贫困县统筹整合使用财政资金现状分析——基于山西省沁源县的分析

党的十八大以来，我国把扶贫开发工作纳入“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作，摆在更加突出的位置，大力实施精准扶贫，不断丰富和拓展中国特色扶贫开发道路，不断开创扶贫开发事业新局面。统筹整合使用财政资金是改革现有财政涉农资金管理机制，加强财政涉农资金合力，提高扶贫资金使用效益、助推贫困县精准扶贫的有效途径。贫困县统筹整合使用财政资金要以扶贫规划为引领，以重点扶贫项目为平台，把专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金捆绑集中使用。本文以山西省沁源县2017年统筹整合使用财政涉农资金工作为例，对贫困县政府统筹整合使用财政涉农资金现状进行分析，并提出一些建议。

一、山西省沁源县统筹整合使用财政涉农资金的现状

山西省沁源县为省级贫困县，2016年被列为涉农资金整合工作试点县，要求财政资金整合使用方案一年一定，方案必须明确到项目地点、资金规模、时间进度、责任单位、建设任务，并以县人民政府文件印发，报山西省脱贫攻坚领导小组备案。为切实做好相关工作，沁源县相继出台了《沁源县2017年财政涉农资金统筹整合使用方案》、《沁源县统筹整合使用财政专项资金管理办法》等文件，对各部门职能职责、资金统筹整合范围、安排方向及监督管理作出了明确规定，形成了“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局。截止2017年12月底，沁源县2017年整合资金规模为18690.375万元，沁源县实际完成资金整合18407.375万元，资金整合率达98.49%。其中本级预算安排4500万元，上级整合资金的来源31项13907.375万元，分别是：畜牧产业提升资金30万元；村级公益事业建设一事一议财政奖补资金750万元；中央农村饮水安全工程资金400万元；扶贫资金1745.03万元；高标准农田建设资金166.62万元；粮食高产创建工程资金40万元；交通扶贫资金4433万元；科技推广资金20万元；林业改革资金485.61万元；美丽宜居示范村以奖促治资金82万元；农产品支撑项目贷款贴息资金27万元；农产品质量安全和农业服务体系建设资金24万元；农机社会化服务资金14万元；现代农机推广项目资金5万元；农业综合开发补助资金869万元；现代农业生产发展资金225万元；新型职业农民培训资金61万元；市级河道维护资金5万元；危房改造资金2204.435万元；中央农业生产发展资金210万元；中央水利发展资金7万元；车辆购置税用于一般公路建设支出1485万元；中央土地整治专项资金105.2万元；农业资源及生态保护补助资金10万元；小型水库移民辅助基金支出30万元；城乡义务教育补助经费（特岗教师计划）132.98万元；城乡义务教育补助经费（校舍维修改造）208万元；特殊教育学校改善办学条件省级经费13万元；支持重大公共卫生项目补助资金9.5万元，城乡医疗救助97万元；其它资金13万元。

为了及时将资金安排到项目，沁源县财政局与各项目部门协调对接，按照项目上报情况及扶贫规划提出了建议分配方案，经县脱贫攻坚领导组审批通过后，安排资金18131.4万元至全县脱贫攻坚的34个项目上，以资金投向分，其中基础设施支出12578.94万元，生产发展支出474.22万元，资产收益支出3105.19万元，金融扶贫支出1144.78万元，生态扶贫支出232.4万元，教育扶贫支出407.88，健康扶贫支出145.99万元，其他支出42万元，整合资金支出率达到了98.5%；

二、沁源县统筹整合财政资金的整合模式、工作创新及取得的成效

整合模式：在沁源县开展统筹整合财政资金试点工作中，县财政将整合范围内的中央、省、市、县各级财政资金“按大类打通，跨类别使用”，实现了整合范围内的各类资金的实质性整合；其次，盘活各领域“沉睡”的财政资金，化“零钱”为“整钱”，增加了财政资金的有效供给，切实做到了“多个渠道引水，一个龙头放水”，为全县在2017年底脱贫出列提供了强有力的资金保障。

