党的十八大以来山东省坚持、实践和创新人大制度理论研究

高学栋，马晓黎，孙悦津

（1.山东行政学院，济南 250014；2.中共济南市委党校济南市行政学院，济南 250100）

人民代表大会制度是我们党和国家几代领导人带领中国人民前仆后继、艰辛探索取得的伟大成果，是中国共产党人对中华民族的重要贡献。［1］党的十八大以来，以习近平为核心的党中央砥砺进取，在开创党和国家事业发展新局面的同时，也对坚持和完善人民代表大会制度提出了一系列新论断、新要求、新举措，从而形成了一整套新的战略布局和工作部署。而这些新论断、新要求、新举措，为山东省各级人大在新的历史条件下坚持和完善人民代表大会制度，既指明了方向和路径，也提供了动力，促进了山东在推动人大制度与时俱进方面的丰富多彩实践，并取得了丰硕成果，积累了成功经验。在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代的历史方位下，总结这些做法与经验，对于以十九大精神为指导，继往开来进一步推进人大制度理论与实践创新，很有必要。

一、强化学习，坚持以习近平为核心的党中央关于人大建设的新思想新论断新要求为工作指南

从党的“十八大”到党的“十九大”，习近平总书记从推进中国特色社会主义伟大事业、实现中华民族伟大复兴的高度，就人民代表大会制度和人大工作发表了一系列重要讲话、作出一系列重要指示，具有鲜明的时代特色和理论风格，拓展了人民代表大会制度和我国社会主义民主政治的科学内涵、基本特征和本质要求，［2］成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，为山东在实践中长期坚持、不断完善人民代表大会制度，提供了科学理论指导。

（一）强调人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度

党的十八大报告强调人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度……更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。”［3］习近平总书记在纪念全国人民代表大会成立60周年庆祝大会上发表重要讲话进一步明确强调：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分”。［4］人民代表大会制度作为我国各族人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我国社会主义政治文明的重要制度载体。坚持走中国特色社会主义政治发展道路，必须紧紧抓住人民代表大会这一主要民主渠道，充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。习近平总书记的这一重要论断，对于山东人大从中国特色社会主义道路的高度，深刻理解和把握人民代表大会制度的内涵，深刻认识人民代表大会制度的强大生命力和独特优势，进一步坚定对人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度的制度自信，具有重大指导意义。［2］

（二）强调人民代表大会制度是支撑我国国家治理体系和治理能力的根本政治制度

党的十八大报告要求，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权。党的十八届三中全会明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。［3］习近平总书记十分精辟地指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”。［4］在推进国家治理体系和治理能力现代化中，人民代表大会制度处于国家政权体系的核心，不仅能够推动国家制度体系更加成熟、更加定型，推动中国特色社会主义法治体系加快形成，奠定和夯实国家良法善治的制度基础；而且能够在这一制度体系和法治体系下执行和实施治国理政的一系列制度、政策和法律，推进国家治理体系和治理能力现代化的进程，不断提高国家和社会治理绩效，［5］创造幸福美好的未来。这就从实现国家治理现代化的时代新高度，赋予了人民代表大会制度新内涵，指明了坚持和完善人民代表大会制度的新使命，开辟了这一根本政治制度发展的新境界。这为我们做好新形势下的人大工作既提供了新的遵循，又提出了新的更高的要求。

（三）强调要坚持以人民为中心支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力

人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。习近平总书记特别强调人民的主体性，他提出的民主发展的“八个能否”衡量标准，拓展了当代中国民主政治理论和实践的新视野新境界，为人大制度发展奠定了更为扎实的民主基础。习近平同志指出，我们的发展是以人民为中心的发展，检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障。习近平总书记认为，人大工作的最大优势就是密切联系群众，他指出：“保持同人民群众的密切联系，体现人民代表大会制度的内在要求，对坚持人民民主的国家权力机关性质具有十分重要的意义。”为了坚持以人民为中心，习近平总书记非常重视发挥人大代表的作用，他明确指出，要支持和保障人大代表依法执行代表职务，使各级人大代表成为党和国家联系群众的重要桥梁，使发挥各级人大代表作用成为人民当家作主的重要体现。人大制度的根基在人民，力量在人民，习近平总书记的这一重要思想，为我们指明了人大工作必须坚持人民的主体地位的努力方向，我们应当以此为指引，坚持以人民为中心，坚持人民的主体地位，一切为了人民，一切依靠人民，发挥人民首创精神，积极回应社会关切，充分调动各方面积极性、主动性、创造性，［6］支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。

