改革开放40年我国村民自治制度的历史回顾与基本经验

张福记

单国杰

(山东青年政治学院 马克思主义学院，济南 250103)

改革开放40年来，我国逐步探索建立了以村民自治为核心的农村基层民主制度，为亿万农民依法直接行使民主权利提供了重要保障，培育了农民的民主法治意识，提高了参与民主管理的能力，促进了农村经济发展，丰富和发展了中国特色社会主义民主理论和制度。党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大部署，对进一步加强农村基层民主建设，推动乡村治理现代化提出新的更高要求。总结40年来农村基层民主建设发展历程和宝贵经验，对于推进基层民主政治建设和城乡一体化发展，扩大党在农村的执政基础，推动国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。

一、改革开放40年村民自治的历史回顾

40年来，我国农村村民自治走过了极不平凡的发展历程。改革开放初期，这一来自农村基层创造性的改革尝试，逐步推及到全国范围的农村自治组织建构，形成了全面覆盖的农村基层民主组织体系。国家通过法律形式作出了制度性设计，把村民自治纳入法制化轨道，形成了科学合理、系统完备、运行有效的村民自治法律体系。经过国家和基层的双重努力和长期探索，不断丰富了农村基层民主形式，不断推进村务公开，探索协商民主，强化权力监督，我国农村基层民主呈现出新的活力。中国特色社会主义进入新时代，中央全面深化改革，推动国家治理体系和治理能力现代化，对推进乡村治理现代化提供了基本遵循。特别是在乡村振兴战略大力实施的时代背景下，村民自治制度也正在经历新的转型，实现从管理向治理的转变。因此，40年来村民自治的发展历程可以概括为自治组织体系化、基层民主规范化、民主建设纵深化、乡村治理现代化等四个发展阶段。

(一)自治组织体系化阶段(1980年-1987年)

党的十一届三中全会拉开了改革开放的序幕。以家庭联产承包为主要内容的经济体制改革在广大农村逐步推行，极大地激发了农村经济发展活力，同时催动了对农村实行政治与行政上双重控制的人民公社制度的解体。国家权力退出农村社会，基层组织体系原有的功能陷入瘫痪、半瘫痪状态，导致了农村管理的真空。1980年2月，广西宜州市屏南乡果作村村民自发成立了村民委员会，探索开展村民自治，订立村规民约，实行村务民主管理，以解决当时维护农村稳定、提供公共服务、管理公共财产、调解民间纠纷等方面的现实问题，在实践中发挥了很好的作用。在中央着手考虑重构农村基层管理模式的背景下，来自基层的创造性探索取得了中央的高度重视和充分认可。1982年宪法重新确认了乡镇政府为国家在农村的基层政权组织，并明确规定了农村村民委员会作为基层群众性自治组织的基本属性。[1]1983年10月，中共中央、国务院印发了《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，要求在农村广泛建立由村民选举产生的村民委员会，并规定了村委会的建立、职能、产生方式等方面的内容。[2]1986年中央要求由民政部负责村委会建设工作，明确了责任部门，推进了村民自治组织建设的进程。1987 年11 月，第六届全国人大常委会第23次会议审议通过了《村民委员会组织法(试行)》，以法律的形式确定了农村基层民主建设改革探索的成果。由此，村民自治从基层农民的创造上升为国家意识，从农民自发性的探索经验转化为国家层面更加理性的制度设计，从区域性的试点运行发展到全国范围内农村基层组织体系，确定了“乡政村治”的农村基层民主架构，并沿用至今。

(二)基层民主规范化阶段(1988年-1998年)

