开州汉丰湖流域管理问题的对策分析

(四川大学 四川 成都 610065)

一、研究背景及意义

(一)研究背景

开州区(原名开县，2017年撤县改区)坐落于西南地区直辖市——重庆市东北部，长江之北。由于三峡水库采取“蓄清排浊”的运行形式，即在冬季时期蓄水量可以达到175m，而在夏季的时候蓄水量却锐减到145m，在冬夏交替之间就形成了高达30m的水位差，由此形成了典型的三峡水库消落带。耐旱植物在蓄水期被淹没而无法存活，耐淹植物在枯水期也面临同样的生存问题。随着植被的流失，土壤也会流失，造成水体污染，生态系统退化，生物的多样性降低，从而造成一列的生态问题。因此消落区治理成为世界性难题，更无世界上成功经验可以借鉴，为此，开州区政府为了解决消落区给新城市带来的一系列生态环境、经济发展、社会民生问题，综合各方专业的指导意见，最终决定在新城下游的乌杨村修建调节坝，以达到调节水位，将高达30m的消落区降到了不足5m，极大的抵缓了消落区所带来的一系列负面影响。由于调节坝的修建，在开州区内就形成了常年水位高于170m，面积达到14.88平方公里的城市内湖——汉丰湖。由此形成了湖在城中，城围湖而建的人工景观，汉丰湖不仅破解了消落带的治理难题，还为开州区未来的发展建设带来了新的机遇，甚至可以说新县城与汉丰湖同呼吸共命运。因此对汉丰湖流域的管理可以上升到新县城未来发展规划的战略层面，开州区政府也正在打造汉丰湖流域，希望将汉丰湖作为开州的名片，将开州打造成为一座旅游城市，促进城市的开放与发展。并且已经取得了初步的成果，2013年被评为“中国十大休闲小城”之一，2014年汉丰湖又被评为“国家4A级旅游景区”，2016年又当选“新三峡十大旅游新景观”，因此保护好汉丰湖流域关系到城市未来的发展与繁荣，为了写好开州汉丰湖这篇文章，开州区人民政府在开州区人民政府信息公开网站上公布了一系列打造汉丰湖的规范性文件，包括围绕汉丰湖流域的城市开发，湿地公园的开发与保护，旅游开发等，并专门成立了汉丰湖管委会，打造出汉丰湖一日游路线。可见政府的重视。

(二)研究意义

有利于加强政府解决复难问题的能力。本文在循证政策制定的运用的实践基础上，欲运用在国内刚起步的循证的思路，来解决开州区汉丰湖流域管理这一新问题，为政府相关工作者提供解决复难问题的新的思路与理论方法。有利于汉丰湖开发与保护两手抓，最终实现可持续发展。

二、汉丰湖流域管理现存问题分析

汉丰湖流域管理现存的问题主要有以下几个方面：

一是流域水资源的管理缺乏统一性：目前开州区对汉丰湖的管理形式实质上还是以行政区域管理为主的分级分部门的管理模式，以流域为单位进行管理的指导方针落实不够。主要由开州水务局、环保局、水利局等单位进行分散管理，环湖开发，景点建设等则有汉丰湖公司、旅游公司等社会企业负责，没有一个统一的保护开发部门。

二是地方本位主义，部门利益：开州区的水资源管理部门都归区人民政府管辖，这些部门的管理权限都受到区人民政府的约束与限制。

三是相关管理部门之间事权不清：目前开州水利局负责汉丰湖流域的水利规划，环保局负责水土环境，国土资源局负责地下水的开发与利用规划，汉丰湖管委会负责环湖开发和景点建设等，分工过细。

四是缺乏监督机制：由于没有一个具有综合性的流域监督管理机构，目前还是一种散状的管理形式。

五是公众参与不足：在汉丰湖的流域管理过程中，公众参与机制没有发挥应有的作用，公众参与程度低。

三、对策建议

(一)英国流域管理的经验借鉴

英国是世界上最先制定水法的国家，英国陆续颁布了一系列的有关水资源管理的法令，其中最重要的当属1973年颁布《水法》。除了核心的《水法》外，还有其它一些涉及到水资源管理的相关法律，如《污染控制法》、《环境保护法》、《水资源法》等。从20世纪30年代到20世纪70年代这近40年的时间里，英国对本国流域主要实行多个机构的分头管理、严格的分工，各个机构之间利益纠葛，协调难度大，暴露出一系列问题。20世纪80年代之后，英国政府为解决单一的流域管理所暴露的一系列问题，成立了国家河流管理局，它的主要职责是编制针对流域管理的整合计划。其中的成功典型有泰晤士河水务局，设立目的在于解决由于工业革命所导致的泰晤士河流域的生态污染问题，泰晤士河水务局位于伦敦，由6个处组成：水资源规划处、水资源管理处、水质处、农田排水处、渔业和旅游处、行政管理处。是以方便对泰晤士河进行综合监管而成立的监管机构，它是一个独立于地方政府的非营利性的机构，其主要职责就是对泰晤士河流域进行整合集中管理，拥有较大的事权。

(二)美国流域管理的经验借鉴

虽然直到今天美国也没有制定出一部统一的，适用于全美的流域管理法，但它结合实际流域的情况，制定出了许多成功的专门法。如1933年的美国第一部流域法——《田纳西河流域管理局法》就是这样的一部专门针对田纳西河流域进行综合管理的法律，实验证明，它是行之有效的。在1933年美国并建立了世界上第一个综合性的流域管理机构——田纳西流域管理局，它既是隶属于美国联邦政府部门的一级机构，同时又是一个独立的经济实体，拥有对田纳西河流域进行综合规划、开发、保护等广泛的权力。除此之外，法律还赋予该机构独立的财政权以及自治权。但实际情况却并没有因为田纳西流域管理局这个个案的设立而使整个美国分散的流域管理现状得到质的改善。到1950年，成立了全美水资源理事会以及各州各流域的委员会，委员会的主要任务是对本州的流域进行综合规划与开发，并向理事会提出规划意见和建议。水资源理事会和各流域委员会的确立才真正标志着美国的水资源管理从分散到集中的转变。到1980年，联邦政府废除了全美水资源理事会，取而代之的是国家水政策局，其只制定政策，具体事务由各州政府拍板，可以明显看出，这时的流域管理形式又从集中转向分散。而1993年以后，以流域做为一个单元进行综合管理收到了美国联邦政府和各州政府的双重重视。其中典型的田纳西流域管理局就是一个拥有广泛权力的独立的对流域进行综合开发管理的机构，它的成功实践对世界其他国家影响很大。

四、对开州汉丰湖流域管理的启示

一是重视立法对流域管理的重要性。法律赋予流域管理机构的权威与权力，确保流域管理机构决策行动的有法可依。英国、美国、澳大利亚、法国都建立了自己的水法、流域法等来赋予流域管理机构广泛的权力，确保其行动效力。

二是分散到综合的流域管理模式。虽然每个国家的自然环境、政治环境、制度体制不一样，但都应该遵循水资源的自然规律，对其水、土、林进行综合治理。

三是在流域管理过程中重视公众参与。流域管理委员会其成员大多包含多层级的各方利益代表，确保利益相关者的广泛参与，充分体现民主性与决策的科学性。