浅议环境公益诉讼

(山东公允律师事务所　山东　泰安　271000)

上世纪 60、70 年代，伴随着第二次世界大战后世界经济的高速发展，环境在发达国家遭到前所未有的破坏，加剧了人们对环境破坏的恐惧和担心，由此引发的社会环境保护运动规模空前、声势浩大。通过立法、执法、司法和环保团体、民众的积极参与，以及环保技术手段的提高和将污染企业向第三世界国家转移等方式，发达国家在经济发展和保护环境方面的冲突在一定程度上得到了缓解。近几年我国环境污染纠纷不断增加，已经威胁到人们的生活，为维护公民的权益，2012年修正的《民事诉讼法》第55条从立法上确立了环境民事公益诉讼制度，2015年新修订的《环境保护法》和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》是对《民事诉讼法》相关规定进一步的明确。

一、环境公益诉讼

(一)环境公益诉讼概念

环境公益诉讼，是指有法定资格的主体对有关民事主体或行政机关损害公共环境资源或有损害之虞的行为向法院提起诉讼,由法院依法追究行为人法律责任,以保护和救济对环境本身的损害的制度。也有学者将其定义为:法定的组织和个人根据法律规定,为了保护社会公共环境权益,对违反环境法律侵害公共环境权益者,向人民法院提起并要求其承担民事责任,由法院按照民事诉讼程序依法审判的诉讼。[2]本文认为环境公益诉讼是指在一定的地域环境的社会成员，此成员包括公民、法人、其他组织或者有关国家机关，在环境受到污染或者可能受到污染的情况下依据法律规定，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关向法院提起诉讼的制度。

1.诉讼主体,为有资格的公民、法人、其他组织或者有关国家机关。

2.诉讼目的,系为了预防可能侵害环境公益之行为的发生,或阻止侵害环境公益之行为的继续进行,或救济受损的环境公益。

3.诉讼对象,为环境公益的民事危害者或致害者,主要指环境污染或生态破坏企业。

4.诉讼请求,即请求人民法院追究环境危害者或者致害者的民事法律责任,如恢复环境原状、治理环境污染、排除环境妨害、消除环境危险、赔偿生态损失等。

5.诉讼程序,采用有别于普通民事诉讼的诉讼程序,设立相应的环境民事公益诉讼的诉讼规则。

(二)环境民事公益诉讼的功能和意义

环境民事公益诉讼是为维护环境公益而提起的诉讼,但环境民事公益诉讼制度的功能不仅仅只能维护环境公益,其还具有丰富多样的社会、经济乃至政治方面的功能。

1.预防环境问题,补偿环境损害

环境民事公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件,任何有资格的个人组织和国家机关,对于可能危害或者已经危害社会环境公共利益的行为,均可提起诉讼。这在客观上起到防患于未然的效果。

2.强化法律监督,促进法律实施

任何一部法律的实施都需要有效的监督。就监督方式而言,有专门国家机关监督和社会监督两种，前者主要指检察机关的监督,后者主要指社会公众的监督，对于与社会成员的利益息息相关的环境法律的实施,广大公民、社会组织都有起诉权的民事公益诉讼制度,不失为一种有效的监督方式。

环境法治之所以能在欧美等国得以迅速发展,一个很重要的原因就在于环境公益诉讼推动了法律规则的完善和环境法律的有效实施。公民诉讼确保了无数的行政机关和数以千计的污染企业能够遵守法律,减少了数以亿吨的污染物,保护了大量的濒危物种和生态栖息地。

(三)环境公益诉讼的特点

1.起诉目的的公益性

环境公益诉讼的目的不是个体获得救济，而是通过个案的诉讼督促相关部门履行职责实现其公益诉讼的本质属性,如果是纯粹为了私益,且胜诉结果没有扩散性外溢性则不能称为公益诉讼。

