关于《地方志工作条例》修订之思考——以吉林省贯彻落实《条例》为例

孟亚男

（吉林省地方志编纂委员会，吉林长春130051）

2006年5月18日，国务院《地方志工作条例》（以下简称《条例》）颁布实施，这是新中国方志史上的一件大事，对新中国地方志发展具有里程碑的意义，它开启了依法修志之旅，地方志工作开始步入法治化轨道。

10年来，在党中央、国务院的领导下，在中国地方志指导小组办公室的指导下，在各级地方党委和政府的支持下，全国地方志工作者紧密结合本地实际，认真贯彻落实《条例》，地方志事业发展获得了强有力的法律支撑。

以吉林省为例，这10年中，吉林地方志编纂委员会（以下简称吉林省方志委）积极推进地方志法治化建设，努力用法治思维和法治手段编鉴修志、破解发展难题，推动实现了地方志工作由单纯依靠行政推进转向行政、法律“双轮驱动”；由依法修志向依法治志迈进。

1.以《条例》颁布实施为引领，积极构建地方志法治体系。

国务院《地方志工作条例》颁布实施后，吉林省方志委在认真组织学习和贯彻落实的同时，积极推进本省地方志立法工作。2006年12月1日，《吉林省地方志工作条例》经第十届省人民代表大会常务委员会第三十次会议讨论通过并予以公布，2007年1月1日起施行，成为继四川、山东两省之后，全国第三个通过省人大立法的省份。与此同时，省方志委还从全省地方志发展需要出发，积极研究、制定与国务院《地方志工作条例》和《吉林省地方志工作条例》相配套相衔接的规章制度。先后制定了《吉林省志书年鉴编纂审查验收办法》（由省政府办公厅转发）、《〈吉林省志（1986—2000）〉行文规范》《〈吉林省志（1986—2000）〉质量标准》《吉林省地方志资源开发立项工作管理办法》等24个部门规范制度。在省方志委的指导和带动下，长春市、白城市、延边朝鲜族自治州也相继出台了《长春市地方志工作条例》《白城市地方志工作条例》《延边朝鲜族自治州地方志工作条例》。目前，已基本构建起了以《条例》为统领，以地方政府规章为支撑，以部门规范制度为基础的地方志法治工作体系。

2.以《条例》实施为契机，推动“一纳入、八到位”落实。

吉林省方志委坚持不懈地将“一纳入、八到位”作为贯彻落实《条例》的主线。2008年，省方志委制定了第一个吉林省地方志事业发展规划，即《吉林省地方志事业2008—2010年发展规划》；2011年，又制定了《吉林省地方志事业2011—2015年发展规划》，并首次将地方志工作纳入《吉林省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》之中；2015年，又再次制定《吉林省地方志事业2016—2020年发展规划》，以吉政办〔2015〕35号文件下发全省各地。省内9个市（州）从“十二五”开始，也都制定了五年地方志事业发展规划，并纳入当地经济社会发展规划之中，有的市还把地方志工作列为政府绩效考核指标之一。全省各级地方志工作机构充分利用《条例》的法律权威，积极争取政府支持，推动解决发展中的各种难题。省方志委和9个市（州）地方志工作机构都实行了“参公”管理，机构独立设置，编制人员到位，从体制上强化了对全省地方志工作的宏观管理和业务指导；推进实施了“对尚未由编办发文明确设立地方志工作机构的县（市、区），由承担地方志工作的部门加挂地方志办公室牌子、部门负责人兼任地方志办公室主任”的体制模式，县（市、区）地方志工作机构归属问题取得了重大突破。一些市(州)、县（市、区）地方志办公室内设机构增加，办公经费逐年提高，基础设施逐年改善，人员编制逐渐得到解决。

