依规治党视角下的参政党基层组织民主监督研究

石 磊

（济南市社会主义学院，济南250100）

“监督共产党是民主党派存在的主要价值之一，因为民主党派的监督是中国共产党跳出 ‘兴勃亡忽’历史周期率的重要保证。”［1］中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，参政党的民主监督既是政协三项主要职能之一，也是中国监督体系的重要组成部分，是社会主义民主政治建设的重要内容。但长期以来，民主监督却一直被人诟病，其主要原因就是监督的效力无法保障，监督效果主要取决于被监督部门和领导的重视程度。民主党派，尤其是民主党派基层组织履行民主监督职能是当前我国多党合作建设的薄弱环节。当前，我国正处于国家治理现代化转型的关键阶段，如何发挥好民主党派基层组织监督职能，创新监督机制，配合好基层党委和政府的基层治理工作，是当前民主党派基层组织需要解决的现实问题。随着 《中国共产党统一战线工作条例（试行）》和 《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》推出，我国多党合作制度建设进入新阶段。如何通过创新监督机制，增强民主监督的实效，进一步提升参政党民主监督在城市基层治理中的实际意义是一个重要的课题。本文在现有民主监督基本理论的基础上，尝试从执政党依规治党角度对进一步提升参政党基层组织民主监督实效提出建议。

一、城市基层治理转型下参政党民主监督的意义

新世纪以来，我国经济社会发展格局出现巨大变化，社会多元化趋势日趋明显。作为人们聚居的城市，各种利益群体之间的矛盾纠葛越发激烈。面对日益复杂的社会格局，执政党适时调整执政思路，引入治理理念，引导全社会有序政治参与。而作为反映特定群体诉求的参政党，在当前城市治理中因其先天具备的政治特点成为治理主体中的重要一员，发挥重要作用。

（一）参政党基层组织是联系特定群体的重要政治组织

我国八个民主党派发展党员都有其特定的联系群体，因此其必然成为我国相应群体的重要发声渠道。从目前来看，这八个民主党派主要覆盖了我国知识界和经济界的中高层群体，具有相当强的参政议政能力，是我国当前城市治理中重要的力量。在城市基层治理中，这一精英群体不仅代表着自身所处阶层，也反映各类弱势群体的诉求，而且具有参政议政能力，能够为治理相关问题提供决策建议，其监督具有更强政治影响力。

（二）参政党基层组织能够整合社会意见，反应各群体诉求

参政党的界别性既是反映特定群体诉求的重要渠道，同时，在我国多党合作之下，也是整合社会意见的重要基础。参政党基层组织一般都设有各种联系社情的相关机制，如政协委员工作室或社情民意工作室等，这些机制保证了参政党基层组织能够及时收集掌握社会信息，当这些信息被汇总到政协等平台之后，再经过协商整合，汇总成为党政部门决策的重要依据。

（三）参政党具备向执政者提出意见、批评和建议的法定职能和渠道

民主监督是政协三项职能之一，是专门针对党政部门在落实国家法律和政策、解决人民群众切身利益和实际问题以及反腐倡廉等方面进行批评建议的一项职能。这一职能在改革开放后进一步完善，在十八大后出台的一系列重大党内法规和中央政策文件中一再明确和强调。政协、人大及各种民主协商机制是这一监督职能的作用渠道，参政党的民主监督具有政治上、法律上和机制上的坚实基础。在当前社会治理转型中，对于这种来自党政部门外部，具有坚实政治和法律合法性基础的监督制度尤其需要我们充分发挥其作用，克服我国当前异体监督乏力的弊端，为我国基层治理的转型提供服务。

二、通过党内法规建设加强参政党基层组织民主监督

从目前各地有关民主监督的基本做法看，民主党派和各级政协已经在现有制度框架内将民主监督效能发挥到了最大程度。也许我们会认为这还远远不够，但现有制度下，民主监督要想获得较大提升还必须进行较大程度改革，而且改革方向必须是既符合中央精神又能突破现有瓶颈。而从执政党党内法规建设入手，或许是一个较好的突破口。