（四）提出人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排的重要论断

习近平总书记指出：“在中国，发展社会主义民主政治，保证人民当家作主，保证国家政治生活既充满活力又安定有序，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。”［4］这一重要论述，进一步突出了人民代表大会制度的性质、地位、特征和作用，提升了人民代表大会制度的核心理念。［7］人民当家作主是人民代表大会制度的本质，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，党的领导则是人民当家作主和依法治国的根本保证，三者有机统一于民主政治建设、主要是人民代表大会制度建设的实践。坚持“三者”的有机统一，是坚持和完善人民代表大会制度的基本要求和政治方向，其核心是坚持党的领导。党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的政治保证，人民代表大会制度建设和人大工作都必须置于党的领导之下，这是人大工作保持正确方向的关键所在。为坚持好党的领导，以习近平为核心的党中央明确要求，要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一”。［8］这些重要思想，对于我们不断推动人大工作的理论创新、制度创新和实践创新，把人民代表大会制度坚持好、发展好，具有重大指导意义。

（五）强调发挥人大在社会主义法治建设中的重要作用

党的十八大作出全面推进依法治国战略部署，强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。十八大以来，以习近平为核心的党中央多次对完善中国特色社会主义法律体系，提高立法质量提出要求和部署。2013年2月，习近平在中央政治局全面推进依法治国第四次集体学习时强调：“要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”［9］2014年9月，习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上再次强调，“要抓住提高立法质量这个关键，深人推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”［4］十八届四中全会首次以全面推进依法治国为主题，全面勾画出法治中国建设宏伟蓝图，并提出了健全有立法权的人大主导立法工作、加强和改进政府立法制度建设、完善公众参与政府立法机制等一系列举措。2015年2月，在召开的省部级专题研讨班上，习近平总书记强调“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”，这精辟地点明了党的领导是中国特色社会主义法治之魂。人大及其常委会处于民主法治建设的第一线，习近平总书记关于社会主义法治建设的思想，对于促进各级人大及其常委会更好地承担起在全面推进依法治国和建设社会主义法治国家中所负有的重要使命，具有重要意义。

（六）强调既要毫不动摇地坚持又要与时俱进地进一步完善人民代表大会制度

习近平总书记明确要求：“新形势下，我们要高举人民民主的旗帜，毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度，坚定不移走中国特色社主义政治发展道路，继续推进社会主义民主政治建设、发展社会主义政治文明。”［4］这是以习近平同志为核心的党中央站在新的历史起点上，对推动人民代表大会制度与时俱进、推进人民代表大会制度理论和实践创新提出的新任务新要求。它对于增强对中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信，在毫不动摇地坚持人大制度的同时，增强历史责任感和使命感，加大理论研究创新与实践创新力度，与时俱进地发展人大制度，不断赋予人大制度新的思想内涵，不断丰富人大制度的实践特色和时代特色，始终保持国家根本政治制度的生机活力，具有重大的指导意义。我们应当牢记使命和职责，认真贯彻落实习近平总书记讲话精神，推动人大制度和人大工作与时俱进、开拓创新、完善发展，不断丰富人民代表大会制度的实践特色和时代特色。

二、砥砺奋进，山东人大在推动人大制度理论与实践创新中积极作为（1）

十八大以来近平总书记关于人大制度和人大工作方面的重要思想和论述，彰显出强大的真理力量和实践力量，为山东做好地方人大工作指明了努力方向，提供了行动纲领和思想指南。以习近平这些重要思想为指引，5年多来，山东省人大及其常委会砥砺奋进，在省委的坚强领导下，认真履行法定职责，充分发挥职能作用，在推动人大制度理论与实践创新中积极作为、与时俱进，取得了很大成效，为推进山东的经济文化强省建设作出了积极贡献。

（一）坚持党的领导，围绕中心工作聚焦发力呈现新气象

以习近平总书记关于人民代表大会制度是“三者”有机统一根本制度安排、核心是坚持党的领导的教诲为指南，山东省人大及人大常委会进一步确立了坚持党的领导是做好人大工作的政治原则和根本保证的理念，始终把政治建设摆在首位，采取多种形式加强理论武装，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚决维护习近平总书记权威和核心地位，坚决维护以习近平同志为核心的党中央的权威和集中统一领导，把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者融会贯通、有机统一起来，自觉坚持省委对人大工作的领导，严格落实请示报告制度，使地方人大各项工作都毫不动摇地体现党的领导，把党的领导贯穿在了人大工作的全过程和各方面。5年来，山东人大工作始终坚持围绕中心，服务大局，紧紧围绕省委工作重点聚焦发力，敢于担当，积极作为，按照省委全面深化改革和依法治省部署要求，着眼服务加快发展和民生改善的工作大局，着力推进民生法治领域改革。例如，顺利完成了省委分工的8项深化改革任务和36项法治建设事项；为畅通民意渠道、推进民主决策，制定出台了加强与省人大代表联系和省人大代表与人民群众联系的意见、预算审查前听取人大代表和社会各界建议的若干规定，着力强化了人大代表履职网络平台建设；制定了加强省本级部门预算审查监督的若干规定、审计查出突出问题整改情况向省人大常委会报告机制的意见，启动开展并完善了专题询问工作；健全完善了党委领导、人大主导、部门参与的立法机制，依法保障了省委改革举措落实落地，等等。［10］