2.起诉主体的广泛性

环境民事公益诉讼起诉主体可以是有资格的公民、法人、社会组织乃至国家机关,对于部分起诉主体而言并不严格要求其与案件具有直接的利害关系。

事实上,国家社会和私人的利益往往具有一致性或者相关性,侵犯公共利益,必然或大或小,或早或迟地影响到私人利益，维护了公共利益,也就能维护了私人利益。因此,法律应允许没有人身和财产上直接利害关系的公民、法人其他组织以及国家机关有提起环境民事公益诉讼的权利。

3.诉讼类型的多样性。

根据环境民事公益诉讼的定义,提起环境民事公益诉讼的条件,既可以是环境损害结果尚未发生但很有可能发生,也可以是环境损害正在持续进行,还可以是损害结果已经发生。

二、我国环境公益诉讼的现状

我国首例公民个人提起的公益诉讼是在2011年5月蔡长海以个人名义对贵州省清镇市屋面防水胶厂有毒化工厂废液倾倒污水沟提起民事诉讼。环境公益诉讼日益被人们重视，从相关实体法中也能看到。《宪法》第12条国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家或集体的财产；《民法通则》第5条公民、法人的合法民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯；《人民检察院组织法》第4条人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利；《环境保护法》第6条规定了单位和个人对环境污染违法行为享有检举权和控告权，第41条造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉，当事人也可以直接向人民法院起诉；《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《放射性污染防治法》等都赋予了任何单位和个人对于相关违法行为提出监督检举控告的权利。2012年修正的《民事诉讼法》与2015年修订的《环境保护法》提出了提起环境公益诉讼的主体资格、扩大环境公益诉讼的对象范围，这些法律规定确实对于环境公益诉讼做了规定，涉及环境公益诉讼的各个方面，但是由于过于概括和笼统，在实践中缺乏可操作性。主要从以下两点来说：

1.原告资格问题

新《环境保护法》首先确定了社会组织的法定资格，但也对社会组织提起诉讼的条件作了限制，必须是依法在设区的市级以上人民政府部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。按照新《环境保护法》的规定，符合条件的社会组织大约有300多家[1]，有能力且有意愿提起环境公益诉讼的社会组织少之更少。虽然新《环境保护法》扩大了原告资格的范围，但是实践中并没有出现预想的环境公益诉讼的大量增加，这与我国目前的法治现状不无关系，环境公益诉讼的特点就是起诉难、举证难、鉴定难、费用高、耗时长、结案难，这些都是影响环境公益诉讼的难题。2015年新《环境保护法》实施以来，环境公益诉讼对于原告资格的认定还存在这么一个问题，那就是法院在认定社会组织是否具有原告资格时，每个法院和法官对所依据的法律都有不同程度的理解，所以对于类似案件原告资格的认定出现不同的结果，这也是实践中环境公益诉讼急需解决的问题。

就原告资格问题，现有法律对其限制还是过严，为了鼓励人们为社会公共利益做贡献，还应将环境公益诉讼的原告主体资格的范围扩大，不仅社会组织可以提起诉讼，检察机关、环保行政机关、公民都可以作为原告主体提起诉讼。更多的潜在起诉主体，才能震慑污染企业，赋予社会更多的主动权，才能起到预防环境破坏的作用。

2.举证责任问题

从环境公益诉讼的原告主体来说，不管是被环保法明确的社会组织，还是放宽限制的公民、检察机关、环保行政机关，都面临举证困难这一问题。环境污染因为其自身所具有的潜伏性、长期性，使得原告难以及时发现和收集有效证据，并且环境污染证据的收集是要有相关的科技和技术支持的，但是作为环境公益诉讼的原告很少有专业人员，这也是造成原告举证困难的原因。环境公益诉讼中的原告通常不是环境污染的直接利益损害者，就如社会组织，它是代表社会公共利益提起的公益诉讼，其对收集证据的主动性和自身利益损失的评价可能会与环境受害人作为原告存在一定的差别。

