方式，增设了问责的启动、调查、决定、申诉等程序性规定。第四章“附则”，明确了实施办法执行的相关事宜，特别增加名词解释条款。

细化《问责条例》，《实施办法》显广东特色。《实施办法》在《问责条例》的基础上细化和新增了部分内容，突出广东开展问责工作的创设性规定。其中，《实施办法》第七条至第十一条是对《问责条例》第六条问责情形的具体细化，分别细化了党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、维护党的纪律不力、推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决不扎实五种问责情形。第十二条是从重、加重条款，第十三条是减轻、从轻条款，第十四条是免责条款。对免责情形作规定是为了建立健全的容错机制，保护领导干部干事创业的积极性。由于《问责条例》没有对问责程序作出具体规定，为此，《实施办法》根据广东省开展问责工作的实践经验，制定了完善问责程序的规定。第十七条规定问责的五种启动情形。第十九条规定问责的简易程序，对党的领导干部存在事实清楚、情节较轻等情形，可直接作出问责决定，体现抓早抓小、防微杜渐的要求。第二十条规定作出问责决定前应听取当事人意见。第二十一条规定了问责执行，增加了作出问责决定应制作问责决定书、抄送同级纪委（纪检组）的规定，规范了问责工作流程，体现了问责的严肃性。第二十三条是名词解释条款，着重解释了“两个尊重、三个区分”原则，是对党员干部敢于担当、敢于作为的组织保障，建立容错机制，体现鼓励担当作为的正向激励作用。《实施办法》结合广东实际和责任追究实践经验，明确、细化、量化相关规定，着力突出操作性，抓好贯彻落实，有力促进了问责制度落地生根。

严肃问责，成效显著。《实施办法》总结广东管党治党实践经验，为进一步规范和强化党的问责工作、夯实管党治党政治责任，提供了坚强有力的纪律保障，标志着广东省党的问责工作进入新的历史阶段。自1998年实行党风廉政建设责任制以来，广东党风廉政建设和反腐败斗争取得了重大阶段性成果。“2014年至今，广东省共追究领导干部责任1 929人，给予纪律处分 993人。”［17］随着《实施办法》的施行，问责工作更加规范严谨，定会推动广东省党风廉政建设和反腐败斗争持续取得新成果。正风反腐是增强党的凝聚力的必然要求，我们党要实现自我净化、自我完善、自我提高，在党内形成弘扬正气的大气候，才能保证领导核心的先进性和纯洁性。严厉的“打虎”、“拍蝇”、“猎狐”赢得了民心，民心是最大的政治，正义是最强的力量。民心归聚是为政之本，要凝聚民心，彰显正义，就必须筑牢反腐倡廉的防线，敢于刮骨疗毒，破除顽瘴痼疾。因此，坚持从严从实，抓好问责执行，遵循有责必当，失责必究的原则，真正体现权有所限，责有所归，才能实现用制度管权、管事、管人。落实问责制度，严肃问责规范追责，确保全面从严治党落到实处，开创了全面从严治党的新局面。