（二）加强地方立法工作，立法质量迈上新台阶

以习近平总书记新时代中国特色社会主义法治建设思想为指导，准确把握全面依法治国新部署新要求，进一步增强了加快推进法治建设的责任感和使命感，充分发挥了人大及其常委会在法治山东建设中的重要职能作用，尤其是在立法中的主导作用，科学立法、民主立法、依法立法，使立法工作迈上了新台阶。五年来，省人大审议通过地方性法规和法规性决定68件。一是坚持立法与改革发展决策相衔接，聚焦深化改革，贯彻落实省委重大决策部署，着力加强重点领域立法。五年中，围绕调整优化经济结构制定或修改了10件法规，围绕创新社会治理制定或修改了13件法规，围绕保障改善民生制定或修改了11件法规，围绕加强生态环境保护制定或修改了11件法规，围绕推动简政放权和转变政府职能先后“打包”修改47件法规，依据上位法对生态环保等方面的法规进行全面清理，修改、废止相关法规20件。［10］其中，2016年3月制定的山东省地方金融条例和同年7月制定的和山东省多元化解纠纷促进条例，都是当时全国省一级第一部相关地方性法规。二是以提高立法质量为核心，推进了科学立法、民主立法。紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题，统筹法规的立、改、废、配，重点研究制定建设经济文化强省、推进转变经济发展方式、保障和改善民生、促进可持续发展等方面的法规，充分发挥了立法对改革发展的引领和推动作用。更加注重广泛听取社会公众和专家学者的意见，保证制定的法规充分地体现最广大人民的根本利益。例如，完善了专门委员会先行审议、法制委员会统一审议和常委会集中审议的立法机制；重视立法智库建设，壮大了立法专家队伍，注重对立法的评估和专家论证，发挥立法咨询员作用，推进了精准立法；重视发挥互联网作用，使每件法规草案都通过省人大官网向全社会公开征求意见，拓宽了公民有序参与立法的途径，极大地提升了民主立法水平。三是强化立法主导，进一步健全完善了立法制度机制。出台了省地方立法条例，对立法原则、程序、备案和解释等作出明确规范。强力发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，五年来共自行或牵头组织起草法规草案13件。重视舆论导向和新法规宣传，建立了法规新闻发布制度，对近30件法规的立法背景、主要内容和重点条文等作出准确解读，提升了新法规的影响力和实效性。为保证立法工作的规范有序，制定并实施了立法项目征集论证、法规实施情况报告等6项制度。依据修改后的立法法，省人大作出专门决定，确定烟台等14个设区的市自2015年8月起，分两批开始行使地方立法权，并加强了对各设区市地方立法工作的指导、协调和培训，健全了设区的市报批法规审查工作机制，依法审查批准了17个设区市报送的法规、决定等130件。此外，加强备案审查工作，接收报备和审查规范性文件276件。［10］