环境诉讼举证的一般原则是“谁主张，谁举证”，但是环境公益诉讼如果完全按照这一原则，多少都会显失公平，这一原则是在双方具有平等的地位情况下适用的，但是环境公益诉讼的原被告在不同的原告作为诉讼主体时会出现不平等。公民与社会组织作为原告提起诉讼时，在专业上和经济能力上相对于被告是属于弱势的一方，在举证责任上就应考虑举证能力的差别问题，对弱势群体降低举证标准。环境诉讼中虽然有“举证责任倒置”的规定，但是适用的前提条件也是原告要完成初步的举证责任，看似为诉讼带来了便利，但最终也是要取决于证据的态势。

三、国际环境公益诉讼概况

1.发达国家的环境公益诉讼

美国的公民诉讼制度对世界各国的环境公益诉讼立法产生了广泛的影响，发达国家在建立自己的公益诉讼制度时大都不同程度地借鉴了美国的公民诉讼制度。

20 世纪 60、70 年代，美国环境事件频发，公害事件所产生的严重后果引发了人们的不安和规模空前的环境保护运动，公民诉讼制度就是在这样的社会背景下诞生的。国会试图通过公民参与，“确保环境法律有效的实施和执行，以解决严峻的环境问题”。

法律上的公民诉讼条款最早见于美国 1970 年颁布的《清洁空气法》。该法制定时,美国环境问题不断加剧,公众环境保护意识空前高涨,环境问题日益成为敏感的社会 问题,这些因素推动了公民诉讼制度的建立。此后,美国国会陆续颁布的《清洁水法》《海洋保护研究和庇护法》等16部单行联邦环境法律中,均规定了公民诉讼条款。

在三十多年的发展过程中,公民诉讼对美国环境法律的发展和实施产生了深刻影响,并成为世界上多个国家和地区争相模仿和学习的范本。

美国的公民环境诉讼是为了促使公民通过诉讼的方式确保环保法律法规得到实施，制止破坏环境的行为。环境公益诉讼中损害的范围非常宽泛，而不限于经济利益损害。在美国，如果一个人经常去某个地方钓鱼、观赏风景，当这个地方受到破坏时，也是可以提起诉讼的。环境公益诉讼主要的目标是使法院颁布禁止令，使违法企业停止侵害。

美国环境公民诉讼制度，赋予公民或者环保团体对违反法定义务的污染者或怠于执法的环境 保护行政机关提起公益诉讼的权力，使公众可以强有力地介入环境法律的执行，成为环境法律的特殊执法主体，从而监督和推动有关环境法律的实施，提高环境监管的效率。实际上，由于违法排污行为的常发性、随机性、难以监督性，政府不可能拥有足够的执法资源以监督到每一个污染源，而居住在污染源附近的公民常常是监督违法排污行为最经济、最有效的监控者。[3]

2.发展中国家的环境公益诉讼

上世纪 70 年代以来，发展中国家陆续进入引进外资和发展经济的工业化过程。伴随着发达国家的产业升级和技术更新换代，许多落后的设备和高污染企业转入发展中国家。发展中国家由于对资金的需求和环保观念的落后，没有很好吸取发达国家经济发展中环境方面的经验和教训，普遍出现了追求经济发展和忽视环境保护，经济发展以牺牲环境为代价的问题。再加上发展中国家在行政管理、法治环境和企业传统等方面与发达国家的差距，从而出现了更为严重的环境危机，中国和印度就是这方面的两个典型代表，两国目前都遇到了同样严重的环境污染问题。

印度是亚洲第一个引入美国公益诉讼制度的国家，其最初运作模式是建立在美国的公民诉讼之上，印度公益诉讼中司法能动主义呈现出过度趋势的原因应该是多方面的，既有现实生活中环境治理的迫切性，也受到印度教文化中强调义务观念的影响，再加上法官通常被社会定义为精英阶层，有能力处理各类复杂的问题，尽管批评的声音越来越多，但通过这一公益诉讼而为未来制度变革提供合法性这一吸引力却是巨大的，这已成为印度民主制度的一大重要特色，从整体上看，印度大多数人都对公益诉讼制度的发展在维护社会正义和平等中公益诉讼的作用给与了积极的评价。印度，其是发展中国家中第一个引入公益诉讼制度的国家，并在印度特定的社会和经济背景下，融入了自身的特点，在世界上产生了较大影响。