目前我国民主监督的最大瓶颈来源于民主监督缺乏各种制度性保障，尤其缺乏被监督者接受监督意见的保障，其次缺乏提升监督者监督质量的制度保障。这两者都与我们以往常说的民主监督的 “柔性监督”有关。

（一）被监督者接受监督意见的制度保障

俞正声在2017年全国政协会议上说：“政协民主监督是……以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。人民政协不是国家权力机关，开展监督不是靠强制约束力，而是靠政治影响力。”这一对民主监督性质的定位使很多人放松了对被监督者，主要是执政党的制度性要求。这一现象在市县区的基层尤其明显。中央和省级部门因为政治地位较高，在我国现有体制下更多是政策执行者和对基层市县区的考核者，政绩压力较小。而且中央和省级部门作为政策制定者更愿意倾听来自民主党派的声音，以增强决策的民主性和科学性。因此，中央和省级的政协和民主党派的监督能够得以更好贯彻实施。在基层，各级党委政府更多是忙于对上级工作安排的贯彻实施，如果民主党派基层组织监督重点与主要领导或相关部门的工作重心不符，就难获有效回应。而既然是监督，就完全有可能是对党委政府现有工作提出批评性意见。因此，对于基层的民主监督，恰恰更应该强调制度性保障，否则在强大政绩考核和问责的压力之下，参政党的微弱声音至多只是完成上级任务的点缀，难以发挥民主监督的本来意义。

现有围绕民主监督的制度建设主要是从政协自身工作的角度展开的，比如利用民主协商机制，融合监督职能，利用参政议政平台发挥民主监督作用等。总之，各地一般都是将民主监督与参政议政和民主协商的各种具体做法融合处理，不单独设置监督制度。而且从制度的性质上讲，也多是政协出台的文件。对于我国现有制度来说，政协出台的文件在现有体系中被执行的强度是最弱的，因为政协不是立法机关，其文件不是立法，政协不是执法机关，其文件不是执法机关的依据，政协更无法与党委相比，其文件不是执政党党内制度。因此，现有民主监督制度因为政协在现有政治体系中的弱势地位决定了其出台的监督制度难以有效约束地方党委政府［2］。而执政党党内制度就完全不是这种状态了，尤其是随着从严治党和依规治党的深入推进，党内法规的执行越来越严，通过党内法规来推进民主监督工作将会立刻使监督气象焕然一新。因此，以党内法规推进民主监督职能必定成效显著。

（二）提升监督者监督质量的制度保障

信息通报和问题反馈机制是决定监督质量的关键制度，但也是广受诟病的焦点。实践中这两者往往对监督质量起到决定性作用，因为民主党派虽然是各方专家云集，但对于政府运作并不熟悉，对于特定监督问题更可能所知有限。因此，如果相关被监督部门利用信息优势对监督者进行信息封锁或诱导，则监督质量必定受损。即使是发现了问题，提出了监督意见，也经常难以获得被监督部门的有效回应，因为这些问题或者不被领导重视，或者难以短期解决。被监督部门的重点是与民主党派或政协领导沟通解决，满足于反馈后监督者不再追究，而不是积极解决反馈问题。

面对这种老大难问题的常年积弊，参政党自身对于自己政治地位和作用的认识难免消极，导致政治效能感不足。参政党基层组织成员中普遍存在对于自身政治地位重要性认识不足的问题，对于民主监督在地方建设中发挥的作用普遍认为是 “说了也白说”。这种对自身地位边缘化的认识直接导致了参政党对自身建设上的投入不足。以近两年济南市统战部和政协组织的全市民主党派成员到市社会主义学院学习的班次为例，民主党派参加的学习班次一般为2周，而同时期，组织部和公务员局安排的党政干部在党校和行政学院的学习班次一般为5周，中青班甚至达到3个多月。对于培训班次的学制时间，很大程度上反映了组织单位对学员的培训需求。从调研来看，社会主义学院的班次很难突破2周主要是学员难以做到长时间脱产学习。民主党派成员一般是单位业务骨干甚至是领导，从自身单位和工作来说，社院学员对于较长时间脱产学习并未表现出很高热情。而这一点正好反映了民主党派对于提高成员综合素质的要求与执政党的差距。