（三）创新监督机制方式方法，人大监督工作呈现新亮点

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会建立60周年大会讲话中强调：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”［4］人大依法开展各种监督是人民当家作主行使管理权的具体体现，人大监督权的实施情况如何，能否按照宪法法律规定正确行使监督权，是衡量人大工作的一项重要指标。以习近平同志的重要讲话精神为指南，近年来山东省人大及其常委会依法充分发挥监督职能、行使监督职权，紧贴省委中心工作和重大部署，聚焦经济社会发展和民生改善等重点领域的焦点问题，做足、做实、做强人大监督，不断丰富监督方式，完善监督方法，健全监督机制，在诸多方面开展有益探索，形成了许多行之有效的做法，监督工作呈现新亮点。五年来省人大听取审议专项工作报告71项，开展执法检查视察42次，专题询问6次，专题调研27次。［10］一是进一步加大执法检查力度。健全执法检查工作机制，强化省市县三级联动机制，抓住法律实施过程中的突出问题和薄弱环节，实施精准监督，五年来共检查了43部法律法规的实施情况。尤其是针对促进安全生产、环境保护对方面法律法规在山东的实施情况，持续加强跟踪监督，督促落实整改，取得明显成效。［10］二是依法扎实开展专题询问工作。依据监督法，专题询问工作直面问题和人民关切，主要在安全生产、环境保护、大气污染防治、教育和社会保障等方面进行了专题询问，针对突出问题，深入了解实情，探究问题根源，提出中肯建议，落实改进举措，取得明显实效，使人大监督更有针对性，更有力度，更具权威，更有刚性和硬度。三是创新预算决算审查监督机制。在全国率先作出关于加强预算决算审查监督的决定，制定多项指导性文件，初步构建起对预算、决算全口径，对编制、执行、调整全过程，对总预算、部门预算多层次，由人大代表、专家学者参与多角度的预算审查监督新体系，并在完善预算审查监督程序、改进预算审查监督方式、改进审计工作报告机制、加强预算审查队伍建设等诸多方面，进行了创新性探索和实践，人大预算决算审查监督取得突破性进展。［10］四是加强对经济、民生保障和改善等工作的监督。例如，为贯彻落实新发展理念，聚焦省委作出的新旧动能转换、深化供给侧结构性改革、经济转型升级等重大部署，围绕民生保障、脱贫攻坚、民主法治建设等重点工作，强化监督，跟踪问效，推动了工作落实。五是扎实做好人大信访工作，五年共受理来信来访3万余件、3.2万余人次，依法推动解决相关信访问题。［10］

（四）以服务代表依法履职为基础，扎实做好代表工作

人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体，是人大工作的基础。十八大以来，山东省人大常委会始终将代表工作摆在突出位置来抓，尊重代表主体地位，不断丰富代表活动方式，积极搭建代表履职平台，提升代表履职能力，努力提升服务保障水平，提高议案建议办理质量，代表工作取得明显成效。一是加强人大代表履职能力建设，全面加强代表培训，本届共举办10期、1600多人次参加的代表履职学习班，普遍建立代表履职档案，向有关部门通报代表履职情况和履职评价。［10］二是制定出台常委会关于加强“双联系”（常委会组成人员与代表、代表与人民群众联系）的意见，推动“双联系”制度化常态化。常委会组成人员按分工不同，以走访、网络等不同方式向代表通报工作、听取意见建议常态化；代表列席常委会会议、参加执法检查、参与专门委员会活动常态化；充分发挥代表联系群众的桥梁纽带作用，鼓励代表参加主题实践活动，支持代表通过所在市县的代表联系站点接待来访群众，加强代表与人民群众的联系常态化。三是代表议案建议工作扎实有力。进一步健全完善了代表议案及建议办理工作的规章制度，对代表提出的55件议案，有关专门委员会认真审议，19件议案涉及的19个立法项目已经审议通过，22件议案涉及的21个立法项目列入立法计划或规划，14件议案涉及的13个立法项目正在调研论证。对代表提出的2034件建议，有关部门认真办理，件件有着落，事事有回音。将代表反映比较集中的40件建议，交有关专门委员会重点督办，推动解决了一批社会广泛关注、关系群众利益的重点难点问题。［10］四是丰富闭会期间代表活动内容。围绕经济社会发展中的重大问题和人民群众普遍关心的热点问题，组建代表活动小组，激发代表履职的政治热情，就加快新旧动能转换等21个专题组织了18个选举单位的省人大代表跨选举单位进行调研，每年约有320余名代表参加专题调研，为党委政府科学决策提供参考。此外，提高代表履职服务保障水平，开发建设省人大代表履职网络平台及移动客户端，实现代表履职全流程信息服务和代表议案建议网上处理。

（五）省市县三级联动整体推进，全省地方人大工作释放新活力

一是加强常委会机关建设和专门委员会建设。坚持强基固本，持续推进常委会思想政治建设和党的建设，确保了常委会坚定正确的政治方向，增强了党组织的凝聚力创造力战斗力，为履职行权奠定了坚实基础。坚持正风肃纪，持续推进作风建设，进一步转变了机关工作作风，促进了工作效率提升。推动信息技术与人大工作深度融合，加强和改进人大理论研究工作，为常委会依法履职提供技术和智力支持。健全完善专门委员会工作机制，支持专门委员会依法履职，各专门委员会在牵头组织起草重要法规草案、执法检查、专题调研等方面扎实工作，为经济文化强省建设做出了很大贡献。二是破解长期以来上下级之间联系比较松散的难题，加强和强化对市县基层人大的联系与指导，加强基层人大工作和建设，省市县三级联动整体推进。基层人大组织建设有了新突破，市级人大普遍增设了法制委员会和法制工作机构，县级人大普遍增设专门委员会并设立相应办事机构，街道和部分省级以上开发区设立人大工作委员会；99%的乡镇人大主席、137个县级人大常委会和大部分设区的市人大常委会主任实现专职配备。根据工作重点，加强对基层人大的指导，举办乡镇人大负责同志培训班，对1826个乡镇（街道）实现全覆盖轮训。制定了乡镇人大工作规范等，明确规定乡镇人代会每年至少举行2次，使基层人大工作运转更加有序，更加活跃，人大代表与人民群众的联系更加密切。三是加强换届选举协调和指导，建立联席会议制度，严格选举换届纪律，优化代表结构，从源头上把好代表入口关，确保了全省市、县、乡三级有序、平稳换届。全省共选出省、市、县、乡四级人大代表12.9万多名，结构更趋合理。［10］

