渤海区域海洋环境污染防治法律问题研究

王亭玉（烟台大学 法学院，山东 烟台264003）

一、渤海区域海洋环境污染成因

渤海区域海洋环境污染的成因包括：1.陆源污染物排海量超标。渤海区域海洋环境最主要的污染原因是陆源污染物排入海洋的数量超标。2.海上污染严重。渤海区域海洋是我国主要的海上产油区，在开采石油的过程中会发生溢油，除了油田溢油之外，还有在渤海区域海洋行使的船舶发生碰撞或触礁造成危险化学品泄漏或者溢油、海上倾废造成海洋环境污染。3.过度的海洋开发使用。渤海区域为了经济的发展不断的向海洋索取，包括近些年频繁的围海活动，港口建造等一系列的海岸工程建设。4.海洋管理不规范。我国海域管理实行“条条管辖”和“条块管辖”并存的管理模式，会出现分头管理、重复管理，执法不严，推诿责任等造成渤海区域海洋管理和使用混乱的现象。

二、渤海区域海洋环境污染防治存在的问题

（一）渤海区域海洋环境污染防治立法体系缺失

我国海洋环境保护和污染防治体系由中央和地方两部分组成。我国中央层面关于海洋保护和污染防治方面有很多法律法规和政策，但是从中央的条文上来看大多都是原则性、抽象性的规定，在具体的区域海洋环境污染防治上现有的法律法规和政策显得力不从心、可操作性不强，同时由于海洋污染物质不断增新，现有的海洋环境立法不能与时俱进，缺乏针对某些行业的专门立法。渤海区域出台的下位法不能有效和上位法衔接，相应的规定也只是注重控制污染源，没有完整的配套实施细则，出现新污染情况会出现“无法可依”的状况，各省市县级别和水平不同制定的规定也参差不齐。

（二）渤海区域海洋环境污染执法体制混乱

在过去几十年里我国在海洋环境管理上实行“条条管辖”与“条块管辖”并存的模式，在这种模式下容易出现涉海部门分散管理、多头执法、重复执法的现象，在环境出现污染或者是破坏时，相关涉海部门在承担责任时会相互推诿、谁也不管的现象。管理体制与现行立法不能有效衔接，渤海区域海洋环境管理会出现执法无法可依的状况，相关配套制度不健全，地方执法水平也不相同，执法人员素质层次不均使得渤海区域各地方沿海城市海洋环境污染防治工作出现各种问题。

（三）渤海区域海洋环境公益诉讼与损害赔偿不能有效衔接

渤海区域海洋遭受污染很容易使污染源扩散甚至可能由一种污染诱发成不同类型的污染使污染难以控制，其造成的公共利益的损害要通过海洋环境公益诉讼进行救济，海洋环境公益诉讼的原告包括法律规定的机关和社会组织。在提起海洋环境公益诉讼时符合条件的主体都可以成为原告没有顺序之分，此情况下主体之间可能会发生冲突，不同的主体缺乏沟通合作，各自操作，要么相互推诿要么相互争夺。这样使渤海区域海洋环境污染不能得到良好的解决。此外，现阶段我国《海洋环境保护法》缺少具体的条款和内容加以说明如何确定海洋环境的损害数额和赔偿数额。在目前的实践中渤海区域海洋环境污染案件最难解决的问题是如何对海洋环境污染损害进行鉴定和评估。

三、渤海区域海洋环境污染防治法律问题的完善

（一）制定渤海区域海洋环境特别法

目前我国针对渤海区域海洋环境污染防治尚没有具体的法律，相关立法处于空白状态，依靠现有的法律法规并不能有效地解决渤海区域海洋环境污染。目前有很多学者提议制定渤海区域环境特别法，制定区域环境特别法在国外很多地区已有许多成功经验，比如日本的濑户内海的成功管理经验值得我们借鉴和学习。笔者认为我们目前有必要制定渤海区域海洋环境特别法。但在制定渤海区域海洋环境特别法的同时要完善相关法律之间的关系，要使相关法律之间不仅纵向与横向关系协调一致，而且法的内部结构与内容形式也要协调一致。制定渤海区域海洋环境特别法时我们需要与现存海洋环境保护法律体系做到协调并有效接。同时在制定渤海区域海洋环境特别法和完善相关法律体系时还要遵循一定的基本原则，

（二）建立渤海区域综合管理机构

在“条条管辖”和“条款管辖”并存的管理模式下渤海区域海洋环境特别法依然不能对其海洋环境起到有效地作用。在立法之前我们有必要先解决是否创立新的渤海区域综合管理机构。笔者赞同成立一个渤海区域综合管理机构并制定渤海区域海洋环境特别法。渤海区域综合管理机构是渤海区域海洋环境特别法的实施机构专门负责运用特别法来保护和防治渤海区域海洋环境相关工作。渤海区域综合管理机构首先具备的权限是污染防治，主要目的是保护和治理渤海区域海洋污染。此外，该机构还应该具备渤海区域海洋生态保护和资源开发利用等基本权限。

（三）健全渤海区域海洋环境损害司法鉴定评估制度

笔者认为我国有必要健全环境损害司法鉴定评估体系，可以通过试点的方式先在渤海区域进行试点，在试点结束后在全国范围内推广。海洋环境司法鉴定评估制度是海洋环境损害能否得到应有赔偿的关键环节。健全渤海区域海洋环境损害司法鉴定评估制度首先要解决鉴定评估机构规范化。目前已有的鉴定评估机构都有各自的鉴定评估标准，而且不同的机构之间不同地区的机构之间在鉴定评估水平、人员组成等方面都存在很大差别，这样也给相似案件在鉴定评估上会有很大的人为差距。针对这个问题笔者认为在立法上要制定相关的法律法规加以统一和规范渤海区域海洋鉴定评估机构的行业标准，完善专家鉴定评估意见。由司法行政部门牵头由科研机构和高效成立渤海区域海洋鉴定评估专家数据库，整合司法鉴定评估机构和第三方鉴定评估机构，把整合后的司法鉴定评估机构纳入法治化建设中并由司法行政部门对司法鉴定评估机构进行监督和管理。其次可以统一其区域海洋环境损害司法鉴定评估收费标准，同时可以设立渤海区域海洋环境公益司法鉴定评估基金并由司法行政机关对该基金进行管理。