1988年，《村民委员会组织法(试行)》开始实施，为村民自治在试点基础上全面推广开辟了法治化道路。这个时期，全国各地基本上都建立了村民委员会，也呈现出多样化的形态，村民自治也探索出不同的模式，面对这一新兴的农村基层民主形式，迫切需要从制度层面进行规范，以保障自治载体的有效运行，与之相适应的规章制度在全国各地逐步建立起来。从1988年6月开始，民政部作为法律的具体执行部门，在全国范围内组织了村民委员会选举。1994年，民政部制定部门规章——《全国农村村民自治示范活动指导纲要(试行)》，提出村民自治示范活动的任务和具体措施，初步建立起了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”等四项民主制度，实际上系统地确立了农村基层民主的基本内涵和主要内容，把全国农村基层民主建设推向了制度化发展新阶段。[3]1998年，党的十五届三中全会提出：“扩大农村基层民主，实行村民自治是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。”[4]1998年11月，《村民委员会组织法》经第九届全国大人常委会第五次会议通过，对“四项民主”做出了法律规定，并于公布之日起正式实施，村民自治制度成为我国农村基层民主建设的基础性制度正式确立起来。以此法为主体制度架构，包括相关行政法规、部门规章、地方性法规和其他政策文件在内的村民自治法律体系基本形成。

(三)民主建设纵深化阶段(1999年-2010年)

随着20世纪90年代后期社会主义市场经济在我国初步确立，改革开放进入新的阶段，村民自治发展逐步走向纵深。2002年，党的十六大进一步强调，要健全和完善村民自治机制，并且把村民自治作社会主义政治文明建设的重要内容。各地积极探索民主听证会、民主活动日、村民咨询日等新的民主形式，不断丰富和发展村民自治的具体形式。[5]集体经济发展迅速的浙江，最早出现了专门的村务监督机构，2004年，浙江省武义县后陈村创设的村务监督委员会被赞誉为村两委之外的“第三驾马车”，这一做法得到了普遍推广。[6]2005年，中央作出建设社会主义新农村的决定。十六届五中全会审议通过的十一五规划建议，对扎实推进新农村建设提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的基本要求，农村基层民主建设全面纳入现代化建设的总体框架之中。[7]党的十七大报告指出“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人们当家作主最有效最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工作重点推进”[8]，并将基层群众自治制度首次纳入中国特色政治制度范畴。2010年全国人大常委会再次对《村民委员会组织法》进行了修订，对村委会选举、自治章程和村民会等内容进行了更加明确的规定，增加了设立村务监督机构的规定。[9]这一阶段，党领导广大农民在自治组织体系已经确立、法律法规日渐完备的基础上，不断丰富民主形式，推进“四项民主”向纵深发展，使基层民主得到切实保障，进行了富有成效的探索，积累了极其宝贵的经验。

(四)乡村治理现代化阶段(2012年至今)

党的十八大报告中指出，基层群众自治制度和多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度共同构成我国社会主义基本政治制度，并提出要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。[10]2013年，党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为我国全面深化改革的总目标，无论对于中央和地方各级政府，还是对于基层自治组织来说，治理现代化成为新时期各治理主体从事公共行为、管理社会各方面事务的基本要求。乡镇政府、村党组织和村民委员会作为国家治理的基层主体，无疑在推动国家治理现代化进程中发挥着基础性作用，甚至可以说像改革开放初期一样，承担着改革先锋的作用。新时期乡村治理的创新探索的焦点之一就是对乡政村治格局下各个治理主体关系的协调，包括村民委员会与乡镇政府、村党组织和其他村民组织之间的关系。全国各地也进行了创新性的探索和尝试。比如，浙江温岭以民主恳谈方式构建村民、政府和人大之间的对话桥梁，以改变农民在决策中的被动地位。浙江省嘉善县推行村务协商议事会，听取外来人口的意见，做出了协商治理的探索，等等。这些治理模式的创新探索都是在治理民主化、规范化的基础上，推动治理现代化进程的有益尝试，着力构建合理分权、适当放权、科学用权的权力机制，朝向更加科学的党组织、政府、村委和其他组织“多元善治”的方向发展。2017年，党的十九大胜利召开，明确提出实施乡村振兴战略，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。同年召开的中央农村工作会议要求必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路，新时代乡村治理现代化踏上了新的征程。

二、改革开放40年村民自治的基本经验

改革开放40年来，党团结和带领广大农民在推动村民自治制度建设上取得了重大成就，形成了独特的民主发展方式，这是长期改革探索的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑的必然结果。总结40年来的经验，归根到底就是要把党的领导、人民当家作主和依法治国有机地结合起来，走中国特色的社会主义基层民主发展道路。

