当代中国协商治理研究综述1

李发明

（南京航空航天大学 人文与社会科学学院，江苏 南京 211106）

西方治理理论传入我国后，众多学者相继开展了研究并提出了一系列的治理之道。但由于中西语境差异的存在，这些充满西方话语色彩的治理对策在国内难以发挥其功效，治理失灵也就在所难免。随着党的十九大继续明确把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，力图打造共建共治共享的社会治理格局，“治理”作为当代中国社会建设的关键词再次成为学界的研究热点。一些学者针对我国当前治理实践面临的问题进行了相关研究，在借鉴西方治理理论的基础上结合我国的协商民主政治提出了协商治理模式。回顾近年来的相关文献，协商治理作为一种新型的治理模式，在具体实践过程中还存在多重困境，促进协商治理的本土化还需要进一步地探索和研究。

一、协商治理的内涵辨析

关于协商治理的内涵，离不开对西方“治理”概念的考量。在西方福利国家面临政府与市场双重失灵的背景下，治理理论孕育而生。最早全球治理委员会对“治理”这一概念做出了比较权威的界定，“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和”［1］。随着治理研究的不断深入，有的学者认为在治理的诸多用法中，只有网络治理才具有新的特征；国内学者陈振明也提出，“治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府和非政府组织等其他治理主体彼此合作，在相互依存的环境中共享权力和共理事务”［2］。虽然关于治理的概念比较模糊与泛化，但不管采取何种界定，可以看出治理有着一定的分权倾向，它是主张政府、市场以及第三部门等多元主体共同参与的网络管理，而不再是以往单一的集权管理，凸显出了治理民主化的特征。正因为如此，有的学者也就认为治理理论就是民主理论的翻版。随着我国协商民主政治的不断发展，在协商民主实践过程中逐渐形成了独特的治理形态，即协商治理。协商民主是协商治理的理论来源，协商治理是协商民主的实践形式，协商民主中蕴含的治理因素结合民主实践从而酝酿了协商治理。协商治理不同于单纯的西方式治理，“协商”是中国式民主治理的应有之义，有学者也曾指出，协商治理的产生与我国的协商民主政治密切相关。此外，协商治理是针对我国当前问题提出的治理模式，它不应该局限于西方的治理理论，它是对西方治理理论和实践的借鉴与超越，是一种适用于我国实践的新型治理模式。

回顾相关文献，目前国内学者基于不同的研究方向针对协商治理提出了不同的概念，主要有治理机制论、治理模式论、协商过程论等几种观点。以王浦劬为代表的治理机制论认为协商治理是不同政治主体基于各自的权利和相应的程序进行协商、对话以协调分歧最终达成共识，以实现公共治理目标的特定政治机制［3］；以胡象明为代表的治理模式论提出协商治理是一种反映我国国情并凸显我国民主特点的公共治理模式，同时这也是我国公共管理体制的改革目标［4］。与此观点相类似的一些学者诸如张敏、李建等也指出协商治理是一种新型的治理范式，它不同于传统的公共行政、新公共管理、新公共服务等治理范式。但从目前来看，协商治理还远没有达到这样的高度；以陈亮、王彩波为代表的协商过程论则认为协商治理是指多元治理主体在特定的公共主题下围绕相关议题开展对话与协商进而实现“重叠共识”的协商过程［5］，该观点认为协商过程至关重要。此外，以王岩为代表的一些学者则从更加宏观的层面上把握协商治理的内涵，在一定意义上，“基于协商民主的治理可以统称为协商治理”［6］。

由此看出，上述观点表面上虽有不同，但是本质上还是一致的，那就是协商治理与协商民主紧密相关，其核心是民主治理。笔者认为，协商治理首先它是一种关乎治理理论的新型治理模式，不可避免的带有西方理论色彩，同时它又结合我国制度优势内含了协商民主的因素，也就有了一定的本土化色彩。所以，协商治理是借鉴、中西融合，亦是超越、为我所用。协商治理作为一种新型的治理模式，这并不意味着治理的本质属性发生了变化，关键是要能为我所用，就必须重视本土化色彩的协商属性，塑造一种真正的民主治理模式。简单来说，协商治理就是一种多元主体之间通过平等对话与协商来达成共识进而实现公共利益最大化的民主治理模式。