参政党在基层治理中的地位直接决定了参政党的参政热情和对自身建设的投入。从现有体制中被执行得最好的制度来说，必然是执政党的党内法规，所以，借助党内法规来实现民主监督职能，增强参政党政治效能感就是我们当前较好的选择。

三、党内法规角度增强监督职能的具体措施

结合中央 “四个全面”的部署，作为基层来说，目前可以从两个方面选择具体改革措施。

一是结合全面依法治国和全面从严治党的要求，按照 《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》和 《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》的精神，从执政党的内部进一步完善党内法规，规范各级党委政府尤其是主要领导接受民主监督的各项要求。习近平多次强调 “中国共产党必须虚心接受各民主党派监督”。2013年2月，习近平在全国政协新年茶话会上发表讲话，他说：“要继续加强民主监督，对中国共产党而言，要容得下尖锐批评，做到有则改之、无则加勉；对党外人士而言，要敢于讲真话，敢于讲逆耳之言，真实反映群众心声，做到知无不言、言无不尽。希望同志们积极谏诤言、作批评，帮助我们查找问题、分析问题、解决问题，帮助我们克服工作中的不足。中共各级党委要主动接受、真心欢迎民主党派和无党派人士监督，切实改进工作作风，不断提高工作水平。”执政党这种真诚接受参政党民主监督的态度如何转化为对于基层党委政府而言具有更强规范意义上的行为约束，是当前加强基层民主监督实效的重要措施。十八届四中全会后，党内法规建设成为我国社会主义法律体系建设的重要组成部分，依规治党已成为从严治党的重要方式。2015年中共中央颁布 《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》，2016年中共十八届六中全会审议通过 《中国共产党党内监督条例》，将民主监督纳入党内监督体系。2017年6月，中共中央印发 《关于加强党内法规制度建设的意见》，要求探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。随着我国执政党党内法规建设的提速，对于基层民主监督而言，将这一重要监督形式通过完善党内法规在基层落到实处，成为了各级党委政府健全基层治理的一个选项。《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》中对民主监督的内容、形式、程序、机制等都给出了重要的指导意见，在此背景下，地方党委，尤其是省级党委和省会城市党委可以通过党内法规制定本地落实民主监督的实施细则，通过规范各级地方党委接受民主监督，来加强监督实效。具体而言，可以从加强程序性制约、排斥性制约和回应性制约三个方面实现监督效果［3］。比如对于排斥性制约，在地方决策前，可否赋予民主党派进行 “不可行性论证”的权利，并将此设置为重大决策的前置程序。这在当前通过党内制度或地方立法可以增强民主党派相对于执政党的法治化力量。