3.以学习《条例》为动力，提升地方志工作者法律意识。

吉林省各级地方志工作机构主动自觉地结合工作实际，采取多种形式组织学习《条例》。省方志委党组书记亲自上阵，为全省志鉴编修人员做《条例》专题讲座；举办地方志行政执法培训班，邀请省法制办和相关部门领导做培训辅导；组织全省地方志工作者参加行政执法考试，省方志委人员首次获得了行政执法证、取得了行政执法权；举办全省学习贯彻《条例》工作经验交流会，进一步推动学习落实。与省方志委同步，各市(州)、县（市、区）也纷纷组织开展多种形式的学习活动，长春市把每年的3月定为法律法规学习活动月；吉林市在《吉林市志鉴通讯》中开辟专栏，学习交流研讨《条例》；延边州组织地方志工作人员撰写学习体会文章，加深理解，准确把握。在组织学习贯彻《条例》的过程中，全省共举办各种专题学习班12个，培训800余人次。全省地方志工作者的法治意识开始觉醒，法治思维日渐提升，法治自觉日渐形成。

4.以宣传《条例》为载体，赢得良好的法治工作环境。

为提升《条例》的社会知晓率和认知度，吉林省地方志系统“主动出击”，通过多种形式的主题宣传，在系统外大造声势，全力提高《条例》的社会影响力。省方志委印制了《条例》解读材料，免费向有关领导、政府部门和社会各界赠送；在省内各中心城市主要街路和办公楼上悬挂宣传条幅；制作宣传展板在公共场所展出；利用网络、报刊、广播、电视大张旗鼓地进行宣传，形成了“网站有专栏，广播有声音，电视有影像，报刊有文章，街路有标语”的全方位立体式宣传格局，使各级政府和社会各界对地方志工作由不了解、不认知走向开始认同、理解并积极自觉地依法参与、支持地方志工作。

5.以落实《条例》为主旨，联监联检推动贯彻执行。

“法贵必行”，吉林省各级地方志工作机构积极转换抓落实的思路，努力强化抓落实的力度，变自家唱“独角戏”为多家“大合唱”，主动积极地协调、联合各级人大、政协和政府相关部门组织开展执法调研和监督检查。2008年，鉴于《条例》颁行时间较短，各级政府和社会各界对《条例》认识不足的实际，省方志委提请省人大对《条例》贯彻落实情况组织开展了一次执法检查，得到了省人大积极回应。省人大派出两个检查组，分赴省内各地进行调研检查，及时指出发现的问题，提出进一步贯彻执行《条例》的意见和要求；2012年4月，省方志委又积极协调省政协，派出了由16名委员参加的视察组，对《条例》贯彻落实情况做进一步地考察、调研，并向省政府提交了专项报告。在此期间，9个市（州）也纷纷行动起来，在条例颁布5周年之际，延边州人大对全州《条例》贯彻落实情况进行了执法调研；白城市委、市政府两办督查室围绕《条例》贯彻落实情况，对所辖县（市、区）进行了专项督查。借助各方力量，整合多方资源，地方志行政执法的权威和效果进一步增强，有效地推动了《条例》的贯彻落实。

吉林省的情况只是一个缩影，在贯彻落实《条例》，推动地方志法治化建设方面，全国各省（区、市）都有一些很好的做法和经验，此文就不一一例述了。这些好的做法和经验，使《条例》落地生根，进一步放大了《条例》功效，产生了叠加效应，强有力地推动了全国地方志事业的发展。这10年吉林省地方志事业和全国地方志事业一样，不仅获得了长足的发展，而且进入历史上最好的发展时期，取得的成效更是不胜枚举、有目共睹。当然，佳绩的取得不单是《条例》的作用，但《条例》的推动作用功不可没，“《条例》使地方志工作有了坚实的法治保障，不仅实现了事业发展“有法可依”，而且也为地方志创新发展拓展了空间。”[1]孟亚男.坚持在法治的轨道上推动吉林省地方志事业持续健康发展.在中指办纪念国务院《地方志工作条例》颁布实施十周年座谈会上的交流发言.2016-5-11.换言之，没有《条例》的颁布实施，地方志工作将还处于“靠文件管理，靠临时性的行政命令组织”[2]李培林.继往开来谱写广东省地方志事业发展的新篇章——在《广东省志》首发暨广东省纪念新方志编修30周年座谈会上的讲话.2014-12-22.的状态，发展得就不会这么快，也不会这么好。《条例》为地方志发展带来了巨大的红利。

但是，我们也应当清醒地看到，现在《条例》颁布实施已经10年多了，随着地方志事业的不断发展壮大，一些条款已经不足以支撑近几年编修工作的需要；特别是当下时间节点上，地方志正处于全面转型升级的关键时期，比以往任何时候都更加强烈地要求和呼唤《条例》的“转型升级”。