工作创新：沁源县财政创新了“二上二下”扶贫项目资金的管理模式。财政涉农资金整合使用工作，重点在于项目的选定及资金的使用及管理。县政府本着因地制宜的原则，通过“乡镇（部门）申报，县审批”的模式，将项目“一上”报至县脱贫领导组。“一下”是县脱贫领导组将审批通过的项目批复至乡镇及主管部门负责实施。完成了一上一下项目确定后，乡镇及主管部门持“沁源县整合资金使用审批单”按照工程进度提出用款申请进行“二上”程序。经县脱贫攻坚领导组、县扶贫办、主管部门及县财政局四家联合签字盖章后，县财政将资金以国库集中支付进行拨付，同时资金审批单一式三联分别下达至主管部门、县扶贫办、县财政局进行财务记帐处理。这种“二上二下”的模式有利于对项目可行性进行严格把关，有利于保障扶贫资金使用的安全性并便于各相关部门建立明晰同步的整合资金台账。

脱贫成效：统筹整合财政资金推进精准扶贫政策的实施，使得贫困县政府获得了前所未有的项目实施主动权和资金分配权，得以将整合资金池中的所有资金，集中投向精准扶贫项目上。这些扶贫项目的实施，极大地改善了农村贫困人口的生产生活条件，促进了环境生态建设，提升了公共服务水平，取得了相当大的成效：一是农村饮水安全巩固提升和脱贫解困工程投入财政资金2410.72万元，建设饮水安全工程99处，新打井1眼，新建水源池7座，新建井房9座，新建及维修调蓄水池36座，配套水泵18台，配置水质净化设备60套，更新改造管网259公里，新建控制阀门井、水表集装井750座，安装入户水龙头1063套，水源地保护40处。涉及全县77个行政村、127个自然村，解决和改善了14860户、44997口人的饮水安全问题，其中：建档立卡贫困户1247户、2332口人；二是投入农村环境卫生专项整治项目1163.64万元，通过农村环境卫生专项整治，不断创优卫生环境，提高人民群众健康水平，有效避免和减少传染病发生；三是投入建档立卡贫困户（户容户貌）改造资金384.1万元，对全县建档立卡3841户贫困户给予户均1000元的补助，让贫困户改善户容户貌；四是投入农村危房改造资金5600万元，改造全县4047户农村贫困户危房，确保农村困难家庭住房安全，改善困难群众生活条件和农村人居环境；五是投入光伏扶贫2349万元，其中，涉及14个乡镇171个行政村694户建设屋顶光伏扶贫电站投入资金2249万元，官滩乡紫红村安装地面光伏200kw投入资金100万元；六是投入“村通公路”工程3511.17万元，解决55个村贫困人口的出行问题，对加快农村脱贫步伐、完善农村路网结构、促进农村经济发展意义重大；七是投入农业产业发展项目1651万元，壮大企业发展规模，带动贫困户1200户，2500个贫困人口，户均增收800元；八是投入金融扶贫1144.78万元，包括小额贷款风险补偿金、贷款贴息及周转金，广大贫困户得到了很大的帮助，为脱贫攻坚工作推进了一大步，得到了可喜的成果，此外重点扶持实施“龙头企业+合作社+农户”产业化经营模式的农业龙头企业，促使其提档升级，增强带动能力；九是投入教育扶贫407.88万元，包括校舍维修改造及雨露计划，消除学校不安全隐患，改善学校办学条件及对建档立卡贫困户中接受一、二、三年级中职中技（含普通中专、职业高中、技工学校）、高等职（专）业教育（含普通大专、职业高中、技师学院等）的在校学生，参加当年普通高考并被录取就读二本B类及以上本科院校的大学生予以补助；十是投入健康扶贫145.99万元，包括公共卫生补助、城乡医疗救助及补充医疗保险，提高医生队伍的素质，提高中医重点专科业务水平；同时减轻城乡困难群众因病支出负担、进一步完善社会救助体系。通过开展资金统筹整合使用，统筹安排项目，统筹投放使用，增强了资金合力，提高了财政资金的经济效益和社会效益，提升了财政扶贫资金的管理水平。

三、沁源县统筹整合财政资金存在的问题

（一）上年度统筹整合资金基础薄弱

2016年4月份，中央出台了《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号），明确了在财政涉农资金统筹工作的总体要求、试点范围、资金范围和工作措施。7月14日，山西省人民政府下发了《山西省人民政府办公厅关于统筹整合使用财政资金实施精准扶贫的意见》，沁源县政府随及安排布署了此项工作，但是由于时间原因，2016年度预算执行已过半，相关主管部门本年度的建设任务已经开始实施，涉农专项资金大部分已按要求及时拨付，所以无法进行统筹，最终统筹到位的只有财政扶贫专项资金1306万元。统筹资金量少，扶贫项目立项准备也相应不够充分，造成了沁源县统筹整合使用资金工作启动时资金与项目基础都比较薄弱。

