聚焦新一轮国家机构改革：一场深刻变革拉开序幕

孔冰欣

进入2018年全國两会时间以来，央媒曾经做过一组热点统计，在分析了16391785条内容后，共检索到45525条关于国务院机构改革方案或监察法草案的内容，而“国务院机构改革方案、监察法草案、监察委”等舆论聚焦，更是牢牢占据两会关键词风云榜。

翘首以盼要闻传，3月13日上午，十三届全国人大一次会议举行第四次全体会议，听取关于监察法草案的说明、关于国务院机构改革方案的说明。目前，人大已决定批准国务院机构改革方案，表决通过《中华人民共和国监察法》。

人民解放军三军礼兵护送宪法登上人民大会堂主席台。

在党和国家事业发展的新征程上，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，方能破除制约发展的突出体制机制障碍，从根本上破解深层次矛盾和问题。

最有远见和魄力的改革方案

本轮深化国务院机构改革，着眼于转变政府职能，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，结合新的时代条件和实践要求，着力推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系，提高政府执行力，建设人民满意的服务型政府。

尽管对这一轮机构改革的力度之大早有预期，但当堪称改革开放40年来、历次机构改革中最有远见和魄力的方案与公众见面时，很多人还是忍不住惊叹。

屈指算来，不包括今年这次改革，1982年之后，国务院机构共集中进行过7次政府机构的调整，平均每5年一次。频率何以如此之高？因为，这几十年中国始终处在经济社会深刻变革的调整期。企业生产经营跟着市场走了，还需要煤炭部批生产指标、纺织部管产品销售吗？深化国有资产管理和金融体制改革，没有专门的监管部门如何能够落实？食品药品安全问题日益突出，但九龙治水“几顶大盖帽管不好一头猪”的窘境怎样克服？正如习近平在两会前夕党外人士座谈会和民主协商会上指出的，党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是国家治理体系和治理能力的重要支撑。党和国家机构属于上层建筑，必须适应经济基础的要求。经济不断发展，社会不断进步，人民生活不断改善，上层建筑就要适应新的要求不断进行改革。这是人类社会发展的一条普遍规律。机构改革是一个过程，不会一蹴而就，也不会一劳永逸，需要不断进行调整。

习近平强调，这次深化党和国家机构改革，从五个大的方面进行了部署。一是健全党对重大工作的领导体制机制，强化党的组织在同级组织中的领导地位，更好发挥党的职能部门作用，统筹设置党政机构，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。二是合理配置宏观管理部门职能，深入推进简政放权，完善市场监管和执法体制，改革自然资源和生态环境管理体制，强化事中事后监管，完善公共服务管理体制，提高行政效率。三是完善党政机构布局，深化人大政协司法机构改革，深化群团组织改革，推进社会组织改革，加快推进事业单位改革，深化跨军地改革。四是赋予省级及以下机构更多自主权，构建简约高效的基层管理体制，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。五是依法管理各类组织机构，强化机构编制管理刚性约束，严格机构编制管理权限和程序。

深化党和国家机构改革，是贯彻落实中共十九大精神的重要内容，是坚持和完善党的领导、完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务，关系改革开放和社会主义现代化建设全局，关系全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦。对深化党和国家机构改革重要性和紧迫性的认识、对改革方案的研究谋划，都要放到时代背景下、站在更高层次上来把握。

对改革规律的认识，也是一个曲折的过程。比如本次组建退役军人事务部，整合退役军人优抚安置、军官转业安置等职责，蕴含了更好为退役军人服务的深切关怀。3月12日上午，习近平出席十三届全国人大一次会议解放军和武警部队代表团全体会议时表示，“要把好事办好办实，让军人成为全社会尊崇的职业”。

进入新时代的中国，坚持和加强党的领导是必然要求，面对社会主要矛盾的深刻变化，面对国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要，深化党和国家机构改革，“下决心解决多年想解决而没有解决的问题”的时机已经成熟。与以往机构改革主要涉及政府机构和行政体制不同，这次机构改革是全面的改革，包括党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地，中央和地方各层级机构。仅就国务院机构改革方案看，也充分体现了不回避权力和利益调整的革命性特点，对现有的传统既得利益进行整合，重塑新的利益格局。充分体现了以习近平同志为核心的党中央大刀阔斧的改革决心和深谋远虑的改革智慧。

