国企改革、明确权责与强化政企分开

侯 婧

（新疆财经大学 新疆乌鲁木齐 830012）

一、引言

基于民营企业的成长历程，应该更加明确的看到国有企业在两权分离的产权制度下存在的弊端，要想使国有企业成为市场经济的运行主体就必须进行国有企业的改革，遵循一定的逻辑思维程序，即政资分开，政企分开，产权主体明确。这是国有企业改革的最初起点，也是按照两权分离制度的一般规律建立健全一套高效的运行机制的基础。进一步而言，政资分开是政企分开的起点，政企分开是两权分离的前提，产权主体代表及对经营者的激励约束机制的建立是政企分开的要求。而事实上，与大家所认为的政资分开不同，理论界和实践界不约而同的认定应该实行政企分开，令人欣喜的是国企改革的实践也给出了实际成效的答卷。但是问题并非我们所想的那么容易解决，透过理论看实际，形式上政企两权已分离，而国企们普遍感到政企职责并没有真正分开，企业或经营者总是被政府行政管理或行政管制的影子所跟随，难以喘气。那么鉴于此问题的阐述，本文从以下四个方面展开：第一部分引言；第二部分政企不分的原因回顾与症结所在；第三部分政府、所有者、经营者及员工成本责任分析；第四部分成本责任的界定即政企分开的路径选择。

二、政企不分：原因回顾和症结所在

（一）政企不分的原因回顾

1.政府行使出资者代表具有非市场性

由于政府的角色定位，政府与企业的关系理应是政府调节市场、市场引导企业的间接关系，企业走向市场，独立经营，自负盈亏。政资不分，政府摇身一变成为所有者对企业进行控制，问题不在于所有者对企业或经营者的约束，而是在于谁来约束，以什么样的方式约束。只要政府能按资本法则，市场方法约束企业或经营者，接踵而至的不是新一轮的政企不分，是所有者对经营者的有效激励和约束机制。然而分析的结果表明在政资不分，以政代资的情况下，政府很难充分实现前面所述的情况。因此，不实行政资分开很难达到政企分开的理想效果。

2.政府有控制企业的内在冲动欲

政资不分，政府以所有者的身份行使代表权，同时兼有行政管理者的身份。在后者身份中，政府有许多特权、利益可以获取。也就是说企业不仅要面对复杂的市场经营，还要面对政府对企业的利益特权，即使政府按照资本法则和市场方式运营企业，对于企业和经营者来说，所有者的代表仍然是政府，也确实是政府，而且是一个充当行政管理者的政府，除了其投入资本以外，企业和经营者也不期待或指望得到什么。处在这样的环境，国有企业要实行有效的政企分开还需要一场“灵魂深处的革命”。

（二）政企不分的症结所在

我们所说的政企分开不仅是政企权利的分开，也是政企责任的分开。前者是指政府的行政权和企业面向市场自主经营权分开，后者是指政府的行政责任与企业的经营责任分开。行政责任是指政府面向社会，通过宏观调控，进行社会稳定和发展的责任。经营责任是指企业面向市场，通过运用所有者投入的资本，达到资本保值增值，获取资本报酬的责任。所以政企分开的目标，不仅要落实到经营权完全归于企业，而且落实到经营责任完全归于企业。改革至今，政企分开的效果甚微，行政责任的转嫁是企业权责不对等的根源。在计划经济条件下政府和企业的权责对等，进入市场经济后，虽然企业的自主经营权扩大了或归位了，但是新的问题出现了企业的权责不对称，表现为责任大于权利，就好比缠足的小脚女人，企业的发展也只能是步履维艰。从财务会计的角度出发所谓企业承担政府或社会的责任，就是增加企业的支出来满足政府和社会的需要.

所谓责任大于权利就是企业为政府和社会增加的支出，没有相对应的收入权利对应，白话一点就是说自己掏腰包去解决他人的事情。例如政府和社会发生活动，有支出，企业把钱给到政府或社会名下，或者政府和社会的活动，由企业直接进行，所有支出全部从企业的账中开销。还有一种方式是政府或社会向企业提供企业不需要或不愿意接受的服务，以此名义，向企业收费。