笔者认为，这种“转型升级”，现实有两种选择。一种是分两步走，第一步尽快修订《条例》，迅速推出，同时，着手研究论证《中华人民共和国地方志法》，做好立法前的各项准备工作；第二步选择适当时机，或3年或5年，启动《中华人民共和国地方志法》立法工作。第二种是一步到位，直接启动立法工作。笔者倾向于“分两步走”，理由有三，一是基于我们现在对《条例》实施10年来的问题、经验、成果已经有了一定的认识基础，现实事业发展急需；二是修订《条例》比立法省时，出手快，解燃眉之急；三是边修订《条例》边进行立法准备工作，两不误。（当然，这只是笔者一家之言，一方之见，供大家商榷）。但是，无论是一步走，还是两步走，《条例》修订、升级已势在必行，而且是当务之急。

在现在的时间节点上，修订、升级《条例》必须把握四个原则。一是充分体现新时期地方志工作的定位和历史担当；二是深入推进“一纳入、八到位”的贯彻落实；三是推动和支撑地方志全面转型升级，构建“十业并举”发展格局，实现“六个转变”；三是覆盖依法识志、修志、研志、用志、管志、存志、传志的各个环节，进一步推进依法治志。而且，应重点解决以下五方面问题：

一是充分拓展地方志工作的内涵和外延。《条例》实施10年，是全国地方志事业大发展的10年。省级层面，各省地方志工作已经基本从“一本书”“两本书”走了出来，进入“以书为主、拓展多项业务”的阶段。比如，吉林省2009年第七次全省地方志工作会议，就确定了“志（志书）、鉴（年鉴）、馆（方志馆）、库（地情数据库）、网（地情网站）、用（地方志资源开发利用）”六位一体的工作格局。2014年第八次全省地方志工作会议结合事业发展实际，将地情数据库纳入地情网站建设中，又新增了方志理论研究，至此，开始着力构建“志、鉴、用、馆、网、研”六位一体的工作格局，并取得了显著成效；一些发展快的地级市也进入这个阶段。事实上，全国绝大部分省（区、市）的情况均如此。可见，地方志的内涵和外延在实际工作中已先行扩展了，实践已经先行突破了。再放眼看，现在地方志已进入全面转型升级阶段，这一阶段的突出特征和标志是“十业并举”，原《条例》把地方志概括为，仅“包括地方志书、地方综合年鉴”，《条例》（修订建议稿）把地方志概括为，“包括地方综合志书、地方综合年鉴、地方通史。”也只涵盖了两业、三业，这些都是远远不够的。地方志文献、特色志、地方志资源开发成果等均应在内。真理来源于实践，又反过来指导实践。理论、政策、法规也是如此，源于实践，指导实践。《条例》应尊崇真理，从实践出发、从推动地方志全面转型升级的战略高度着眼，以高站位、宽思维、深意识，充分发掘地方志的内涵和外延，以充分彰显新时期地方志工作的职责定位和历史担当，为地方志事业长远发展拓展更为广阔的通道和上升空间。

二是强化面向全社会征集地方志资料的法律规定。方志资料“征集难”是长期困扰地方志工作的一个突出问题，一是以往存档的资料有限，需求与供给“错位”，我们需要的实际中却没有；二是由于机构、人员变动等原因，各地各单位留存资料的传续工作做得不好，散失严重、资料“断片”“断档”；三是一些地方和单位不重视积累，征集的时候拿不出来；四是有的单位和个人手中有资料，但不愿意提供。产生这些问题的根本原因是：没有建立起有效规范的资料管理征集制度。至今，我们国家没有明确由哪个部门负责征集、管理地方志资料，通过什么渠道征集、怎样管理都不清晰，也不规范。各级地方志工作机构现用现收集，有更好，给更好；没有、不给则也无奈，不得不“认之”，资料征集在制度上缺乏立法保障。这种情况，将随着改革开放的不断深化，社会分工越来越细，非政府组织和新生事物越来越多，地方志资料征集工作越来越面向全社会，而越来越突出。如不尽快用法律方式固定下来，志书编纂将会变成“少米之炊”，编纂数量和质量都会受到严重影响。因此，在规定“县级以上地方人民政府地方志工作机构应建立和完善地方志资料收（征）集、保存、管理制度，面向机关、社会团体、企业事业单位、其他组织以及个人征集有关地方志资料，有关单位和个人应当提供支持。”[1]国务院地方志工作条例(修订建议稿).第十一条.的同时，还应充实“承担地方志工作任务的国家机关、社会团体、企业事业单位和其他社会组织，应当接受同级负责地方志工作机构的业务指导与监督检查，在规定的时间内按照要求完成地方志编纂和资料报送工作”，强化资料征集管理的法律效力。

