国有非上市企业员工持股策略选择

林 建

（台湾中正大学 犯罪防治学系暨研究所，台湾 嘉义 62102）

员工持股，并非是新事物。在现代企业管理中，员工持股作为一种特殊的报酬计划，常被作为提升经营管理工作的重要举措。

在西方国家，员工持股探索较早。通常认为，现代员工持股思想主要源自美国经济学家Louis O.Kelso和Patricia H.Kelso1967年提出的“两要素”理论。“两要素”理论认为，企业生产要素分为资本和劳动力两个要素，假定资本不变情况下，成功的企业必须获得员工较高的认同感，让员工和企业成为利益共同体，员工持股是实现这一目标的有效途径[1]。“两要素”理论赢得较高的认可，员工持股计划在西方世界中得到广泛推广，成为一项重要的薪酬福利制度，也促进了股份制经济和证券市场发展。

在我国，员工持股理论较具影响的当属蒋一苇教授的“经济民主论”[2]与“职工主体论”[3]。其认为，企业管理的核心问题是处理好企业和员工之间的关系问题，主张要让员工和生产资料结合成为利益共同体。员工持股探索现成为国有企业改革的一个重要战略探索，注重通过强化对知识、技术、管理等生产要素的激励，让资本所有者与劳动所有者结成利益共同体，建立起荣辱与共、利益共享的激励约束长效机制，对优化公司治理、加快三项制度改革、完善职业经理人制度等方面都起到积极作用。从目前的情况来看，国有上市企业作为公众企业，员工持股机制日渐成熟，而非上市国有企业数量更为巨大，产业布局、发展层次等各不相同，探索的步伐显得相对较慢，两者在操作方式等多方面也有较大差异。在新一轮的员工持股探索中，充分竞争行业和领域的商业类国有非上市企业将是热点。

一、国有企业员工持股探索实践历程

国有企业中的员工持股探索已走过三十多年的发展历程，可被划分为起步、纠偏、规范三个阶段，期间经历过数次政策性调整，既有成功的经验，也有失败的教训，这也说明员工持股探索的复杂性。

一是起步阶段（1984年至1991年）。党的十一届三中全会后，农村率先探索土地产权改革，释放生产力，推动乡镇企业的出现与发展。在国家政策支持下，乡镇企业中，资金入股、技术入股等多形式的入股模式一时成为热潮，这种入股模式还不能真正算为员工持股。1984年4月16日至25日，国家体改委在常州市召开城市经济体制改革座谈会，会议《纪要》指出，职工工资实行多种形式，全额浮动，上不封顶，下不保底。允许职工投资入股，年终分红。这拉开了员工持股探索的历史序幕。1984年11月18日，全国第一家股份制上市企业上海飞乐音响股份有限公司成立，开启员工购买股票和持股的先例。党的十三大报告指出，改革中出现的股份制形式，包括国家控股和部门、地区、企业间参股及个人入股，是社会主义企业财产的一种组织形式。意味着国家层面上支持进一步探索员工持股。此后，全国不同地区开始更大范围尝试员工持股。总体上看，这一阶段的探索主要是自发性的。

二是纠偏阶段（1992年至2011年）。由于配套体制机制不完善，较多地方出现操作不规范或监管不到位问题，造成国有资产流失，还扰乱市场经济秩序。1992年5月15日，国家体改委等五部委联合发布《股份制企业试点办法》，同日国家体改委还发布《股份有限公司规范意见》，均对员工持股探索做出指引性规定，要求员工个人持股不能超过企业股本总额20%，并将锁定期设定为3年。1998年11月22日，中国证监会发布《关于停止发行公司职工股的通知》，叫停新的员工持股行为，要求尚未发行的一律停止发行，经批准已经发行的仍按现行政策执行。接下来的10年间，国有企业员工持股探索进入缓慢、零星探索时期。2008年9月17日，国务院国资委发布《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》（国资委〔2008〕139号），解冻员工持股探索行为，指出在国有大型科研、设计、高新技术企业改制中，科技管理骨干可以探索通过多种方式取得股权，但严格控制持股范围，原则限于持有本企业股权。2009年3月24日，国务院国资委发布《关于实施〈关于规范国有企业职工持股、投资的意见〉有关问题的通知》（国资发改革〔2009〕49号），进一步明确解冻后探索员工持股中遇到的一些具体问题，国有企业中层以上管理人员均需清退或转让股权，原则上按不高于上一年度经审计的每股净资产值确定收购价格。一系列指引性文件相继出台，促进员工持股探索逐步迈向规范化发展阶段。