问题的关键——企业成本责任的明确与规范。经过以上分析，不管政府和社会以怎样的方式将履行支出的责任转嫁给企业，最终都落实到成本上。所以为了与现实更贴切一点，政企不分表述为政企、社企责任不分。我们按照成本的支出主体不同，把成本分为政府成本，社会成本和企业成本。相应的问题转化为：政府和社会将成本支出转给企业，但相应的收入权利并没有转给企业，造成企业权责不对等，即企业的收入权利小于企业所负担的成本责任。与世界上别的国家一样，在社会的经济发展中，政府和社会都会让企业承担一部分政府或社会成本，如果政府和社会转嫁给各个企业的成本负担是均匀平等的，尽管政府或社会与企业之间的收入权利与成本责任不对等，但是从横向比较来看，市场上各个企业承担的政府或社会的成本责任是均衡的，从而使得它们站着同一竞争起跑线上，从而不会破坏市场的优胜劣汰的机制，不会出现对参与者的不公平情况。这样可以说政府或社会对企业的成本转移是公平的。综上所述症结所在企业不是不可以承担这些成本，而是必须科学规范这些成本承担的方式和数额。

三、政府、所有者、经营者及员工成本责任分析

在上述的分析中，政企分开一旦实现经营权真正归于企业，接下来着手解决的难题是政企、社企成本责任的界定。所以应当对政府、社会和企业的成本进行研究，其中企业又由所有者、经营者和员工组成。

（一）政府的成本责任

任何市场的经济运行都离不开好的经济环境，政府作为宏观经济运行环境的提供者和市场秩序的维护者，为企业经营提供运作条件，使企业处在一个平等竞争的环境中。政府是宏观调控者，而不是市场竞争者，建立成本机制不是每个微观主体所能做到的，只有通过宏观的经济管理主体——政府才能实现。那怎样才能建立成本管理机制呢？又如何进行成本责任的划定？

1.建立成本机制

（1）建立价格公开机制。价格公开机制意味着能让所有的市场参与者尤其是购买者知道不同厂家生产的同一种商品的价格。这个价格的形成是一个微观的过程，由各个厂家和消费者不断博弈竞价的过程。购买者想凭借自己的能力在庞大的市场中通过询价，也因成本过高，还没进行就夭折，并且这也是宏观效果不允许的。这样造成的后果就是厂家进行价格欺骗，用高价销售商品，且当他们的成本越高时，价格欺骗越厉害。市场的优胜劣汰机制被扭曲，成本高的厂家没有被淘汰反而还能获得高利润，也相信这是政府所不愿意见到的。价格公开机制，从交易成本的角度分析，不能由微观的购买者建立，由政府或政府出面完成最好，最符合宏观经济的目标。

（2）建立质量公开机制。质量公开机制意味着能让所有的市场参与者尤其是购买者知道不同厂家生产的同一种商品的质量。这个质量的形成是由各个厂家的微观活动所形成，购买者既不能依靠自己的能力判断质量的好坏，又不能在庞大的市场中通过询问或比较，即使可以，交易成本也是非常高昂的。同理这样造成的后果是厂家进行质量欺骗，即同样的商品以同样的价格出售时，内在的质量不一样，消耗的成本也不一样。使得高成本的厂家通过降低商品质量来达到降低成本的效果，可想而知，质低价不优的厂家仍然活跃在市场上，并获得高额利润，扰乱了优胜劣汰的机制，敢问政府的宏观调控目标何以实现。从交易成本的角度分析质量公开机制最好由政府或政府出面完成。

2.划定成本责任。从第一部分的分析中，我们知道，企业必须承担一部分政府或社会的成本支出，如何承担，就要看如何清晰的界定政府、社会和企业的成本责任。回答该问题从以下三方面突破：首先，科学明确合理的规范由企业所承担政府或社会成本费用补偿的支出范围和标准；其次政府和社会应当对所有企业一视同仁；最后对经营者和员工的经营业绩的考核剔除政府或社会转嫁给企业的支出。容易看出，成本责任的划定，优胜劣汰机制的有效运行以及各个不同利益主体的利益格局的均衡都需要由政府出面完成。

总之，政府作为成本管理的主体，既要维护市场公平，又要提高市场效率。

（二）所有者的成本责任

在两权分离的状态下出资者承担投入资本的责任，经营者承担经营的责任，出资者不得干预经营者的经营，想当然成本支出由经营者决定。我们都知道，成本的支出伴随着资本的减少，而资本的减少与经营者无关，如果不对成本减少进行控制和约束，出资者的利益必然受损，经营者不管出资者的死活，自得其乐。用通俗的话来讲，就是给多少花多少，花完资本花贷款，花完中国人的钱花外国人的钱，究其源，经营者不是企业的所有者，他们更在乎的是收入报酬和职位所赋予的职权大小。因此我们必须提出所有者成本控制的概念，并以此为基础对成本进行新界定。与经营者和员工的个人收入有关的成本支出定为相关成本，如招待费，差旅费；与经营者和员工的个人收入无关的成本支出定为无关成本，如运输费，保管费，商品购进成本。对于前者所有者必须约束，制定成本开支范围和标准。在先前成本的控制标准由各个所有者自行确定，发展到后来由社会公认和企业结合的形式，并以前者为主，最后由职业会计师或审计师公证。

