中国城市治理中的“创城”机制初探

周 望



中国城市治理中的“创城”机制初探

周 望

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350）

从功能定位上看，“创城”机制是“速成式”城市治理模式的集中体现。为在将来更好地契合治理现代化的发展轨道，“创城”机制需实现自我优化，包括树立“大创建”的城市创建新理念、构筑“共建共享”的城市创建新格局。

创城；创建；全国文明城市；城市治理

一、创城：中国城市公共事务的治理之道

2015年12月20日至21日，中央城市工作会议在北京举行。这是继1962年9月全国第一次城市工作会议、1963年10月全国第二次城市工作会议、1978年3月全国第三次城市工作会议之后，时隔37年再次召开的最高级别城市工作会议。这次中央城市工作会议制定了《关于加强城市建设工作的意见》，明确提出要完善城市治理体系，提高城市治理能力，创新城市治理方式，促进城市治理体系和治理能力现代化。

作为整个城市化系统工程中的基础设施部分，推进并实现城市治理体系和治理能力的现代化，对于建成一个现代化的城市国家这一战略目标的实现至关重要，可以说是全部计划中的首要任务。任何城市建设与发展事项，都要进入到城市的具象治理生态环境之中，并在城市管理者、街道、社区、居委会、物业公司、业主委员会、各种社会组织、居民等主体之间的互动、利益、关系中展开并落实。而高速度的城市化、快节奏的人口流动、日趋复杂的人口结构、分化显著的社会群体、愈发多元的价值观，使得城市治理生态时时刻刻都在涌现新课题、新挑战。为及时处理和化解各种诉求、冲突，传统、现代、后现代的治理手段都得到了应用和施展，各自取得了相应的成效。同时，也要看到，目前城市治理呈现出一种“问题的出现和处理同等高度零散化”的状态，系统性、制度化的治理框架还远未建立起来。为长久计，尤其是为契合国家治理体系与治理能力现代化这一总体战略目标，需要对现有的城市治理实践展开进一步的精准化梳理，为其找到可以更好地服务于中国城市发展与治理的现代化标准及轨道。

在中国这样一个人口和面积规模巨大、却又内部差异显著的超大型国家，经由数百个发展程度不一、形态各异的城市的治理经验累积，逐渐汇聚、形成了一系列独创性的城市治理模式，遵循着相对特定的城市治理逻辑，需要系统地加以挖掘和整理。在这些“土生土长”的城市治理经验中，“创城”机制，即各种名称的城市创建活动，是理解中国城市治理的一把关键之匙。“创城”机制具体是指城市朝着一个明确、专门化的发展目标和定位，在限定的时间周期内，按照较为具体的标准，广泛汇集人财物等相关资源，在城市建设、城市管理中的若干领域内所开展的一系列优化与提升活动。较为典型的一些城市创建活动，有创建全国文明城市、创建国家卫生城市、创建国家级历史文化名城等，即社会各界所熟知的“创城”“创卫”“创文”等城市治理活动。城市创建活动既常见于大大小小的各种类型城市的治理行为中，同时在各城市的治理日程中具有显而易见的优先地位。对于中国的“市长们”而言，治理城市几乎都会经历“创城”这一重要工作环节。基于“创城”而来的相关事项，占据着城市各级各类治理相关方工作安排表中的大部分内容。可以说，对“创城”机制展开学理化凝练，是研究中国城市治理之道的一个上佳切入点。

二、“创城”机制的实施过程

围绕着成功“创城”这一目标，各个城市展开了相应行动。从这些纷繁复杂的城市政府行为中，可以发现一些共同路径，实际上反映出中国城市治理的固有思维与逻辑。这里以H省W市在“创城”，即创建全国文明城市这一最为引人注目的活动过程中的行为为例，对“创城”机制的实施过程做一个初步描绘。