(一)始终坚持党的领导，牢牢把握村民自治的正确方向

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，也是人民当家做主的根本保证。包括农村村民自治在内的基层群众自治制度是在党的领导下，把科学社会主义基本原则和中国实际相结合而创建起来的。1978年中央工作会议深刻阐述了经济民主的问题，指出要有计划地大胆下放权力，尽快扩大生产队的自主权，切实保障农民的个人民主权利，使民主制度化、法律化。这为农村政治体制改革、发展基层民主提供了根本遵循。[11]改革开放的总设计师邓小平明确指出：“我国农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性”“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容。”[12]为农村基层民主建设指明了方向。1982年，中央在批转《全国农村工作会议纪要》的文件中指出：“最近以来，由于各种原因，农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延。”[13]在广西农村创立村民委员会之前，中央就已经高度重视人民公社解体后的农村基层管理问题，并着手研究有效解决方式。中央对广西做法给予了肯定和支持，结合乡镇人民政府的成立，试验推广村民自治，制定相关政策，明确责任部门，开展示范活动，通过立法进行制度性规范，才使得村民自治制度最终确立。

在农民基层民主建设进程中，党始终把握正确的政治方向，将农村基层的创造转化为国家顶层设计，把来自个别农村的实践探索经验转化为在全国范围实行的基层民主制度。事实证明，也只有坚持党的领导，才能切实解决村两委关系、乡村黑恶势力兴起、村委会组织空壳化、村级干部队伍建设、贿选、宗族势力干预选举等基层民主建设中的重大问题。2003年，中纪委、中组部、中央农村工作领导小组办公室等多部门组成全国村务公开协调小组，推动村务公开、民主管理的示范单位创建和督查工作，保障了农民依法直接行使民主权利。

习近平指出：“发展社会主义民主政治，就要坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家，切实防止出现群龙无首、一盘散沙的现象。……我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。”[14]发展农村基层民主，必须坚持党的领导，始终保持政治定力，坚定对基层群众自治制度的自信，增强走中国特色农村基层民主道路的信心，确保农民享有更加广泛、更加充分、更加真实的民主权利，让社会主义民主的优越性更加充分地展示出来。

(二)始终坚持法治建设，为村民自治提供法律保障

法律是治国之重器，良法是善治之前提。全面依法治国是我们党治理国家的基本方略，也是发展社会主义民主政治的基本要求。40多年的农村基层民主建设实践证明，村民自治必须纳入法治化的轨道，才能为农民直接行使民主权利，通过各种形式管理农村公共事务提供强有力的法律保障。尽管发自村民的自发探索，但从制度构建方面看，村民自治制度最终是由国家的立法赋权完成的，国家以法律的形式确认了村民自我管理的权利机制，创设了村民自我管理的制度。[15]1982年，宪法明确规定农村设立村民委员会，确定了村委会作为群众性自治组织的法律地位，为村民自治的推行提供了根本性的法律依据。1984年，国家开始着手起草《村民委员会组织法(试行)》草案，1987年提交第六届全国人大常委会审议通过。1998年，第九届全国大人常委会审议通过了修改的《村民委员会组织法》，正式颁布实施。2010年，第十一届全国人民代表大会常委会再次进行了修改。这部确定村民自治的基本法律经过4年的起草、10年的试行、两次大的修订才正式确立。为了使宪法和村民委员会组织法顺利实施，国务院相关部门制定了部门规章，地方也因地制宜地出台了地方性法规，形成了以宪法为基本依据，村民委员会组织法为主体框架，其他法律制度为配套的村民自治法律体系。

亨廷顿指出：“在一个复杂的社会里，政治共同体的稳定依赖于社会政治制度化的程度，而且政治制度化就是组织和程序获取价值观和稳定性的一个过程。”[16]法律体系的确立对促进农村基层民主建设起到了至关重要的作用，确定了村民自治的法律地位，为村民委员会的推广建立提供了法律依据。国家通过立法对村民委员会组织进行了规范和界定，实现了村民自治组织建设规范性和多样性的统一，确保村民自治制度改革和探索始终沿着法制化的轨道前进，保证了基层民主的正确方向。法律赋予了村民委员会和村民自治的权利，有效减少了国家公权力对自治权的干预，为村民管理自己的事务提供了法律保护。同时法律的制度设计中充分考虑到了现实可操作性，不仅确立了村民自治的实体性权利，同时也做出了一系列程序性设计，为自治权利的行使提供了法律指南。以民主价值追求为内核的法律体系的构建，无疑为民主实现提供了强有力的支撑和保障，又为民主的进一步拓展开辟了道路。村民自治这一基层民主形式正是在法制化轨道中逐步走向成熟的，这是我们党领导人民推进农村基层民主的宝贵经验。