二、协商治理的特征与价值

关于协商治理的特征，早在2013年王浦劬就进行了比较深入的研究，他从社会政治的基础结构即利益关系、政治权力与公民权利这三个方面分析认为协商治理具有政治属性，并从具体层面总结了我国协商治理的十大特征，“协商治理是人民主权与中国共产党领导的辩证统一……刚性规范与柔性规范的有机结合”［3］。可以看出，我国的协商治理充分融合了自身政治制度的属性和优势。诚如学者所言，协商治理孕育于我国协商民主政治，作为一种民主治理模式，其特点是比较鲜明的。笔者认为，协商治理首先有其先天的工具属性，不管何种治理模式，最终的目标都是要实现良好的治理，它是为了解决现实问题而存在的，毋庸置疑治理性是它内在的先天性特征；其次它具有价值属性的特点，与其他治理模式相比，“协商”突出了它的民主性特征。协商治理是民主化的治理，治理的理想状态是“善治”，协商治理亦是如此。胡象明提出协商治理以公共治理中的多方参与为前提、以政府为主导，在公共治理中真正体现多数人的意志，以实现公共利益的最大化为目标，协商治理的各方面无不体现出了它的价值特征［4］。张敏从已有的实践中将协商治理的三大价值特征概括为：民主的真实性、良好的公共理性与政策的合法性［7］。因此，协商治理具有工具意义和价值意义上的双重特征。

关于协商治理的价值，国内学者在现有的实践基础上进行了研究，但研究成果较少。2015年，王岩在光明日报上发表了《协商治理的价值诉求》一文，认为协商治理的价值诉求体现在以人为本、包容贵和、权利平等与公平正义这四个方面［8］。结合相关学者的研究成果，笔者认为协商治理的价值可以从两个层面来说，分别是实然层面的功能价值与应然层面的本体价值，协商治理的价值与其特点是相互呼应的。关于功能价值，从现阶段来看，协商治理模式虽然还有待发展与完善，但也在我国治理实践中发挥着十分重要的作用。协商治理可以促进政府决策的科学化、民主化，也可以扩大公民参与和培育公民精神，还有助于化解社会矛盾、协调利益关系，进而促进社会的和谐与稳定。总之，协商治理对政府、公民、社会的发展等都起到了重大的促进作用，其功能价值体现的淋漓尽致。而协商治理的本体价值指的是其自身的价值诉求，良好的协商治理实践彰显着其内涵应有的本体价值。从协商治理的概念出发，不难看出它蕴含的价值理念，协商主体的多元与平等、协商方式的民主与公开、协商目标的公共性等无不体现了协商治理丰富的内在价值。具体来说，民主是协商治理内涵的先天价值，协商治理正是因为“协商”这一民主因素才成为了一种新型治理模式，民主是协商治理的应有之义；在社会差异巨大的背景下，不同社会主体的利益要求也呈现出多元化特征，这无疑需要倡导社会宽容，包容差异才能达成共识。公益优先是协商治理的目标价值，协商治理通过对话协商的最终目的就是要尽可能地实现公共利益的最大化，当个人利益与之冲突时要优先考虑公共利益，在坚持公共性的前提下才能更好的实现个人利益。主体平等是协商治理的前提价值，只有保障多元治理主体地位的平等性，使之拥有平等的话语权才能保证协商治理的真实性。最后，公平正义是协商治理的核心价值。社会公平与否对社会稳定有着重大的影响，保证社会公平是协商治理的必然要求；同时，协商过程的公正与否也决定着协商治理的最终成败。

三、协商治理的实践形式

目前，学界围绕协商治理的实践形式展开的研究较少，但近年来在地方协商治理实践的个案探索和创新方面的研究逐渐增多，譬如广西贵港市的“协商自治模式”、广东“蕉岭模式”、四川“彭州模式”等都是地方协商治理实践的最新尝试。协商民主蕴含的治理因素与民主实践相结合产生了协商治理这一新的治理模式，协商治理是协商民主与国家治理的有机结合。因此，协商治理与协商民主的的实践形式在相当大的程度上是一致的。从当前学界的一些研究成果来看，也基本上证实了这一说法，通过协商民主实现国家治理也就成了当代中国协商治理的基本形式。从协商治理的实践层面来看，王浦劬提出其基本形式主要有四种［9］，一是政党之间的协商治理，二是人民政协作为平台的协商治理，三是政府与公民之间的协商治理，四是基层自治性协商。从国家“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理方针可以看出，协商治理的实践是主体多元和层次多样化的。笔者认为，我国协商治理实践可以从国家和地方这两个层面来考虑。