（一）组织动员

为了在规定期限内，完成某一特定类型的城市创建项目，申请城市需要把整个城市的人财物力量与资源都动员起来，才可能达到相应的标准。组织动员的内容及方式一般包括两个方面。首先是召开全市动员会议，以“创建某某城市动员大会”的形式，向全市和外界昭告本市开展创建城市活动的决心。同时，以市委、市政府的名义发布《关于创建某某城市工作的意见》，以此作为将来规束各部门、各单位的重要制度性依据。其次是成立专门组织，包括成立“创建某某城市领导小组”“创建某某城市指挥部”等专门性机构，由市委书记、市长直接领导，负责组织落实城市创建活动的各项工作。

为加强对创建全国文明城市工作的组织领导，H省W市的市委、市政府成立了创建全国文明城市指挥部和工作专班，负责全面开展创建文明城市的各项筹备工作。其中，市创建指挥部是H省W市创建全国文明城市最高指挥和决策机构，统筹指挥全市创建工作，由该市市委副书记、政法委书记任指挥长，市委常委、宣传部长和市政府副市长共同担任副指挥长，市创建指挥部成员由该市文明委委员组成。

在市创建指挥部之下，设置了创建全国文明城市指挥部办公室，负责协调全市各区、各部门和各单位具体组织实施创建全国文明城市的各种筹备工作。H省W市市创建办主任由该市市委常委、宣传部部长兼任。市创建办下设综合组、政务环境工作组、法治环境工作组、市场环境工作组、人文环境工作组、社会文化环境工作组、市容环境工作组、社会环境工作组、生态环境工作组等9个工作组，各组组长由组长单位有关负责人担任，工作人员从成员单位里面抽调并集中办公。除此之外，H省W市还成立了综合协调、文明创建、环境创新、文化建设、宣传报道等5个工作专班，分别由分管的市领导负责，由市委、市政府秘书长或有关委办的主要负责人任组长，各专班和成员单位都设有联络员，定期召开会议，对创建日常工作进行具体指导和组织协调。

H省W市提出了“属地管理、以块为主、条块结合、齐抓共管”的文明创建属地管理原则，要求各区承担起创建全国文明城市的主体责任，全面负责组织领导辖区内创建活动。在市创建指挥部的领导下，各区亦成立了创建全国文明城市指挥部来落实创建工作，由本区区委书记任创建指挥部指挥长，区委常委、宣传部部长和分管城管工作的副区长共同担任副指挥长，全市各机关、团体、企事业单位（含中央、省属驻市单位）参与所在区、街道、社区的创建活动，服从调度指挥和统一管理，确保创建工作有序推进。与此同时，市政府各部门、各单位都成立了专门负责创建任务的组织，由所在部门、单位的党政“一把手”负总责。至此，一个从上到下、从左至右，覆盖全市的创建工作组织网络正式形成。

（二）任务分解

城市创建活动的内容涉及面广、指标体系细致且严格，为了在规定时间内完成创建任务，并符合相关指标的要求，还需要申请城市具备精细化的计划、执行、监督等技术能力。申请城市通常的做法是，把整个文明城市创建的庞大任务体系，进行层叠化责任分解，落实到极为具体的责任单位和责任人。市政府采取与各区、各责任单位的负责人签订责任状的方式，将创建任务布置下去，并作为将来考核问责的依据。在“级级有指标、层层有任务、人人有责任”的创建任务分配模式下，城市创建工作具体到了每一个层次、每一个岗位、每一个干部。

H省W市文明委办公室将创建文明城市工作任务、考评细则共8大项、45子项、130条计1000份工作任务，逐项分解落实到58个责任单位，纳入党政系统目标管理。同时，H省W市文明委还对全市重点公共场所实行包点包片责任制，明确要求各包点包片责任人对所包点、片做到“三熟知”，即熟知点片的具体位置、熟知点片的详细情况、熟知点片的文明创建标准。主管单位对全部点片负主管责任，工作内容包括全面排查和督促检查，达到全覆盖、全达标。另外，H省W市创建办规定，由各行业主管部门、各区，对所属各公共场所实地考察点进行测评、排名，每天通报测评结果，每天通报整改情况。对全市42类重点公共场所进行测评、排名、通报，督查整改，确保达标。测评工作每天实施，每周一、三将测评结果报市创建办，纳入创建全国文明城市工作考核和责任追究。

