提升农村基层党组织组织力促进农村扶贫攻坚的思考

马建新

（河南省社会科学院，河南 郑州 450002）

党的十九大报告强调：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。”[1]从现在到二〇二〇年，是全面建成小康社会决胜期，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验，必须完成农村扶贫攻坚的艰巨任务。农村基层党组织是确保党的路线方针政策和决策部署在广大农村贯彻落实的基础，农村基层党组织组织力的强弱是决定其创造力、凝聚力、战斗力的关键，关系农村扶贫攻坚的大局，因此，提升农村基层党组织组织力促进农村扶贫攻坚是一项迫切而重要的现实课题。

一、扶贫攻坚对农村基层党组织组织力提出的新要求

组织力是组织内各个要素有机地结合在一起形成的整体力，农村基层党组织组织力是政治领导力、发展推动力、组织覆盖力、群众号召力等要素的综合体现。习近平总书记强调：“越是进行脱贫攻坚战，越是要加强和改善党的领导。”[2]扶贫攻坚对农村基层党组织组织力从多个方面提出了新的要求。

扶贫攻坚迫切要求提升农村基层党组织的政治领导力。扶贫攻坚是一项前所未有的伟大事业和艰巨任务，从实现全面建成小康社会的奋斗目标出发，到2020年我国现行标准下农村贫困人口要实现脱贫，贫困县要全部摘帽并解决区域性整体贫困，其规模之大，范围之广，涉及人数之多，堪称“世界之最”。完成这样一件关系全局、带根本性的大事，必须坚持和加强党的领导，发挥党的政治优势，在党的领导下有步骤、有秩序地进行。农村基层党组织只有不断提升政治领导力，更好地组织群众、动员群众、教育群众、引导群众，发挥好领导核心作用，才能保证扶贫攻坚沿着正确的方向健康发展并如期实现。

扶贫攻坚迫切要求提升农村基层党组织的发展推动力。实现扶贫攻坚的目标，归根结底要靠发展。“农民富不富，关键在支部”。农村基层党组织是增加农民收入的发动者和组织者，扶贫攻坚迫切要求农村基层党组织不断提升发展推动力，把加强农村基层党组织建设与全面建成小康社会紧密结合起来，坚定信心、勇于担当，把扶贫攻坚职责扛在肩上，把扶贫攻坚任务抓在手上，坚持把发展作为“第一要务”，着眼于农村经济社会发展全局抓党建，把党建工作的成效体现在发展上、体现在解决农村经济社会发展中的矛盾和问题上，用发展绩效来检验党建工作成效，在推动经济社会又好又快发展中发挥作用。

扶贫攻坚迫切要求提升农村基层党组织的组织覆盖力。扶贫攻坚是在农村市场化程度不断加深、农村经济结构和产业结构发生重大变化的背景下进行的。经济结构和产业结构的变化，一方面催生了许多不同类型的新经济实体和农民组织，形成了有各自不同特点的产业链条；另一方面则使党员的从业方式多样化、复杂化。要在扶贫攻坚中坚持和落实党的领导、发挥农村基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，不论是党员外出务工经商，还是从业方式多样化、复杂化，都迫切要求提升农村基层党组织的组织覆盖力，推动党的组织有效嵌入各类社会基层组织，党的工作有效覆盖社会各类群体。

扶贫攻坚迫切要求提升农村基层党组织的群众号召力。改革开放以来，农民队伍出现了明显的阶层分化。当前农民队伍已经逐步分化出农业劳动者、农民工、雇工、农民知识分子、个体劳动者、私营企业主、乡镇企业管理者、农村社会管理者（即农村干部）等多个社会阶层。面对分化而产生的不同利益群体，如何进行有效利益整合是农村基层党组织面临的紧迫任务，这就迫切要求提升农村基层党组织的群众号召力，协调好农村各个社会阶层的利益，构建规范化、制度化和常态化的利益表达、利益保护、利益诉求化解机制，畅通农村各个社会阶层表达意愿、参与决策、监督农村基层党组织和干部的渠道，将利益不同的主体引导到扶贫攻坚的轨道上来。

二、近年来各地提升农村基层党组织组织力促进扶贫攻坚的实践探索

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视扶贫攻坚工作，做出一系列战略决策和部署。全国各地在农村基层党组织建设中，贯彻落实中央的决策和部署，把提升农村基层党组织组织力与促进扶贫攻坚紧密结合，进行了多方面的实践探索。