三是规范阶段（2012年至今）。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央鼓励理直气壮做强做优做大国有企业，员工持股作为新时期深化国有企业改革的重要举措，迈上规范化发展步伐。2013年11月12日，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，允许混合所有制企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。这是中央文件第一次出现“员工持股”字样，也是第一次将混合所有制经济确立为公有制经济的重要实现形式。2014年3月30日，国务院国资委《关于在国有企业积极发展混合所有制经济的意见》指出，已改制为混合所有制的允许员工个人直接出资入股，改制新设混合所有制企业时同步引入员工持股，完善员工持股有序退出机制。2015年9月23日，国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）指出，通过试点稳妥推进员工持股，员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式，完善相关政策，健全审核程序，规范操作流程，严格资产评估。2015年9月13日，新华社获授权发布《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，开启新一轮员工持股探索历史序幕。两年多来，员工持股试点工作成效初步显现，提速企业全方位的改革，增强企业的活力，形成一些可复制、可推广的经验。

二、新一轮员工持股探索主要特点

新一轮员工持股探索与以往的做法相比有三个明显特点。

一是不搞全员持股。员工持股本意让员工和企业利益捆绑，建立“金手铐”机制。20世纪90年代时，探索过普惠式全员持股模式，实践发现股权过于分散，核心骨干员工在经营决策中难以发挥应有的主导作用，同时存在“搭便车”现象，也没能调动起员工参与经营管理的积极性，不能形成有效的持续激励。当时，全国大范围出现持股员工急功近利的短期套利行为[4]，只关心自己的分红收益，熬到企业上市就大量抛售套现，经营状况和发展远景没人关心，这样既达不到员工持股的初衷，也不利于股市的健康发展。《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革〔2016〕133号）和《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（财资〔2016〕4号）的精神都强调让核心骨干员工持股；持股的员工须与企业签订劳动合同关系；委任产生的企业领导和外部董事、监事均不纳为持股对象范畴；员工持股总份额不高于总股本的30%，个人持股上限为1%。这种做法摒弃以往“官本位、分福利”思想，既防止经营层利用职权导致“内部人控制”，也防止出现“撒胡椒面”式的无效激励，注重强调抓住“关键少数”，让对企业改革发展影响较大、与经营业绩关联度较高、可替代性较弱的核心骨干员工成为持股对象，成为利益共同体，激发核心员工的积极性。

二是不搞平均持股。平均主义、“大锅饭”式的持股模式，无法体现不同员工贡献差异，也不符合现代市场经济规律。新一轮持股探索实行一企一策、以岗定股，岗变股变、定期调整的方针，克服了平均主义模式的弊端，这也是新一轮探索的重要特点。其中，“一企一策”根据不同性质的企业探索不同的持股模式，科研型企业向核心技术人员倾斜，制造型企业注重让关键技能人员持股，而投资型企业保证核心管理人员的持股份额；“以岗定股”中的“岗”与“股”的关系确定，是试点企业普遍的难点问题之一，有的根据前、中、后端不同性质岗位工作职能差别安排不同的持股份额，有的根据业务板块业绩差别赋予不同的持投系数，有的则根据专业人才对经营效益贡献核定持股人数与数量等。界定的标准虽不尽相同，但都强调持股的非平均主义及员工个体贡献的差异性。

三是不搞存量转让持股。增量引入是持股对象获得股份的唯一方式，而不能通过回购股份、股东转让（含无偿赠与）等非增量引入方式实现，这种做法有助于防止违法违规操作导致国有资产流失。同时在获得通过后，只允许用现金购买股份，按约定按时足额缴纳到位，买股价格与引入外部投资者价格一致，而且企业及股东均不得向持股员工提供担保、垫资及借贷等融资上的帮助，员工也不得向有业务往来的单位寻求帮助。

三、员工持股探索中遇到的问题

国有非上市企业员工持股探索还处于“摸着石头过河”阶段，已遇到一些问题亟待面对，应有的潜力也没得到充分发挥。

（一）与现行法律法规存有冲突

在持股方式上，既可让员工直接持股，也可通过间接持股实现。《公司法》是规范企业行为的主要法律依据，第七十八条规定，股份有限公司股东数量应为2人以上200人以下；第二十四条规定，有限责任公司股东数量应为50人以下。新一轮试点中，多数大型国有企业规模较大，员工数量较多，可纳入持股的数量很容易就超过《公司法》规定的股东人数上限值。为此，一些试点企业通过工会或成立持股会等第三方团体间接持股。根据《社会团体登记管理条例》第六条规定，民政部门是管理机关，市场监督部门（工商行政部门）无权为持股会办理注册登记手续，而民政部门的上位法律法规不充分，也不能给予持股会办理登记手续，合法性得不到有效保证。证监会还规定，上市前持股职工超过200人的一律不准上市；存在工会持股、持股会及个人代持的也不准上市，除非上市前彻底清理。由此可知，国有非上市企业的员工持股探索还存有现行法律法规方面的障碍。