二是通过制度建设提升参政党监督质量。俞正声在2017年政协大会上说：“要通过扎实调查研究发现问题，坚持推进委员调研能力建设，切实深入基层、深入实际、深入群众，善于用实例、数据等作支撑开展监督，力求避免没有调查研究就笼而统之地提出意见，努力做到发言说到点子上、批评点到关键处。”提升监督质量主要涉及实现民主监督的配套性制度和参政党自身建设的问题。对于第一点，要想实现监督质量的提升，监督中的情况通报、调研考察、监督后的及时反馈等配套性制度均需党政部门给以大力支持。这一系列支持性制度安排是以往研究中被广泛提及而又一直难以获得突破性进展的［4-6］。依规治党下，地方党委遵循 《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》《中国共产党党内监督条例》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》等党内法规和文件的精神，进一步根据本地情况完善细化执行规范。比如，首先对参政党普遍反映强烈的信息通报问题进行细化规范。参政党实现监督必须以了解相关问题的各种信息为前提。现实中地方党政部门对于民主党派的信息通报和调研一般只是展示本单位光鲜亮丽的一面，对于实际存在问题总是遮遮掩掩，或是轻描淡写，对于想了解实际情况的政协委员也一般以各种理由不予配合。在民主监督上首先可以通过细化各种沟通通报环节来保障监督的质量，对于党内的各种文件和会议，对于民主党派应原则上无条件公开、有条件不公开，不公开条件需要明确清晰。在此可借鉴政府信息公开条例相关原则或内容。在调研上可以规定各级党政部门的配合义务，对于具备配合条件而不配合的部门予以通报批评等。限于政协和参政党的弱势地位，难以对被监督部门形成有效制约，因此在明确民主监督的围绕大局，围绕党委政府中心工作前提下，更应突出执政党接受监督的真诚性，而在当前体制下通过党内法规是实现这种“真诚”的重要措施，这也是全面依法治国在党内治理中的体现。第二点，对于参政党自身建设的问题。除了加强理论建设、增强监督意识等主观措施外，加强参政党自身建设中的组织化制度是一个重要方向［7-8］。在我国民主监督的实践中，不管是政协的提案，还是党政部门的 “特约监督员”，民主党派成员几乎都是以个人面目出现，其所属的党派几乎没有出现在这些监督活动中。作为一个政党组织，其组织化的功能体现并不充分。以每年各地政协提案在网站上的选登为例，我们很少看到以各民主党派名义提出的提案，超过九成多的提案是党派成员个人名义提出的。参政党内部几乎没有专司民主监督的部门，这从全国八个民主党派的官方网站就可以看出来，整个网站很难找到民主监督专项内容，甚至全国政协的官网首页也没有民主监督这一项。参政党基层组织就更加可想而知了，没有专司民主监督的部门，从机构设置上难以完成监督职能。参政党的组织化主要体现在体制设置和机制构建上。在体制建设上，参政党内部和政协内部都应逐步建立专职民主监督部门，只有体制上有了基础，职能上才能有落脚点。在机制建设上，参政党对于监督的议题选择、监督中的沟通、调研、论证、整合专家与行业精英等力量、对相关问题部门的询问等应建立一套内部流程，不管党政部门如何应对，至少从监督主体的角度讲能够做到有条不紊，有备而来。这体现了参政党的党派属性，是超越于党员个人之上的重要的政治行为。调研质量和监督质量的相应提升，必然引起党政部门及领导人的更高重视。而参政党，尤其是参政党基层组织要想完成这种改革，没有当地党委，甚至是上级党委和统战部门的支持是不可想象的。因此，即使是参政党内部的体制机制建设，也需要执政党党委的大力支持。这种支持最重要是体现在政治上，只有从政治上肯定改革方向才能实施具体措施。其后可以由统战部门出台详细改革意见或试点方案，待成熟后，以地方法规或地方党内法规形式实现法治化。

［1］中国国民党革命委员会中央委员会.中国的参政党［M］．北京：团结出版社，2005：204.

［2］陈文忠.关于基层政协民主监督工作现状、问题及建议——以济南市基层政协为例［J］.中共济南市委党校学报，2016（02）：37-42.

［3］虞崇胜.加强人民政协民主监督的制约性功能［J］.云南行政学院学报，2017（02）：66-72.

［4］邓凌.当代中国政治生态变迁情境下参政党民主监督机制创新探析［J］.理论导刊，2011（04）：17-19.

［5］齐春雷.柔性监督彰显民主刚性约束彰显活力——增强参政党民主监督效能研究［J］.广东省社会主义学院学报，2017（02）：39-44.

［6］林芳.参政党民主监督有效性的理性评价与多维度分析［J］.浙江学刊，2011（06）：108-112.

［7］李飞.探索新形势下参政党民主监督的有效形式［J］.湖南省社会主义学院学报，2016（01）：5-7.

［8］周放良.基层政协提高民主监督组织化程度的探析［J］.文史博览（理论），2013（09）：25-26.