广东省率先实施“规划到户、责任到人”工作。早在2009年6月，广东省委、省政府就部署实施扶贫开发“规划到户、责任到人”工作。党的十八大之后，为进一步贯彻落实党的十八大和《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》精神，制定了《广东省新一轮扶贫开发“规划到户责任到人”及重点县（市）帮扶工作实施方案》。《方案》认定2011年末全村农民人均纯收入低于5623元、行政村集体经济收入低于3万元（不含3万元）的2571个村为重点帮扶村；认定重点帮扶村内2011年末家庭人均纯收入低于3093元、有劳动能力的20.9万户、90.6万人为贫困户、贫困人口。把全省重点帮扶村和村内有劳动能力的贫困户、贫困人口的帮扶任务分配到省直和中直驻粤单位、珠三角对口帮扶市、重点帮扶村所在市和县（市、区）的国家机关、事业单位及全省国有企业、社会团体，实行定点、定人、定责帮扶。重点帮扶村以外的有劳动能力贫困户、贫困人口由所在县（市、区）和乡镇负责落实帮扶单位，采取“千干扶千户”方法，定户、定人帮扶。无劳动能力的贫困户、贫困人口纳入当地农村社会保障范围，保障其基本生活。

河南省充分发挥第一书记“尖兵”作用。2015年从省市县党政机关选派12332名优秀干部到村任第一书记。具体做法：一是因村派人，选优派强。省委统筹考虑贫困村脱贫难度与选派单位综合实力、村里主要矛盾与选派单位职能和第一书记个人专长，把最优秀的干部选派出去，并注重从有项目资金优势的综合经济管理部门选派。二是加强培训，严管厚爱。省市县三级联动，两次对全省第一书记进行任前培训和集中轮训。推行市县乡和派出单位联考联评制度，让驻村群众评议第一书记工作成效，群众意见大、满意率低于50%的，要求派出单位重新选派。通过办理人身保险、给予生活补贴、表彰先进典型等多重激励，让第一书记下得去、待得住、干得好。三是整合资源，强化保障。省委组织部会同有关厅局，对产业发展、基础设施、公共服务等3大类、多项涉农资金“一揽子”整合投放贫困村。坚持干部当代表、单位做后盾、领导负总责，省直单位机关党支部结对帮扶贫困户，机关党员干部结对帮扶贫困家庭学生。四是精确发力，发挥作用。第一书记以培养“双强”村支书为重点，提高党员致富带富能力，把党组织建成脱贫致富的“桥头堡”。深入摸清贫困底数，分析致贫原因，逐村逐户制定扶贫计划和扶贫台账。

河北省实施“万人示范培训”。2015年以来，河北省启动全国规模最大、范围最广的农村干部培训工程，计划把全省5万多名村支书轮训一遍。河北省农村人口4000多万，占全省人口56%。62个贫困县、7366个贫困村、300多万贫困人口，主要集中在燕山、太行山深山区以及黑龙港流域，基础设施薄弱，生存条件较差，社会事业落后。面对小康路上“一个不掉队”的形势任务，针对部分村干部素质不高、眼界不宽、方法不多等问题，河北省委决定，2015年启动实施“万人示范培训”，由省财政出资对全省村党组织书记轮训一遍，让全省5万名村支书学员们“带着问题来，带着答案走；带着想法来，带着办法走”。培训紧扣村干部特点和岗位实际，坚持全国选点、全省布局，确定省外5家、省内12家特色示范培训基地，全省调训学员，划片分类组织，分期分批实施。培训共分精准脱贫、特色专题、综合提升、解放思想外训等4个主题班次，授课内容突出党性教育、三农政策、社会治理、基层党建四大板块。学员回村后，及时通过专题报告、党员大会等形式，宣传惠农政策、传授知识经验、研究致富途径。

三、当前一些农村基层党组织组织力在促进扶贫攻坚方面存在的问题及原因

党的十八大以来，农村基层党组织组织力不断提升，有力地促进了扶贫攻坚事业。但也必须清醒地看到，当前，一些农村基层党组织的组织力还存在一些薄弱环节和突出问题，与扶贫攻坚的要求不相适应。

一是部分农村基层干部素质不高。在农村一些地方，基层干部队伍、特别是村干部队伍“青黄不接”。调查显示，一些地方五十岁以上的党员人数在村党支部中占有较大的比例，中青年党员比例较低，年龄老化。党员发展工作缓慢且存在不平衡问题，个别党支部书记在党员发展问题上有抵触情绪，“私”字当头，怕培养发展新党员抢了自己的位子，导致青黄不接、后继无人。部分农村党员干部党性观念淡薄，先锋模范作用发挥不好，影响了党在群众中的形象，主要表现为：一部分农村基层干部传统的思想观念与农业农村加快发展的新形势不相适应；一部分农村基层干部文化程度低，知识结构单一，仅局限于对农业技术的了解掌握，对法律法规、市场流通等新知识掌握很少；一部分农村基层干部总体工作能力不强，总揽全局和创新意识缺乏，政策水平低、工作方法简单粗暴。

二是一些农村基层党组织组织覆盖和工作覆盖缺位。第一，传统的领导工作机制存在“缺位”问题。从领域来说，对于“两新”组织，还没有建立专门的、相对稳定成熟的组织领导机构，工作力量相对不足。第二，在基层党组织设置上存在“盲区”。对于一些新出现的经济组织、社会组织，难以及时成立组织加强管理。再加上这些新组织性质上具有社会性，运行上具有独立性，隶属关系难明确，在党组织的建立、活动开展的领导和指导上也存在一定难度。第三，新领域党组织的职能难以“定位”。党组织如何找准角色、如何处理与业主的关系、如何灵活有效地开展活动、发挥作用等，在理论和操作上存在一定困惑。组织覆盖和工作覆盖缺位影响了农村基层党组织在扶贫攻坚工作中的动员力。