（二）试点做法与效果存有差异

目前，国家层面在员工持股探索问题上，缺乏长期规划与顶层设计，也没有具有较强指导性和可操作性的基本规范。试点省市虽都出台指引性文件，但对政策理解和把握不同，试点企业的实力规模、业务范围、经营业绩也不同，造成试点做法差异较大。试点效果不可能像项目投资收益一目了然而需要长期检验，但从具体实践情况看，效果已有一定的差别。有些企业通过引进员工持股，激活内生活力，提升经营效益；有的试点方案没有经过充分论证及广泛征集意见，制定出的方案不符合企业实际情况，给经营管理工作造成困扰；有的在制度与环境还不够成熟的情况下，随大流盲目推行员工持股。

（三）股权僵化制约活力

过去，企业在探索员工持股时，多数没有建立起股权动态调整配套机制，未出台合理的股权流转与退出机制，容易造成股权结构慢慢固化，激励机制僵化或没有形成持续激励机制，时间一长激励作用逐渐减弱直至无效果。新进员工达到可入选拟持股的范畴时，却因无流转出股份未能持股，而无法参与企业重大问题决策，薪酬福利水平等也和持股员工存有较大差异，造成缺乏代际公平，影响到工作积极性。由员工直接持股的股东数量容易超出《公司法》对股东数量的限制，较多企业借鉴日本等做法，选择由持股会等团体统一代为集中管理员工股份，后待需流转股份时，常出现个体处置意见与工会或持股会未能达成一致，影响到股份流转工作，甚至产生矛盾。

（四）国有资产安全不容忽视

国企产权改革并不是国企私有化。回顾探索员工持股历程，出现制度不健全、程序不规范、管理不到位等问题，致使国有资产流失的教训，值得引起我们反思。有的地区主管部门对员工持股中涉及到的重要、敏感问题监管不到位；有的企业将员工持股异化成为高管股权激励或福利性持股；有的企业未按每股净资产值作为股份定价依据，定价随意；有的企业将国有资产以股份形式无偿分配给员工；有的企业涉嫌腐败，产生不正当的利益输送；有的企业暗箱操作，侵吞或瓜分国有资产等。这些不当行为违背政策出台初衷，造成国有资产流失，并因此而一度被叫停。

四、新时期推进员工持股探索的建议

当前，我国发展步入新时代，国有企业改革也进入全面施工期，员工持股工作有望进一步铺开。员工持股也不可能一持就灵，要在充分总结借鉴试点经验基础上，把握好关键点，建立激励约束长效机制。

（一）加快推进顶层设计指引

近年来，国家层面陆续出台一些原则性的指引文件，推动员工持股探索有序推进，也为将来立法工作奠定理论基础。顶层设计要与国企改革方案相结合，作为国企改革总方案的组成部分，相互协调，相互促进。持股方式选择上，现行的法律法规框架限制了工作的开展，顶层设计上应允许国有企业员工直接持股的股东数量超出200人，为优质企业进入资本市场打通通道；间接持股时，明确持股会等团体的登记管理部门，支持探索通过信托公司、保险资产管理公司、证券公司、基金管理公司等专业化持股平台间接持股。持股平台持股不仅便于股权的合理流动，通过统一融资等还能拉近员工与企业间的“粘合度”与“绑定力度”。因此，要鼓励深入探索完善持股平台间接持股模式，多积累经验。科学设置股权激励及持股比例标准，以岗位与贡献为主要考量依据，使激励作用充分发挥，而不能仅仅以职务、工龄等外在因素作为配股依据，提升公正性。高管与其他核心骨干人员的利益诉求不一致，根据不同群体的差异性特点设置不同的持股方案，提升精准度与匹配度，努力达到“帕累托最优”。同时，并不是所有国有企业都适合探索员工持股，要在试点基础上，准确界定开展员工持股企业的范围，非竞争性的国有企业不适合引入员工持股。