三、继往开来，以党的十九大精神为指导开创山东人大制度理论与实践创新工作新局面

在中国全面建成小康社会的决胜阶段，在中国特色社会主义进入新时代的关键时期，党的十九大于2017年10月18日至24日在北京胜利召开。大会开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程，确立了习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位，描绘了决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的宏伟蓝图，就健全人民当家作主制度体系和发展社会主义民主政治等提出了一系列新思想新论断新要求，是一次不忘初心、牢记使命、高举旗帜、团结奋进的大会，在中国特色社会主义事业发展进程中、在中华民族复兴史上，均具有划时代的里程碑意义。我们要准确把握、全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，以时不我待只争朝夕的精神，全面开创山东人大制度理论与实践创新工作新局面。

（一）学习习近平新时代中国特色社会主义思想，深入贯彻党的十九大精神

把习近平新时代中国特色社会主义思想确立为我们党必须长期坚持的指导思想，是十九大的重大历史贡献。习近平新时代中国特色社会主义思想是对十八大以来以习近平同志为核心的党中央一系列治国理政新理念新思想新战略的新概括，开辟了马克思主义新境界，开辟了中国特色社会主义新境界，开辟了中国共产党治国理政新境界，是实现中华民族伟大复兴中国梦的行动指南。习近平总书记在大会上所作的报告中，就健全人民当家作主制度体系和发展社会主义民主政治等诸多方面提出了一系列新思想、新观点、新理念，例如，他强调：要“加强人民当家作主制度保障。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。”［11］37这进一步拓展了人民代表大会制度和我国社会主义民主政治的科学内涵，发展了马克思主义国家理论，为我们在新时代长期坚持、不断完善人民代表大会制度，提供了科学理论指导。深入学习贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，用习近平新时代中国特色社会主义思想尤其是有关人大制度和人大工作的论述武装头脑、引领方向、指导实践，不断提高做好人大工作的政治站位和理论水平，是当前和今后一个时期山东省各级人大及人大常委会的首要政治任务。因此，应强化理论武装，通过辅导报告、网络宣传、鼓励自学、组织研讨、教育培训等多种形式，营造浓厚学习氛围，从理论与实践的结合上，深刻理解把握这一思想的科学内涵，深刻理解把握党的十九大精神的核心要义，深刻理解把握人民代表大会制度在推进全面依法治国进程中的重要作用，提高理论素养，锤炼政治品格，强化政治能力和责任担当，使山东省人大系统的广大党员干部和全体工作人员，真正把思想和行动统一到习近平新时代中国特色社会主义思想上来，把智慧和力量凝聚到落实党的十九大提出的“必须长期坚持、不断完善”人民代表大会制度等任务上来，更好地担负起宪法法律赋予人大的职责。

（二）坚持党的核心领导，进一步牢牢把握坚定正确的政治方向

习近平总书记在党的十九大报告中强调：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。”［11］20人民代表大会制度是党领导的人民民主制度，党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的政治保证。人民代表大会制度建设和人大工作都必须置于党的领导之下，这是人大工作保持正确方向的关键所在。开创山东人大工作的新局面，要求山东省各级人大及其常委会要坚决贯彻党的路线、方针、政策，严守政治纪律和政治规矩，始终保持清醒头脑，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致，立场坚定，旗帜鲜明；要积极争取省委对人大工作的重视和支持，主动寻求党委加强和改善对人大的领导，使党委把人大工作列入重要议事日程，重视人大建设，支持人大及其常委会依法行使职权；要自觉接受省委对人大工作的领导，把党的领导贯穿于依法履行职责的全过程，落实到具体工作的各个方面，使人大各项工作都有利于加强党的领导，有利于巩固党的执政地位，有利于保证党领导人民有效治国理政；要积极贯彻落实省委的决策部署，善于把省委要求公民共同遵守的、关系到改革发展稳定重大事务的决策，通过制定地方性法规的途径，使其成为公民共同遵守的行为规范，确保党的主张经过法定程序成为国家意志，从制度上法律上保证党的路线方针政策的贯彻落实；要进一步严格落实请示报告制度，对重大事项作出规定，要通过人大党组向党委报告，听取党委的意见，对于党组织的文件、决定中不符合宪法和法律规定的，要善于通过人大党组提出纠正的建议。