恒河被视为印度最神圣的河流，为人们提供饮用和洗浴之水源，1985年该条河流却因为工业废水引发了燃烧现象，于是M.CMehta向印度最高法院提起了公益诉讼，这是印度在环境领域出现的第一起关于河流污染的公益诉讼。[2]印度环境保护法包含了相关水污染防治的条款，其中有一个条款具有重大意义，即第17条规定：如果相关政府部门违背了该法案，那么该部门的负责人将会被认为是有罪的，并有可能受到刑事处罚。印度是发展中国家中第一个引入美国公益诉讼制度的国家，印度在司法制度上沿袭了普通法的传统，诉讼模式上实行的是对抗制。而在公益诉讼中法院职权性调查和各方协作的色彩非常明显，这一特点的基础在于印度宪法 32 条的规定，该条赋予最高法院有权通过适当程序通过发布指令、命令或令状来实施宪法所赋予公民的权利。应当承认，印度已成为世界上环境公益诉讼案件原告资格最为宽松的国家。即使在发达国家中原告资格比较宽松的美国，也远达不到印度的宽松程度。

四、完善我国的环境公益诉讼的建议

通过对美国和印度的环境公益诉讼的了解，这两个国家在环境公益诉讼上确实有不少值得我们借鉴的地方，由于中国与印度同为发展中大国，人口众多，贫困人口比重较大，同时两国面临着共同的经济发展和环境保护的艰难抉择，因此，印度的经验更值得我们关注。我国近年来环境纠纷持续上升，由于环境纠纷不能得到有效解决，全国因环境问题引发的群体性事件急剧增加。在现行法律框架下,现有的行政手段和司法机制具有诸多难以克服的局限性,公众参与机制由于流于形式更是力不从心,以致环境公益不能得到有效的保护和救济。公民对诸如严重污染环境的企业没有起诉的权利,现行司法机制对于环境公益的维护不能提供制度管道,充分暴露其弊端和不足。因此,环境民事公益诉讼成为了弥补现行司法机制不足,威慑环境致害者的一条重要途径。

十八届三中全会提出的推动省以下地方法院人财物的统一管理以及探索建立与行政区划适当分离的司法管理制度的司法体制改革方案，为环境司法机制的有效运转提供了前所未有的契机。但环境诉讼涉及到许多复杂的问题，需要借鉴国外环境诉讼方面的先进经验，结合我国的国情进行一系列制度建设和保障。

环境民事公益诉讼制度的建立之所以可行,是因为我国已经具备了较为扎实的理论支撑，具有国际上可资借鉴的成功经验，积累了丰富的环境公益诉讼实践体验。

对于一个不仅造成环境污染、生态破坏，还损害公共利益的行为，存在多个社会组织对此行为提起环境公益诉讼的可能。

建议最高人民法院制定司法解释时，可考虑建立环境公益诉讼的诉前协商制度，让社会组织和行政机关、污染企业坐在一起进行调解、协商，从而达到节约国家诉讼资源的目的。

应当坚信，我国环境公益诉讼的正常运行，其在改善环境方面将发挥难以估量的作用。

【参考文献】

[1]张锋：《环保组织环境公益诉讼起诉资格的“扬”与“抑”》，《中国人口，资源与环境》2015年第3期。

[2]杨严炎、廖海清：《印度环境公益诉讼制度及实践的启示》

[3]关丽：《环境民事公益诉讼研究》

[4]李静云:《美国的环境公益诉讼》，《中国环境报》2013年7月4日，第3版。