（三）宣传参与

城市创建活动极其复杂，由于其内容体系几乎涉及到了城市治理的所有方面，故易受多方面因素的制约，任何疏忽与不足都可能会影响到最后的创建效果。因此，申请城市在创建过程中都会摈弃“单边主义”，采取“多管齐下”“几条腿走路”的方式，通过广泛的宣传，吸引、吸纳更多的群体参与加入到创建活动中来。

为广泛吸引更多人群参与到创建文明城市这一过程中，H省W市在对创建文明城市的新闻宣传、社会动员方面不遗余力。这包括：每周都编辑发放《创建工作动态》，便于社会各界了解创建工作最新进展；向中央、省、本市的各类新闻媒体报送创建工作新闻，一年时间内有关于H省W市创建文明城市的各种报道达到了3000余篇；在全市范围内多次开展大规模的创建文明城市宣传实践活动，印发告市民书、创建文明城市宣传卡等达100多万份；在市内显要位置树立创建文明城市的公益广告和标牌。此外，H省W市还成立了由人大代表、政协委员为主体，并有文明市民代表、新闻记者等共100多人参加的市、区文明城市创建巡视团，听取他们有关创建工作的各种意见建议。有关责任单位还公布了创建工作监督电话，设置创建工作举报箱，接受社会各界对于创建工作的监督。

为全面提升普通市民群众对于创建文明城市工作的知晓率、支持率、满意率，H省W市通过各种渠道加强创建全国文明城市宣传。该市文明办、各区、各单位、教育局制作了《全国文明城市测评模拟调查问卷》，发放到全市各区、各单位、各大中小学校。就全国文明城市所要求的相关标准，市文明办编写《做文明有礼的W市人》宣传折页300万份，免费发放到每个家庭、每个窗口单位、每位机关干部、每个在校生，让全体市民熟知。报纸、电视、广播、网站等各类市属媒体，开设专题专栏，每天刊播文明城市创建动态，加大宣传报道频率，形成舆论氛围。全市沿街电子显示屏及车站、公园、广场、建筑工地等户外公共场所及公交车、出租车等，有关创建全国文明城市的各种公益广告宣传，随处可见、随时都有，数量超过全部广告的30%。市文明办还给全市每个社区配备宣传小喇叭，每天晚上7点半至8点半之间在社区巡回广播创建全国文明城市内容，让每位居民都能听到相关信息。市、区相关职能部门到社区，帮助解决道路破损、路灯不亮、油烟扰民等实际问题。各级党政机关、文明单位组织干部职工到车站、路口、商业街、公园广场等各类公共场所开展便民利民志愿服务互动，提升群众的支持率、满意率。

三、功能定位：“速成式”城市治理模式的集中体现

与迈入快车道的城市化进程相匹配的是，中国的城市治理呈现出明显的“速成式”特征。各个城市纷纷提出“大干100天城市综合整治”“大干300天市容秩序整治”“三年内建成某某型城市”等口号，将其作为城市建设与发展的一系列重要目标及任务。而“速成式”的城市治理模式的具体实施方式，主要就是通过“创城”这一机制来进行的。

城市政府已经普遍习惯于通过“大张旗鼓”地开展城市创建活动的方式，期待在一个较短时期内，快速改善城市环境，从多个方面提升城市治理水平。为了在短期内“极速优化”城市各方面环境，需要集全城之力，整个城市治理体系几乎全部投入进来并保持“高速运转”。在“几年内创建成功”这一口号及压力下，城市治理充满了“紧迫感”，城市政府以有限时间内完成规定任务为目标，调用城市各种资源，最大限度地发挥城市潜力，驱动治理水平迈上一个新台阶。同时，城市创建活动还是对全市市民理解、参与城市治理的一次快速教育普及。城市政府以全方位地展开宣传教育的方式，促使城市生活群体尽快熟知、掌握、遵循现代化的城市生活理念、规则，尤其是协助城市新人群加快融入到全新的城市生活中，进而为提升城市治理水平夯实必要的社会基础。