从国家层面来说，基于共产党领导的多党合作与政治协商制度的协商治理形式是我国协商治理实践最本质与最核心的体现，这是党领导人民治理国家的基本实践渠道。多党合作与政治协商充分展现了协商治理的内涵，即以“协商”来治理，在共产党的领导下各党派、团体针对国家大事进行对话、讨论，在不断的协商过程中最终达成共识并由政府负责落实到治理实践中去。简单来说，这就是一个民主协商到治理实践的过程。从地方来看，仅有国家层面的多党合作与政治协商是远远不够的，协商治理的实践更多的是在基层之中，不仅有国家层面协商共识的实践落实，还有基层社会在问题倒逼下主动探索的协商治理实践。各个地方根据自身发展的问题摸索出了形式各异的协商治理实践，比如政策听证会、民主恳谈会、社区议事会、市民论坛、地方立法协商以及互联网上的官民对话等。其中最为突出的是浙江温岭“民主恳谈”的对话机制，它为基层协商治理实践开辟了道路。随着我国改革实践不断深入，社会问题不断凸显，基层矛盾也越来越多，协商治理作为一种新的治理模式是有效解决各种问题的关键手段，协商治理的实践将普遍存在于社会各个方面。

四、协商治理困境及其解决路径

当前学界对协商治理理论有了比较清晰的认识，研究方向逐渐从理论领域转到了实践领域，协商治理在实践中遭遇的困境及其相应的解决路径则成了重点研究内容。相关学者从我国治理实践出发，探讨了协商治理存在的多重困境，并且提出了相应的解决路径，在理论和实践上都具有十分重大的意义。

（一）协商治理的实践困境

协商治理实践的良好开展，需要满足一定的条件。当前我国协商治理的运行还面临一些问题，以致学界还存在治理适应性的讨论，协商治理能够发挥多大作用也还有很大疑问。王岩指出，当代中国语境下，协商治理的突出问题是领导治理权威的流失［10］，现代社会治理无疑需要权威支撑。池忠军认为协商治理的发展，依赖公共精神和制度规范，目前协商治理存在抽象化、形式化问题，协商主体平等地位也存在困境［11］。综合学界的相关研究来看，协商治理的制度化还有待完善、协商的形式化问题严重、协商共识难以达成等问题的存在使得协商治理失灵甚至面临治理失败的风险。

其一，协商治理的制度困境。首先是协商制度的缺失与不足，我国目前的协商制度主要是宏观层面的多党合作与政治协商制度，在微观层面还缺乏相应的对话协商制度，特别是在行政系统中有效对话协商渠道很少；其次当协商共识形成后，缺乏具体的实施制度保证治理实践的进行；另外法律制度的缺乏导致协商治理存在合法性问题，治理主体间地位的不平等导致难以开展真正有效的对话与协商，使得协商治理流于形式；最后因为缺乏相应的保障制度，地方协商治理探索的新形式或机制就难以推广和持续下去。

其二，协商治理的形式化问题严重。何包钢指出“组织者对议程和协商的控制已司空见惯，有时，开展协商活动的目的仅仅是为了满足宣传工作的需要”［12］，这样必然导致治理实践难以实施。形式化问题的关键在于缺乏良好的程序设计，协商治理想要取得预期的结果，就必须设计一些规范化、制度化、常态化的治理程序以保证对话协商与治理实践的顺利进行。

其三，协商共识达成的多重困境。协商治理的关键在于多元主体通过对话与协商达成共识，共识的达成是实施协商治理的前提条件。造成协商治理共识难以达成的原因是多方面的。一是关于协商治理理论的认识不足。在理论认知上，主流的认识仍然停留在“协商民主”的框架之中，而协商治理的概念在内涵和外延上具有比协商民主更广泛的内容；二是社会主体间的利益分化与矛盾问题严重。不同主体其利益诉求不同，在诉求通道并不顺畅的前提下，要想达成共识就难上加难；三是协商理性缺乏。公民缺乏一定的协商理性，没有足够的协商能力，那么对话、协商活动就难以开展，更别提共识的形成了；四是不同协商主体地位的不平等。强势群体排斥弱势群体往往可以获得更多的利益，而弱势群体在大多时候不得不接受不公平的事实，这种情境下的“共识”完全违背了协商治理的民主化本质。有时为了各自利益，对话协商也不可避免地变成了争吵不断的闹剧。以上种种原因，对协商共识的形成都会造成极大的阻碍。

（二）协商治理困境的解决路径

针对上述协商治理存在的各种问题，有些学者进行了相关探索并提出了相应的解决路径。池忠军提出要以发展和完善协商民主作为推进公共事务协商治理的基本途径，努力形成协商治理的制度安排和法律法规安排［11］。陈亮、王彩波认为协商过程是一个涉及话语与公共主题契合性的展开过程，结合协商治理的运行逻辑，科学确定公共主题、合理选择话语体系以及集中培训协商能力是优化协商治理的重要路径［5］。张爱军则概括地提出制度化、程序化、法治化、网络化与模式多样化等几大路径［13］，基本上反映了大多数学者的治理对策。笔者认为应从以下几个方面推动协商治理的制度化、程序化和法治化，积极促成协商共识的形成，保证协商治理的民主真实性和有效性。