国家监察委，非超级权力机构

机构改革框架基本尘埃落定。国家监察委员会及其组成人员的神秘面纱，也在本次两会上逐一揭开。

监察法草案已明确，国家监察委员会是最高监察机关，由全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督，设主任、副主任（若干）、委员（若干）。省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会，国家监察委员会将领导地方各级监察委员会。

草案规定，监察机关的主要职能，是对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。

市民在国土资源部门牌前合影留念，新一轮改革后，国土资源部不再保留。

过去，行政监察的对象主要是行政机关的工作人员，而检察院主要侦办国家工作人员职务犯罪，不管职务违法行为。改革后，监察机关从政府系统中分离出来，专司国家监察职责。监察委员会依法行使的监察权，不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加，而是在党直接领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为。

监察法草案内容显示：监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉;监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约;监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。

“对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”，体现在参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业管理人员，公办单位管理人员，基层群众性自治组织管理人员，其他依法履行公职的人员等，皆在“天眼”凝视之下。

监察机关拥有监督、调查、处置等职责权限，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等措施。值得注意的是，被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或职务犯罪，涉及案情重大、复杂的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所——“留置”，取代了以往的“双规”。

为保证监察机关正确行使权力，草案对监察程序作出严格规定。其中，关于留置措施的程序规定：设区的市级以下监察机关采取留置措施，报上一级监察机关批准;省级监察机关采取留置措施，报国家监察委员会备案;留置时间不超三个月，特殊情况下经上一级监察机关批准可延长一次，延长时间不超三个月;监察机关发现采取留置措施不当的，及时解除。采取留置措施后，除有碍调查的，应在二十四小时内通知被留置人员所在单位和家属;同时，保障被留置人员的安全。

当然，打铁必须自身硬。草案要求，监察机关和监察人员一要接受人大监督;二要强化自我监督;三要明确相关机关、部门间配合、制约的机制;四要明确自身法律责任。

国家监察委的分量之重，不言而喻。早在3月11日下午宪法修正案专题记者会上，法案组副组长、全国人大常委会法工委副主任郑淑娜便表示，此次宪法修改所占篇幅最大的内容，是第三章国家机构中新增监察委员会一节，且对其余10条作相应修改。“设立监察委员会，涉及国家机构职权的重大调整和完善，所以需要做顶层设计，即在宪法中做出规定。”

3月5日第二场“部长通道”上，杨晓渡在接受记者采访时说，最高人民检察院的反贪总局以及全国检察院的反贪系统加入国家监察委后，中央纪委、监察委机关和地方纪委监察委机关人员共增10%。

“我们的责任增加了很多，过去国家整个反腐败监督过程当中有一个大的空白地带，监督是失控的。这次设立国家监察法，将对这个空白地带应用监察法授权监督调查和处置，用国家监察方式把这个地带监管起来。”

杨晓渡称，职权行使范围有所扩大，但职权类型和过去党的纪律检查工作和国家行政监察工作职权方式大致相同。“担子加重，但我们不是超级权力机构，我们做的大量工作，是拉袖子提个醒的工作，是防止人犯错误、防止人由小错误变成大错误的工作。毋庸置疑，我们也会坚决惩处不收敛、不收手的腐败分子。”

他补充，“党的十八大、十九大以来，中央纪委和监察部共查处322名中管干部。其中，十九大到现在已经查处了一名国家领导人级别的，和29名中管干部。对于极少数不收敛、不收手腐败分子，惩处一定是坚决的、有力的，会保持反腐败的高压态势。”

在谈到如何理解监察体制改革的目的是要加强党的领导、以及拟成立的監察委既要接受党的领导又要对人大负责这样的关系时，杨晓渡认为，十八大以来，中国反腐旗帜鲜明，取得了非常重大的进展。“但是，和腐败的斗争是长期的。党领导我们取得了现在的胜利，要取得反腐败的彻底胜利，也就是把今天形成的压倒性的态势变成一种压倒性的胜利，需要继续加强党的领导。”

杨晓渡指出，人大拟设立的国家监察委和中央纪委是合署办公的，意味着直接向党中央报告工作，接受党中央的领导、监督。同时，国家监察委又是由人大产生的，因此要向人大负责，报告工作。监察法将规定国家监察委如何向人大报告工作，以及人大的执法检查等，这些都是监察委对人大负责的具体表现、接受人大监督的具体形式。在反腐问题上，中央通过领导中央纪委和同纪委合署办公的国家监察委，来实现党的统一领导，这样做和中国的政治体制完全一致，“中国共产党的领导，是中国特色社会主义最本质的特征”。