(三)始终坚持以农民为主体，为村民自治提供根本依靠力量

人民群众是历史的创造者，是推动社会发展的决定力量。群众路线是我们党的生命线和根本工作路线。推动农村基层民主建设，必须相信农民，依靠农民，尊重农民的首创精神，维护农民的切身利益。马克思很早就有关于“真正的自治”的提法，[17]对于普选、人民自治实现人民管理制和切实的监督都有论述。[18]村民自治制度与家庭联产承包责任制一样，源于农民的自发性创造，通过村民自治组织和有效的自治形式，管理村内事务、协调利益关系，为有中国特色的基层群众自治制度建设提供了基层经验和农村样本。广大农民不仅创造了这项制度，而且在民主实践中丰富了村民自治的实质内容和有效形式。1990年，中组部、民政部等在山东莱西召开全国村级组织建设工作座谈会，总结推广莱西经验，有力推动了村委会选举，初步确立了村民自治的基本内容。随后，民政部在全国范围内开展村民自治示范活动，各地积极探索村民自治的具体模式。吉林梨海的海选、山东招远的村民代表会议、山东章丘的村民自治章程、山西河曲的两票制等地方基层群众的智慧创造都起到了重要的示范作用。这些村民自治的基层发明直接推动了农村基层民主的纵深发展。正如本杰明·巴伯所说，“参与孕育参与，民主滋养民主。少许的自治经验，激励更多的自治欲求；微量的政治行动，鼓舞大量的行动欲望。”[19]实践证明，实行村民自治有效地扩大了农村基层民主，是亿万农民在党领导下推动中国特色社会主义民主政治建设的伟大创造。

马克思曾深刻指出：“国家制度不仅就其本质说来是自在的，而且就其存在，就其现实性说来，也日益趋向于自己的现实的基础、现实的人、现实的人民，并确定为人民自己的事情。”[20]村民自治是农民依法直接行使民主权利、体现当家作主的有效途径，是“由村民群众依法办理群众自己的事情”。[21]这个制度设立的初衷和要旨不仅仅在于强化国家对于权力末梢的治理，实现国家对乡村社会的有效管理，更在于采用符合中国国情和农村实际的民主形式，切实保障广大农民的权益。农民更加了解自身的利益诉求，更加了解农村社会的基本状况，在上千年的农业文化传统的背景下，农民更适合承担自治的主体责任。虽然村民自治能力和民主意识曾经饱受质疑，但是40多年来的发展历程一再证明，依靠农民、相信农民、以农民为主体的村民自治对于缓解农村社会矛盾，解决农村公共事务，促进基层民主建设发挥了重要作用。

(四)始终坚持顺应经济改革要求，为村民自治奠定经济基础

村民自治在改革开放40年来国家经济体制改革大背景下确立起来并走向成熟的。经济体制改革是国家整体性改革的核心内容，为农村基层民主建设提供了坚实的经济基础。以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革，赋予了农民土地承包权和生产经营权，极大地解放了农村生产力，促进了农业生产的高速增长，并很大程度上改变了国家和农村的关系，“三级所有、队为基础”的政社合一体制日渐失效，呼唤农村社会管理组织和机制的变革。村民自治组织载体和自治模式的出现适应了经济变革的要求，符合农民直接行使民主权利的愿望，因此在全国迅速推广。

随着社会主义市场经济体制改革的日渐深入，农村改革也向纵深推进。特别是进入新世纪之后，国家进一步深化农村经济体制改革，包括农村税费改革及配套改革、三权分置和集体产权改革、城乡统筹与一体化等。调整了农村、集体和国家的利益分配，把农民从繁重的税费摊派中解放出来，明晰了农民与集体等方面的产权归属，也理顺了农村集体经济组织和村民自治组织之间的关系，无疑推动了农村新社区建设和村民委员会、基层治理组织的功能、管理和服务方式。[22]2004年，出于对农村税费改革的需要，中央进行了乡镇机构改革试点工作，意味着我国乡村进入以转变政府职能为核心的全面改革时期。借助国家公权力的自觉回缩，改变了之前由于国家权力下放而对乡村治理结构造成的覆盖之势，展现出乡村治理结构的重构和转型。[23]