（三）经营者的成本责任

两权分离后，只要经营者从事的经营活动在所有者授权的范围内，所有者就不应当干预经营者，但是考虑到经营者的道德风险和经营失败的风险，站在所有者的角度，必须提出经营者的成本责任。也就是说经营者的成本责任是以所有者的成本约束为前提，以经营者所在岗位特征为内容。经营者是企业经营活动的决策者，他不仅要面向企业内部的管理，而且要面向企业的外部或市场进行管理，他将企业的内部资源与企业的外部需求联系起来。从成本管理的角度看，经营者的决策成功与否与企业内部资源的消耗带来的收入所弥补，并以取得盈利为标志。这就是相对成本节约：成本的增加低于收入增加的过程，成本的减少高于收入减少的过程。显然相对成本节约是一个动态管理的过程，是上述两个剪刀差扩大的过程。基于此经营者必须进行战略成本管理，如：使总成本低于总收入；追求成本不断降低的过程；对未来的收入进行预付成本，产品开发，技术革新，人才培养是很好的实力；依靠成本推动创新，带来垄断利润这样而不是靠节约成本守旧，这样战略成本就有了整体、长期、创新的概念。与战略成本相联系的是成本风险，即成本支出得不到补偿的风险，为解决这一问题，企业不仅要设立补偿基金，还要进行事前成本预测管理，搞好可行性的论证。

（四）雇员的成本责任

与经营者相反的是，雇员的成本责任是绝对成本的绝对降低。所有者通过对经营者制定责任目标，经营者将其细化分派到下属各层级，落实到各岗责任。员工处在企业的内部，是企业经营活动的执行者，不直接面向企业的外部或市场，他们只对产品的服务和质量产生影响，只对从事的活动成本负责。由于雇员是活动的执行者，这为降低绝对成本提供了先天优势条件，是经营者所不能及的。绝对成本的绝对降低与各个生产要素的类型和消耗量有关。要做的就是尽最大可能降低间接成本，降低变动成本的消耗率，降低固定成本的绝对额。为了防止单纯的降低成本，造成产品质量下降，雇员必须将产品质量与绝对成本同时考虑，避免出现降价损失。

四、成本责任的界定即政企分开的路径选择

通观上述的分析，政企分开尚需继续进行。在政府和所有者的成本管理责任，政府与企业的成本管理责任，所有者对企业或经营者行使的成本控制权限三个方面的深化改革，是落实企业的成本管理权利，使政府和企业能准确找到自己管理成本的位置，各司其职。话又说回来，改革至今，政企不分，不是企业的经营权不到位的问题，而是无论国企还是民企，尤其是国企来说承担的责任大于所拥有的权利。归根到底，要想解决政企的绝对分开，就是要实现经营权利与经营责任对等。要达成这一目标，分两步走。

（一）规范均衡企业应承担的政府成本和社会成本

1.任何行政机构和社区组织、社区团体不得以私人名义向企业征收各种目的的费用。目前政府采取费改税来解决这一问题，体现在统一资费，公开资费，固定资费，并强化其法治行，只有资出多门，才能得到较为根本的扼制。

2.政府应该逐步取消隶属于政府门下的有偿服务的事业组织，使其不能以政府的名义变相或不合理的向企业收取服务费。总的来说就是，只要是政府行政部门应该和愿意提供的服务采取无偿的形式，有偿服务不应该与特定行政权利挂钩；只要是能由市场中介结构完成的服务，尽量让市场中介机构完成，即政府出钱，市场做事。

（二）规范均衡企业成本与企业赢利的内在联系

政企分开实现经营权利与经营责任对等的第二步是企业的成本只是由于企业自身的活动行为导致，所有的成本支出都是直接或间接的与企业的赢利有关联。要想达到这一目标，意味者，政府不再向企业收取任何费用，不论是以税的形式还是以费的形式。政府只依靠税法规定的税收收入维持其职能的运转。相应的社区、社团的有偿服务应该按自愿进行，具有市场化的特征。我们不能否定这样一个事实：企业与企业之间存在市场化，政府与企业之间也存在市场化。对于任何的微观活动应尽可能借助市场是市场化高度的一大表现。企业所需要的服务根本上由市场组织完成，他们之间的关系是市场竞争关系。也就是说再也不存在政府，社区或社团变相或强制企业接受不需要的服务，或者说企业所需要的服务都是企业通过市场自发的自我完成的。

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