通过开展“速成式”的城市创建活动，的确可以在短时期内推进实现城市环境的焕然一新、城市治理水平的大幅度提升。同时，也要看到，各种城市创建活动中所出现的侵民扰民、虎头蛇尾等弊端屡改不绝，并广为社会各界所诟病，成为城市创建活动的一大负面形象和标签。这就需要对城市创建活动进行必要的精细化改进，使其尽快契合新时代城市治理现代化的发展要求。

四、进一步推进“创城”机制的现代化

作为中国本土城市中一项独具特色而又声势浩大的治理行为，“创城”在城市建设与发展、城市日常生活中留下了深刻印记。“创城”在现实中所表露出来的优势和问题都很明显，既能够有效提升城市治理水平，亦存在着成本过高、形式主义、干扰城市正常秩序等问题。[1]为使“创城”在未来更好地契合治理现代化的发展轨道，需要促进其不断实现自我优化。

（一）树立“大创建”的城市创建新理念

随着城市化进程的快速推进，各式各样的城市创建活动越来越多，主题零散杂乱、内容交叠重复。同一城市经常在相近领域重复创建、反复创建，上级疲于检查、下级疲于迎检，已然出现“目标置换”，对于检查工作的投入代替了对于创建工作本身的投入，有悖提高城市治理水平这一初衷。[2]未来应树立起“大创建”这一理念，精炼城市创建活动的数量、主题与类型，将目前众多的“单目标单一性城市创建活动”，整合优化为若干优质的“多目标综合性城市创建活动”，强调城市治理的“整体性”而非“分割化”。同时，创建检查中获取的信息、数据，在各部门之间实现“互联互通”，纳入专门的“创建数据库”，减少检查次数、频率，避免创建工作的重复劳动、低效劳动，有效控制创建工作的成本尤其是对常规治理工作的侵扰。

（二）构筑“共建共享”的城市创建新格局

一直以来，城市创建活动呈现出显著的“单边主义”特征，城市政府“全面出击”“热情高涨”，城市居民则“被动接受”“应者寥寥”。作为城市治理活动的直接受众，城市居民群体在创建过程中的意愿和发言权一直得不到较为显著的体现。[3]虽然在城市创建活动中，有关于对普通市民的调查问卷、电话访谈、随机暗访等检查形式，但从实际情况来看，广度和力度都有待加强。城市居住者成为了一群“观看者”，在其看来城市创建工作仅仅是政府主体自身范围内的一种“表演行为”。未来应构筑起“共建共享”这一新格局，实现所有城市生活群体共同参与创建活动、共同享有创建成果，使他们真正认可、主动参与到自己所居住城市的创建活动，切实感受到创建活动所带来的变化。在“上级—下级”这一单向链条中引入中间主体，包括学术机构、智库、社会组织、市民群体及代表，进而在创建工作的目标设置、检查考核、质量追踪等重要方面，开放必要的参与平台与渠道，尽可能充分汇集多种群体的真实意愿，提升他们参与城市创建活动的频度与深度。城市创建活动的过程及目标，不能仅仅是符合政府主体单方面对于城市状态的简单想象，那些更加贴近于城市生活现实、与每一个城市生活者息息相关的内容，才是创建工作应该为之奋进并实现的城市治理美好图景。

[1]周晔.合法性视域下的“评比表彰”: 行动逻辑、功能局限及治理—以中央政府及职能部门组织的评比表彰活动为例[J].中国行政管理,2014(9):69-74.

[2] 徐岩,范娜娜,陈那波.合法性承载：对运动式治理及其转变的新解释—以A市18年创卫历程为例[J].公共行政评论, 2015(2):22-46.

[3] 李振.作为锦标赛动员官员的评比表彰模式—以“创建卫生城市”运动为例[J].上海交通大学学报:哲学社会科学版, 2014(5):54-62.

责任编辑：倪 芬

F299.2;D64

A

1674-1072（2018）02-030-04

2018-03-10

本文为国家社科基金重大项目“基于大型调查数据基础上中国城镇社区结构异质性及其基层治理研究”（15ZDB173）、国家社科基金重大项目“新型城镇化背景下的社会治理转型升级研究”(13&ZD039)的阶段性成果。

周望（1985-），男，重庆市人，南开大学周恩来政府管理学院讲师，主要从事城市治理研究。