（三）坚持严格依法办事，进一步推动法治山东建设

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，人大及其常委会处于法治建设的第一线，必须把坚持依法治国、维护宪法法律权威作为人大工作的重要职责和使命，着力推进法治山东建设。要准确把握宪法的核心要义，进一步增强宪法意识，强化对宪法的忠诚和信仰，自觉尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法，不断提高依据宪法法律履职行权的能力和水平，为弘扬宪法精神、维护宪法权威、推进宪法全面实施作出应有贡献；要突出党的领导是中国特色社会主义法治之魂，真正从理论到实践上把坚持依法治国与坚持党的领导和人民当家作主有机统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员；要坚持严格的依法办事，按照法定的程序和方式履行职责，在坚持宪法法律的前提下，结合山东实际，不断健全、修改、完善、制定出台与人大工作有关的工作规则、工作规程，不断规范工作行为，加强与上级人大和本地各级各部门的联系，保障宪法和法律在一方的贯彻实施；要推进营造法治氛围，强化执法检查，重视并做好法律法规宣传，进一步强化各级各部门的依法行政意识和全社会的法治意识，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究的行为，努力推进依法行政、公正司法；要恪守以民为本、立法为民的理念，探索和拓展人民有序参与立法途径，善于广泛听取社会公众和专家学者对立法的意见，使法律的制定和修改都更贴近生活，更充分体现最广大人民的根本利益，进一步推进民主立法；要更充分发挥立法对改革发展的引领和推动作用，针对立法工作与改革发展还不能完全适应、立法精细化水平仍需进一步提高等问题，突出立法重点，紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题，加快研究制定经济文化强省、实施乡村振兴战略、推进新旧动能转换重大工程、保障和改善民生、促进可持续发展等方面的山东地方性法规，进一步推进科学立法，“以良法促进发展、保障善治”，［11］39提高地方立法的针对性、及时性、系统性，使山东的地方立法工作紧跟全面深化改革节奏，准确反映经济社会发展要求，更好地协调利益关系，更符合山东客观实际需要，迈出更新更坚实的步伐；要充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，推进山东立法体制和程序的进一步完善，健全有立法权的省人大和17个市人大主导立法工作的体制机制，不断提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。

（四）始终坚持围绕中心，着力服务加快发展和民生改善工作大局

作为地方国家权力机关，新时代做好人大工作，必须深刻理解习近平总书记关于人民代表大会制度“也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”的重要论断，认真思考和研究推进国家治理体系和治理能力现代化对人大工作提出的新课题新要求，把握新形势下人民代表大会制度的新定位新使命，认清在协调推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中人大所肩负的不可替代的重要职责，增强发展意识，始终坚持围绕中心，围绕省委省政府工作重点，着力服务加快发展和民生改善的工作大局。要切实把人大工作放在全省大局下来谋划推进，把重点放在落实党的十九大的决策部署和省第十一次党代会的工作安排上，找准服务中心大局、推动发展的切入点和着力点，主动适应发展形势的新变化、把握经济文化强省建设的新目标，紧扣全面建成小康社会的新要求，自觉践行“创新、协调、绿色、开放、共享”发展新理念，突出围绕推动全面深化改革、提高经济发展质量、提高保障和改善民生水平，围绕推动法治山东和经济文化强省建设的重点任务，围绕防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战和新旧动能转换重大工程，履行好法定职责。当前尤其要把推进实施乡村振兴战略和新旧动能转换重大工程作为履职尽责的重中之重。实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大战略部署，打造乡村振兴齐鲁样板是习近平总书记交给山东的光荣任务。实施新旧动能转换重大工程是我省推动高质量发展的重要抓手和牵引，是事关山东发展大局的重大机遇。这两项重要工作都是当前和今后一个时期全省的中心任务，同时也是山东各级人大及其常委会依法履职的重中之重。我省各级人大及其常委会和人大干部应强化学习培训，深刻理解和把握中央决策部署、省委工作安排，增强专业能力和服务本领，积极投身推进实施乡村振兴战略、新旧动能转换重大工程的伟大实践，全力推动中央决策和省委部署落地见效，在服务全省大局中彰显人大的作为和担当。