（二）建立完善股权动态调整的机制

员工持股意在建立以剩余价值分享权为基础的激励机制，激励有可持续性就需要建立在动态调整机制基础之上，设计好员工持股行为与绩效考核体系间的衔接关系，不搞“兜底承诺”，也不搞“永续持股”。新时期的改革探索中，要正视存在的问题，坚决不搞“终身制”，把建立完善股权动态调整机制作为重要的试点内容抓实抓好。在“如何动”的方面，探索实行“任期持股+非任期转让”和“股岗绩”间密切相关、动态调整的方式，股按岗定、岗变股变、股随绩调、人离股退，完善涉及动态调整转让价格、股份强制退出、股份转让限制等方面的制度设计，避免出现流转难、退出难等现象。员工持股比例与岗位、业绩等紧密挂钩，不仅岗位变了持股份额要变，而且同一岗位业绩显著变化了持股份额也要相应调整，持股员工离职、死亡时要及时以合理的价格回购或内部转让股份，但不能流转到外部去，实现员工持股“能高能低，能进能出”，避免持股固化、僵化，也确保新获准持股对象有股份来源。初次探索引入员工持股的企业，可以设置预留部分股权作为动态股，以吸引优秀新人的持续加入。要长期化、常态化开展员工持股，形成长期激励机制。

（三）国有企业混合所有制改革中探索鼓励引入员工持股

在当前，国有企业混合所有制改革步入深水区和攻坚期，主要目的是引进多种所有制形式的社会资本，实现强强联合，放大国有资本的杠杆作用，而不是单纯为了筹集资金。优秀员工是企业发展壮大的重要依靠力量，以往僵化的薪酬福利制度，优秀人才、特别是核心团队流失严重。股权是企业最核心的资源，员工持股实际上是一种投资行为，混合所有制企业引入战略投资者时，优先引入员工持股，员工与企业有天然的情感联系，成为“主人”后，更有利于激发员工的积极性与主观能动性，这也符合经济学中的“共享经济”思想，让人力资本与物质资本“共享”企业发展的成果，也是国有企业留住人才、增强活力、提升全要素生产率的重要举措。员工持股后，在公司治理的层面上可对经营层的行为起到监督和约束作用，有利于建立起有效的法人治理体系，提升企业治理水平。让员工持股还可破解国有企业所有者缺位的问题，激活股权多元化活力，让非公资本通过资本市场、产权市场实现真正“进入”而不被沦为“陪跑者”，达到“共生共荣”“混得更好”的终极目标。职业经理人制度是新一轮国企改革的重大政策措施，员工持股是制度的核心要素，也是生命力之所在。通过职业经理人持股制度，既可代替因信息不对称而配置的过度监督，实现职业经理人价值追求与企业价值最大化目标相吻合，还可以有效避免“双向道德风险”（Double moral hazard）[5]，提升企业的活力、控制力、影响力和抗风险能力。当然，员工持股还要与三项制度改革工作相结合，既不能过分拉大收入差距，又要着眼长远，以人为本，肯定核心骨干员工的贡献，鼓励长期扎根企业。

（四）严格防止国有资产流失

国有企业改革的终极目标是建立现代企业制度，实现国有资产保值增值，但要坚决杜绝假借改革之名，违法违规处置国有资产行为。员工持股的生命线在于工作的透明化，应本着公开、公平、公正的原则，将参与对象、股票来源、股票成本、受股方式等重要信息，真实、全面、及时、充分地在企业中进行披露，切实保障员工的知情权、参与权、表达权与监督权，坚决杜绝异化为利益输送或变相成高管股权激励。制定方案时，要深入调查研究，反复认证，经董事会审议后，提交职工大会或职工代表大会讨论通过，最后上报国资监管部门审定，未经审定通过的方案不能付诸实施。因员工离职、死亡等原因需回购或内部转让股权时，要科学合理评估确定转让价格，以上一年度经审计的每股净资产值为参考依据，既不让员工遭遇不公平的损失，也不能出现国有资产流失。一旦发现有制度不健全、程序不规范及管理不到位等重大、敏感现象时，要及时坚决制止并纠正，避免矛盾与损失进一步扩大化。要反对两种极端认识，一种是“流失论”，认为员工持股风险过大，会做空企业；另一种是“搞活论”，认为员工持股是破除国有企业一切体制机制束缚之根源，一持就灵。

总之，员工持股还处在探索阶段，既要鼓励在现行的法律法规框架下，依法依规大胆探索实践，并配套建立风险防控体制机制，同时也要建立完善的容错、纠错机制，出台具体可行的容错制度，创造激励改革、保护担当的发展环境。