三是切实维护地方志工作者的权益。要“依法保障地方志编修人员的合法权利，包括物质保障与精神保障两个层面，以及应有的署名权等著作权中的人身权与财产权。”[2]冀祥德.论依法治志.中国地方志,2016,(5).既是依法修志的题中应有之意，更是依法治志的重要组成部分。原《条例》在精神保障层面，对著作权、署名权做了法律规定；在物质保障层面，没有做出明确规定，只提出“县级以上地方人民政府对在地方志工作中作出突出成绩和贡献的单位、个人给予表彰和奖励。”《条例》（修订建议稿）在这方面做了些调整，提出“第十六条A 以县级以上行政区域名称冠名的地方综合志书、地方综合年鉴、地方通史为职务作品，依照《中华人民共和国著作权法》第十六条第二款的规定，其著作权由组织编纂的地方志工作机构享有；参与编纂的人员享有署名权，并依照国家有关规定获得报酬。”“第十六条B 以县级以上行政区域名称冠名的地方综合志书、地方综合年鉴、地方通史为职务作品，依照《中华人民共和国著作权法》第十六条第二款的规定，其著作权由组织编纂的地方志工作机构享有；参与编纂的人员享有署名权，并依照国家有关规定获得奖励。”比原《条例》进了一步，但还是不到位。一是只对参与编纂“以县级以上行政区域名称冠名”的志鉴人员的精神权益和经济权益做出了保障性规定，而对参与编纂名村志、名镇志的人员精神权益和经济权益却没做出保障性的规定，不利于推动正在实施的名村志、名镇志文化工程。二是只对参与编纂“地方综合志书、地方综合年鉴和地方通史”人员的精神权益和经济权益做出了保障性规定，而对参与编纂名山志、名水志等特色志人员的精神权益和经济权益却没做出保障性的规定。三是进入转型升级阶段的地方志内涵和外延已扩展到“十业”，在这“十业”中，还有“几业”，如，地方文献研究、地方志资源开发成果、旧志整理等，编修人员所付出的脑力劳动及知识产权也应按国家有关规定获得相应的报酬和保护，但《条例》（修订建议稿）中没有加以规定。人是生产力中最活跃的因素，是第一生产力，只有人的积极性充分调动起来了，事业才能大发展。如果说《条例》在这方面没有明确规定，地方志工作者的积极性将会受到抑制。现在全国各地绝大多数地方志工作机构志鉴编纂人员本身就不足，承担修志编鉴主业已经是“超负荷”了，地方志资源开发、地域历史文化研究、志鉴理论研究等都需要利用业余时间加班加点地去做，按照《中华人民共和国著作权法》理应得到相应的报酬，但在实际中却受阻，迫切需要《条例》从法律层面上予以规定，以切实保障地方志工作者的权益，最大限度地激发他们干事谋发展的激情，使他们的聪明才智和潜能，在有效的激励下得以充分地发掘和释放，这是地方志事业可持续发展的动力源，活力迸发的根本内生力。