（二）农业产业单一，投向农业产业方面的整合资金使用效益不容乐观

沁源县历史以来，以煤炭产业为传统主导产业。农业产业项目单一，传统农业产业项目在贫困地区占据主要位置，村干部、贫困群众缺乏分析市场、适应市场和抵御市场、自然双重风险的能力，造成项目选择有限、产业发展单一，并缺乏产业后期开发和提档升级，致使资金使用效益不容乐观，脱贫成果持续巩固性需引起注意。

（三）攻坚合力有待加强

沁源县政府制定出台了《沁源县2017年财政涉农资金统筹整合使用方案》，对统筹整合使用财政涉农资金过程中的部门职责、整合程序及项目管理等环节都作出了明确的规定，但在实际操作中部门间的统一协调性还有待加强。

四、对贫困县统筹整合使用财政资金的建议

（一）坚持政府主导、规划引领

要充分发挥政府在统筹整合使用财政涉农资金中的主导作用。县脱贫攻坚领导组要在科学论证、尊重民意的基础上编制好县脱贫攻坚规划，以规划引领投入，以重点扶贫项目为载体，统筹整合使用财政涉农资金，按照脱贫效益最大化原则配置资源，将脱贫成效作为衡量资金统筹整合使用工作成果的主要标准，精准发力，集中力量脱贫攻坚。

（二）坚持项目先行，推进项目库建设

统筹整合资金是手段，实施精准扶贫才是目的。在资金“整”的问题逐步解决后，“用”的问题就日益凸显。扶贫项目库建设是统筹整合使用财政资金的基础性工作，它直接决定了财政资金是否能集中有效及时地投入到科学可行的项目上。贫困县必须重视项目库建设，根据贫困村和贫困人口的实际情况，结合当地自然条件、人文特点、资源优势，尊重群众意愿，区分轻重缓急，优先安排贫困人口参与积极性高、意愿强烈的扶贫项目提前进入项目库，从根本上杜绝“资金等项目”、在库项目与在建项目两张皮的现象。

（三）发挥县域生态优势，寻求现代农业经济增长点

按照中央“渠道不变、充分授权”的精神，对纳入统筹整合使用范围的财政涉农资金，资金项目审批权限完全下放到贫困县。山西省政府要求各贫困县要以脱贫成效为导向，积极推进产业扶贫、资产收益扶贫等机制创新。对于沁源县这样一个生态环境好，但农业基础薄弱，一直以煤炭收入为经济支柱的贫困县来说，县政府在农业项目的选定上颇费踌躇。结合本县农村发展现状与贫困人口需求的实际情况，2017年度沁源县投向农村基础设施建设方面的支出为12579万元，占财政整合资金总支出的68.34%，投向农业产业发展方面的支出为2125万元，占总支出的11.54%。两者相比较，农业产业发展投入较低，主要原因还在于农业方面没有培育发展出成熟的支柱型产业，经济效益预期较低，使得发展农业产业无法成为本县打赢脱贫攻坚战的有力抓手。在国家大力推进乡村振兴战略的今天，贫困县政府应该以此为契机，用好用活国家政策，拓宽眼界，锐意创新，发挥县域生态优势，积极转型发展，培育好现代农业这个新的经济增长点。

（四）加大力度保障对贫困县统筹整合资金政策的一致性

按照中央、山西省政府资金整合相关规定，上级主管部门的专项资金按原渠道下达至贫困县财政后，贫困县对整合范围内资金应做到应整尽整，由县政府按脱贫攻坚实际需要安排使用。但是实际上仍然存在上级主管部门问责县级主管部门未实施指定项目，在年终考核中扣减相关分值的问题。建议上级各部门保持统筹整合政策的一致性，使各级各部门统一思想，明确资金整合思路，减少资金整合工作干扰，避免贫困县政府在政策的执行中陷入两难境地。

（五）创新监管方式，建立协同监管机制

资金统筹整合使用试点工作开展以来，针对贫困县资金使用情况的监督审计工作成为财政资金监管的重中之重，各级审计、纪检监察、检察机关和财监部门都对扶贫整合资金负有检查监管的职责。建议尽快建立协同监管机制，减少重复监督检查，逐步实现监管口径与政策尺度的一致，建立信息共享和成果互认机制，提高监管效率、减少被检查方不必要的重复劳作，降低各项检查监督成本。