围绕农村改革，中央做出加强社会主义新农村建设、取消农业税、推动城乡一体化建设、开展精准扶贫、实施乡村振兴战略等一系列重大举措，全面推进农业农村现代化。这一系列举措切实保护了农民土地承包权，放活土地经营权，充分维护农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能，进一步释放农村经济活力，明显改善了农民生活，促进农村社会和谐稳定，为村民自治制度的完善奠定了坚实物质基础，同时也对乡村治理现代化带来了新的机遇，提供了新的要求。因此，加快推进农村基层民主建设，必须适应经济体制改革特别是农村改革的需要，顺应农业农村现代化的要求。

(五)始终坚持问题导向，为村民自治提供改革动力

对立统一规律是唯物辩证法的实质和核心，深刻解释了事物普遍联系的根本内容和变化发展的内在动力。村民自治制度建设中遇到了各种问题和矛盾，但并没有阻碍民主发展进程，恰恰是推动农村基层民主不断丰富和发展的基本动力。正是在实践中党领导人民坚持问题导向，直面困境，发挥群众的集体智慧，不断破解各种难题，推动了村民自治制度的完善。改革开放以后，人民公社制度的解体、国家权力的后撤，带来了农村公共秩序和公共服务缺失的问题，倒逼农村基层自发性、创造性的探索，村委委员会作为自治载体的尝试提供了破解问题的地方经验。国家层面开始着手推广这一经验，并逐步构建起乡镇政府对村委会进行指导、支持和帮助，村委会协助乡镇政府开展工作的基本管理模式和权力配置。但当时民主自治机制与传统的全能主义社会管理机制存在冲突，实行村民自治缺少干部准备和经验准备，村委会的设置及其运行模式也亟待规范。针对这些问题，国家通过立法确定了“四项民主”的基本制度框架，在总结解决问题的基本经验基础上，做出法律层面的规范和设计。但在实际运行中又出现了村委会和乡镇政府权力相争、村委会和农村基层党组织不协调、村委会与村民之间矛盾等一系列问题。中央重点从选举、村务公开、民主管理等方面出台了一系列配套文件，着力解决基层民主如何有效实现的问题，把村民自治引向深入，在法制化的轨道上强化基层民主的内涵式提升，切实保障农民的自治权利。但以行政力量推动村民自治进程，不可避免地带来行政干预自治的形象，同时，村民自治区域发展不平衡、制度建设和民主文化建设不平衡、“四项民主”之间不平衡的矛盾日益凸显。针对这些问题，国家和地方制定了《村民委员会组织法》实施办法，围绕村委会选举、村务公开等出台地方性法规和实施细则，开展大规模地换届选举工作，呈现出法律制度细化和行政强力推动的工作局面，切实解决了很多问题。随着新农村建设进程加快，农业税取消，农村改革日益深化，以村民自治为核心的农村基层民主制度又面临着新的问题，比如农村空心化、农民参与自治热情不高、农村可支配资源有效等等。这些问题对几十年来探索成熟的农村基层民主制度带了极大的冲击，中央又明确提出不断完善自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，推动乡村治理现代化的战略举措，适应新的形势发展要求，积极寻求破解之策。总之，农村基层民主发展的过程也是破解各种问题的过程。我们始终坚持问题导向，深刻研究和着力破解基层民主进程中的各种问题，推动了村民自治制度不断走向成熟，焕发新的生机和活力。

结语

我国村民自治从最初自发的创造，发展到逐步规范化、法制化，40多年村民自治的历程为我国的现代化建设，尤其是民主政治建设提供了宝贵的经验。它的发展方向和发展状态关系着我国民主政治和现代化建设的进程，这要求我们用独立的精神、整体的思维和更加开阔的视野，始终坚持问题导向，深刻研究和着力破解基层民主进程中的各种问题，推动了村民自治制度不断走向成熟，焕发新的生机和活力。