（五）健全完善监督工作机制，进一步增强人大监督的实效

监督权是各级人大及其常委会的一项重要职权。新时代贯彻落实十九大精神，要进一步把握以习近平为核心的党中央关于加强、发挥人大监督作用的要求，深化对人大监督性质和地位的认识，针对一定程度上存在的人大监督作用发挥尚不充分、人民群众和社会各界对人大监督寄予更高期望等问题，进一步增强人大监督的责任担当，增强做好人大监督工作的主动性、自觉性，着力在正确监督、有效监督、依法监督上下功夫，增强监督刚性和硬度。［12］要恰当选择监督议题，科学制定监督计划，不断拓展监督领域，围绕经济社会发展中困难多、问题多、矛盾多的领域，紧紧抓住群众普遍关注的教育、就业、收入、社保、脱贫、医疗卫生、食品安全、生态环境等热点难点问题，实施精准监督，加大监督力度。要进一步创新监督手段，丰富监督方式，完善监督方法，深化细化监督措施，善于综合运用多种监督形式，增加各种法定监督手段的使用质量，提高人大监督工作的整体水平，促进人大依法产生的各国家机关履职尽责，形成加强和改进工作的强大合力。［10］要进一步规范监督程序，完善监督公开机制，推动实现监督工作全过程公开，扩大人大监督的公开性和透明度。要整合监督力量，畅通社会参与人大监督的渠道，更多吸收人民群众和社会力量直接参与人大监督工作，提高各方面参与人大监督的针对性和有效性。要善于运用各种媒体扩大人大监督的社会影响力和效果，努力形成人大监督与舆论监督的合力。

（六）坚持以人民为中心发展思想，进一步推进“双联系”常态化规范化

人民代表大会制度的先进性和生命力，在于它深深植根于人民群众之中。人大工作的最大优势就是密切联系群众。新形势下，各级人大及其常委会必须时刻警惕脱离群众、脱离基层、脱离实际的危险，认真学习习近平总书记提出的以人民为中心的新思想新理念，固守并践行全心全意为人民服务的根本宗旨，将以人民为中心作为工作的根本出发点和落脚点，进一步健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，更多了解民意、顺应民意、采纳民意、实现民意，真正解决人大工作接“地气”问题。［12］要认真贯彻落实习近平总书记关于支持和保障人大代表依法执行代表职务、使各级人大代表成为党和国家联系群众重要桥梁的思想，更充分发挥代表在深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智方面的独特作用，切实尊重代表主体地位，全面加强代表培训，拓展代表主题活动，建立健全代表活动组织，以服务代表依法履职为基础，提高代表履职服务保障水平，落实实质性代表权，紧紧依靠人大代表和人民群众开展工作。要坚决克服工作中还存在的与代表和群众联系渠道不够宽等问题，进一步推进常委会组成人员与代表联系、代表与人民群众联系的“双联系”制度化、常态化、规范化，进一步完善促进代表依法行使权利、履行义务、接受监督的机制、载体和方式方法，扩大代表对常委会和专门委员会活动的参与，支持代表依法行使职权，保障代表知情知政、依法执行职务，激励代表更好为群众发声、为百姓解忧、为人民履职，更好地发挥代表参与管理国家事务的作用。要重视并努力解决代表议案建议工作还不够强的突出问题，加强代表议案建议工作，认真督办代表建议，提高办理代表建议、批评和意见的实效，做到事事有回音，件件有结果，努力使权力机关的工作更加扎实，更接地气、更合民意、更有成效。此外，还要进一步完善人大工作机制，建立健全人大回应网络舆情与社会意见机制，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等，积极回应社会关切，并积极借助互联网技术，实现与民意的“无缝对接”［12］；进一步提高人大工作的公开性、透明度和群众参与度，加强人大宣传工作力度，健全人大代表和选民、选区互动机制，让广大人民群众充分了解人大工作、支持人大工作、监督人大工作。