其一，立足于社会主义协商民主制度，促进政党、理论和制度等资源的开发，逐步完善协商制度，加强制度保障以推动协商治理顺利运行。在宏观层面，应该继续完善共产党领导的多党合作与政治协商制度，充分发挥协商民主的优势；在微观层面，应该发展和探索各种协商制度，推动制度创新。

其二，完善协商程序与监督机制，避免协商形式化。协商首先要有一定的程序，一切按照程序走，保障协商过程的真实、公开；但更重要的是要有相关的监督机制对协商过程进行监督与约束，否则就无法保障协商的有序性和真实性。简言之，就是要发挥公共权力的作用，“以公共权力维护协商治理的权威性”［14］，以公共权力保障协商治理实践的落实。

其三，为了通过对话协商能够达成有效的共识，需要作多方面的努力。一是要合理选择话语体系，并在治理实践中逐步凝聚自身的话语体系，“话语的选择是决定协商治理成败的关键环节”［5］。协商治理是我国治理的独特形态，不能一味从西方语境中寻找协商治理的实施方略，只有凝聚了自身的话语体系，对协商治理有了充分而一致的认识，才能更好地推进协商治理在我国的良好运行。二是要保障利益平衡，促进社会公平正义。在利益不断分化与充满利益矛盾的社会，必须处理好利益的分配问题，防止矛盾生成和激化，突出强调公共利益的实现，而不是在协商过程中各自为了私人利益而不断争吵。三是要注重培养公民理性，增强协商能力。公共事务越来越复杂，对治理体系和治理能力提出了更高的要求。因此，党领导人民、依靠人民推进公共事务协商治理，需要公民理性的支撑，而协商能力则是多元治理主体在协商治理过程中发挥能动作用的基础要件。四要完善法律制度，深入推进依法治国。在法律层面必须解决治理主体间地位不平等的问题，否则协商共识就难以达成或者是被动达成的。因此必须深入推进依法治国建设，塑造良好的协商与治理环境。

五、总结与展望

在中国知网上以“协商治理”为关键词进行检索，从2004年到现在，相关文献总计有130篇。从时间上看，协商治理研究开始较早，但步调却较缓慢，早期研究成果非常少；直到从2012年开始，协商治理逐步成为学界研究热点。从研究学科上看，《协商治理的企业意义——对企业治理结构转换的一项思考》是关于协商治理研究最早发表的一篇文章，可知协商治理研究首先是在企业管理领域展开的。随着王浦劬教授发表了《中国的协商治理与人权实现》一文，协商治理研究才真正开始进入政治与公共管理领域。从研究内容上看，大多数学者针对协商治理的研究主要是围绕“协商民主”来展开的，对协商治理的基本内涵、特点、价值诉求等相关内容进行了分析和探讨；此外，对协商治理的实践形式、实践困境及其解决路径等内容也开始有所涉及，并有了初步的认识。总的来说，我国协商治理研究处于刚起步阶段，研究广度和深度还有待进一步加强。

虽然学界对协商治理的研究取得了一系列的积极成果，但也还存在一些不足之处。具体来说，首先是治理概念的滥用问题。目前学界存在大量关于治理的研究，对任何问题动辄进行治理，不假思索地应用到任何领域中，完全不考虑合适与否。在协商治理的研究过程中，务必克服这种错误的倾向。其次，协商治理的本土化研究还有待加强。目前针对协商治理的研究大多建立在西方的语境下展开的，以西方的价值观、理论逻辑进行解释中国治理问题，很难为中国实践提出具有应用价值的学术成果。因此，当前研究的紧要任务是要认清中西协商治理的差异，凝聚具有中国特色的协商治理话语体系，加强治理本土化研究。最后，学界针对协商治理具体实践形式的研究较少，也比较模糊。在具体操作方面，操作过程中会遇到什么问题、需要如何解决等等都没有清晰的认识，需要在具体个案的研究中探索出推进协商治理更具普遍性的应用经验和实践路径。

伴随着治理理论在全球范围的广泛传播，治理实践在国外许多国家取得成功的同时，与中国协商民主实践相契合的协商治理应运而生。“协商治理体现了当今治理中的民主转向，代表了公共治理发展中的一个前进方向，不论在理论上还是实践上都是一个重大的具有全球意义的治理变革。［7］”虽然中西语境存在较大的差异，但治理理论在我国依然有着深厚的土壤，它适应了当前我国治理创新的需要，协商治理在我国无疑有着广阔的实践空间。需要注意的是，如何转换中西语境以促进治理本土化是学术研究和治理实践的应有主题，而凝聚协商治理的中国话语体系亦是未来学术研究的一项重大任务。