四是明确对拒不执行和违反《条例》行为的惩处。各地在贯彻落实《条例》的过程中，普遍感到，《条例》已实施10年多，但其中的一些规定，没有得到落实。譬如，“第四条县级以上地方人民政府应当加强对本行政区域地方志工作的领导，地方志工作所需经费列入本级财政预算。”“第十一条县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构可以向机关、社会团体、企业事业单位、其他组织以及个人征集有关地方志资料，有关单位和个人应当提供支持。”但实际上，没列入本级预算的有之，单位和个人不提供资料支持的有之，每遇这种情况，地方志工作机构也奈何不得，只能“认命”。因为《条例》缺乏强制性约束性的规定，只规定了应当怎么样，对如果不这么样，应该承担什么样的法律后果，没有具体规定，缺“违法责任”方面的条款。“法无授权不可为”解决了，“法定职责必须为”没解决。在现实一些政府部门“懒政”“短期行为”以及相当一部分单位、个人对地方志认识不足的情况下，《条例》中增加和强化“违法责任”条款，对推进地方志各项工作顺畅有序发展，不仅非常必要，而且尤其必须。《条例》（修订建议稿），注意解决了这方面问题，从第十九条到第二十二条说的都是违规惩处的问题，但力度却显薄弱、给人“不够劲”之感。一是由于各项罚责分散在各条目中，导致焦点分散，且有“漏项”，例如，对无故拖延而导致在规定时间内未完成地方志编纂任务的；拒绝向地方志工作机构移交、提供地方志资料的；不配合地方志工作机构督促检查的，等等情形还没有纳入违法责任。二是行使违法责任处罚权的主体，基本上都是县级以上地方人民政府及其他相关部门，地方志工作机构没有任何惩处权，造成处罚权主体“间接化”“隔离化”，约束力“弱化”。建议：（1）应单独增加一条违法责任，将违反《条例》规定的各种情形（行为）梳理归结到一起，一一列出，集中强调出现其中一种情形（行为）就应当承担法律后果，以更明确、更突出地强化“违法责任”；（2）增加地方志工作机构的处罚权。“对于各类地方志违法行为，各级地方志工作机构要依照地方志法予以查究，严厉查处地方志违法行为；构成犯罪的，依法追究刑事责任，做到执法必严、违法必究。”[1]冀祥德.论依法治志.中国地方志,2016,(5).应深入研究地方志工作机构在现实条件下究竟有什么处罚权，将这种权力放大到最上限，一方面充分发挥地方志工作机构在依法治志中的主体作用，另一方面对违规行为的处罚更加直接和强化，增强《条例》的法律约束力。

五是更加突出贯彻落实“一纳入、八到位”工作主线。“一纳入”是引领地方志发展的“龙头”，“八到位”是地方志发展不可或缺和必须具备的重要因素和条件。“贯彻落实好“‘一纳入’，就是要把地方志工作纳入全省工作的大盘里，纳入各地的‘十三五’发展规划里面，纳入政府的总体工作部署中去”“‘一纳入、八到位’贯彻得好，地方志工作肯定就能做好；‘一纳入’没实现，‘八到位’到不了位，地方志工作肯定开展起来就有这样那样的困难。”[2]王伟光.为福建经济社会发展服好务——在福建省地方志工作座谈会上的讲话.2014-11-25.这些年地方志工作实践已充分证明了这一点。应通过《条例》的修订、升级，进一步强化“一纳入、八到位”的“落实力”，更加明晰地切实地纳入法律层面。不仅要规定“县级以上地方人民政府应当加强对本行政区域地方志工作的领导，将地方志工作纳入各地国民经济和社会发展规划、政府工作任务，做到机构到位、编制到位、设施到位。地方志工作所需经费列入本级财政预算。”[3]国务院地方志工作条例(修订建议稿).第四条.而且还要将北京、上海、广西、四川等省（区、市）政府公布本省（区、市）地方志工作机构权力清单、责任清单，内蒙古自治区政府与各地、各部门签订《地方志工作目标责任书》，河南省地方志工作被纳入政府重点工作督查体系，一些地方将地方志工作作为绩效考核的重要指标等等，已被实践证明了的成功经验和做法，加以归纳、提炼升华，规范化条文化，纳入《条例》中，使贯彻落实“一纳入、八到位”更有抓手、更有法律支持力度。

纵观近些年地方志的发展，笔者认为，《国务院地方志工作条例》实施10年，是全国地方志由“弱”迅速变“大”的10年；而推进“转型升级”，意味着地方志将由“大”向“强”迈进，最终实现“大而强”。我们《条例》修订、升级就应该支撑由“大”到“大而强”的迅速转变和华丽转身。期待修订升级后的《条例》，以法律威力领跑地方志“转型升级”的大盘，成为地方志“转型升级”的利器，为进一步破解地方志事业发展的“中梗阻”、清除发展路上的“拦路石”提供强有力的法律支撑；同时，也为推动和实现我们期盼的“依法治志”，奠定坚实的法律基石。