（七）坚持与时俱进，不断加强人大制度理论创新和实践创新

解放思想、与时俱进、勇于创新，是人民代表大会制度发展完善的不竭动力和活力源泉。山东人大工作多年的实践表明，人大工作贵在创新，创新重在实践。新形势下，坚持、完善和发展人大制度，会不断遇到新情况、新问题。面对新情况、新问题、新挑战，作为国家权力机关的地方人大工作，必须牢记习近平总书记关于“也要与时俱进完善人民代表大会制度”的教诲，按照党的十九大对坚持和创新人大工作提出的新要求，适应时代发展的新变化，适应社会主义民主政治建设的新需要，紧扣时代脉搏，顺应发展潮流，加快人大制度理论和工作实践的创新，积极研究新形势下加强和改进人大工作的新方法、新举措，推动人大工作与时俱进，更好地把握规律性、富于创造性。［13］要在始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的前提下，按照“总结、继承、完善、提高”的总原则，以扩大社会主义民主、健全社会主义法制、建设社会主义政治文明、增强人大工作实效为目标，坚持实事求是，有的放矢，在创新中求作为，在作为中求发展，实现工作由守旧向创新的转变。要针对山东人大工作的薄弱环节，扭住影响人大工作的问题短板，在补齐短板上下功夫，强化问题导向、应用导向，开展前瞻性、针对性、储备性创新研究。［14］要紧密结合山东地方人大工作实际，针对面临亟待解决的新问题新情况，找准人大工作与经济社会发展的结合点和切入点，迎难而上，理论上加强研究，实践上大胆探索，制度上进一步规范，在山东省委的坚强领导下，推进各项具体工作的制度和机制创新，力求通过创新实践，寻求破题之策，实现工作新突破，开创山东民主法治建设和人大工作的新局面。

（八）加强常委会机关自身建设，增强履职尽责的能力和水平

持之以恒加强自身建设，不断提高履职能力和水平，这是人大及其常委会依法履行职责的重要保证，也是充分发挥人民代表大会制度优势的重要保证。要聚焦思想建设，强化理论武装，坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作，在学懂弄通做实上下功夫；加强理论政策、法律法规和人大知识学习，在学思践悟中提高工作本领，不断增强理论素养、专业水平和实干能力。要大力加强组织建设，不断优化人大常委会、专委会组成人员的知识和年龄结构，切实加强代表工作，提升人大代表和常委会组成人员履职能力，抓好常委会工作机构建设，强化省人大对市县乡人大的联系指导，使人大及其常委会真正成为担负重要职责的国家权力机关、依法履职的工作机关和密切联系人民群众的代表机关。要强化制度建设，严格议事程序，健全制度机制，不断提高人大各项工作制度化、规范化、程序化水平，提高常委会依法决策、科学决策水平。要加强队伍建设，解决好选用、交流等各方面的具体问题，强化人大干部及常委会机关工作人员培训，完善人大机关人员自身学习制度，激发全体机关工作人员的学习兴趣和工作热情，多措并举提升人大干部综合素质、业务能力和专业水平，增强敢于担当的过硬本领，积极履职，当好参谋助手，做好服务保障工作。要切实加强作风建设，不折不扣落实中央八项规定精神和省委实施办法，扎实开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，始终保持同人民群众的血肉联系，深入推进党风廉政建设和反腐败工作，努力营造良好政治生态，进一步树立地方国家权力机关良好形象。

注释：

（1）该部分的数据大都来源于柏继民在2018年1月27日在山东省第十三届人民代表大会第一次会议上所作的《山东省人民代表大会常务委员会工作报告》。

［1］王万宾.坚定不移地坚持和完善人民代表大会制度［J］.中国人大，2012（12）.

［2］潘国红.在新的历史起点上坚持和完善人民代表大会制度——学习习近平同志关于人大制度和人大工作的重要论述［J］.人大研究，2017（05）.

［3］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11-16.

［4］习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话（2014年9月5日）［N］.人民日报，2014-09-06.

［5］沈春耀.民主政治展现新境界依法治国开启新征程——党的十八大以来我国民主法治建设的理论与实践［J］.求是，2016（05）.

［6］王晨.不断把学习贯彻工作引向深入——在全国人大机关深入学习贯彻习近平总书记系列讲话精神座谈会上的讲话［J］.中国人大，2013（22）.

［7］沈春耀.民主政治展现新境界依法治国开启新征程——深入学习习近平总书记关于社会主义民主法治的重要论述［J］.中国人大，2016（07）.

［8］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014-10-29.

［9］习近平.在中共中央政治局第四次集体学习时强调依法治国依法执政依法行政共同推进法治国家法治政府法治社会一体建设［N］.人民日报，2013-02-25.

［10］柏继民.山东省人民代表大会常务委员会工作报告［N］.大众日报，2018-02-06.

［11］习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2017：10.

［12］毛放.地方人大创新挑战机遇并存［N］.文汇报，2016-12-30.

［13］张天科.浅谈地方人大如何推动制度理论和工作实践的创新［EB／OL］.http：//www.hppc.gov.cn，2015-07-06.

［14］李伯均.积极推进人大智库的建设［EB/OL］.http：//www.rd.gz.cn/index.html，2016-11-04.