三是部分农村基层党组织领导核心作用弱化。改革开放前，管理村里的资产以及组织生产和分配，是农村党组织的主要职能和权力来源，而随着包产到户和市场经济的发展，在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下，绝大部分农村集体经济基本解体，以户为单位的生产经营成为农村生产经营的主要形式，村民逐渐有了自己的经济支配权，村民的集体观念和大局意识逐步淡化，再加上村集体参与重要生产资料分配管理的实际作用越来越小，农村基层党组织的功能遭到弱化。一些地方对农村基层党组织要不要发挥领导核心作用、怎样发挥领导核心作用，在认识和实践上存在着这样那样的问题，一些农村基层党组织功能定位不明确和功能转换不到位，不能做到情为民所系，利为民所谋，导致农村基层党组织在推动扶贫攻坚过程中的领导、组织、引领、示范、监督、协调等作用被弱化、虚化甚至边缘化。

四是一些农村基层党组织的流动党员队伍教育管理机制滞后。随着农村经济社会的快速发展，绝大多数的青壮年农民为了增加经济收入和增长见识，都选择了外出务工，这就形成了大批的农民工流动党员，党员队伍变化加剧，流动性加大。农村党员经常换工作，或经常在不同的地域流动，导致党员教育管理难度加大。当前，主要是采取以乡镇为单位在外出务工人员集中的地方建立党组织的办法或者在农民外出时由村党组织发放《中国共产党流动党员活动证》、返乡时向党组织汇报思想的办法。这种组织设置方式和管理方法已经不能适应党员跨地区频繁流动的需要。农民工流动党员在流入地的思想状况和行为表现，流出地党组织很难准确把握，农民工党员的基本权利也很难得到保障，使农村基层党组织的凝聚力受到一定的影响，一些党员长期不参加组织活动，长期不做党组织布置的工作，很难在扶贫攻坚过程中发挥先锋模范作用。

五是一些农村党组织全面从严治党不到位。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央作出了全面从严治党的重要战略选择。从中央到地方，全力正风肃纪，接续反腐惩恶，党风政风得到了明显改善，不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制逐步建立。当前，农村基层干部队伍主流是好的，但在农村一些地方，基层干部的不正之风和腐败问题还易发多发、量大面广，发生在群众身边的“苍蝇式”腐败仍较为严重。一些村对村集体资金、资产、资源等“三资”情况底数不清、情况不明，对“三资”的经营或处置，随意性大；一些村级干部在分配优抚、粮补、危房改造、特困补助等资金和补贴时，存在挤占挪用、截留克扣、随意发放、贪污私分、套取骗取等现象；一些村基础设施建设工程项目程序不规范，监管不力。“苍蝇式”腐败严重影响了党的形象、损害了党的执政基础，削弱了村级党组织在扶贫攻坚工作中的向心力和凝聚力。

以上种种问题产生的原因有主观因素也有客观因素。主观因素主要包括一些农村基层党组织和党员干部政策理论水平低、责任担当意识不强、脱贫扶贫意识不到位、缺乏开拓进取精神等方面。客观因素则包括政策支持不平衡、制度不完善、问责机制不健全、集体经济薄弱等方面。

四、提升农村基层党组织组织力促进扶贫攻坚的对策与建议

党的十九大报告提出：“要以提升组织力为重点，突出政治功能”[3]，把农村等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒，为提升农村基层党组织组织力促进扶贫攻坚指明了方向，当前应着力做好以下方面的工作：

把扶贫攻坚作为政治任务。党的建设必须把政治建设摆在首位。旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求。党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果。保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导，是党的政治建设的首要任务。全党要坚定执行党的政治路线，严格遵守政治纪律和政治规矩，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致。消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。全面建成小康社会，是我们党对全国人民的庄严承诺。习近平总书记强调，脱贫攻坚战的冲锋号已经吹响，全党要立下愚公移山志，咬定目标、苦干实干，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。农村基层党组织建设把政治建设摆在首位，就要深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，坚定理想信念，加强党性修养，强化“四个意识”，增强“四个自信”，坚定不移在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，坚决贯彻落实中央关于扶贫攻坚的决策部署，把扶贫攻坚作为重大政治任务。

把农村基层党组织建成扶贫攻坚的“一线指挥部”。习近平总书记强调，要把扶贫开发同基层组织建设有机结合起来，真正把基层党组织建设成带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。农业、农村和农民问题，是中国革命和建设的根本问题。农村基层党组织基数大，党员人数又多，全国100多万农村基层党组织、3000多万农村党员，直接面对几亿农民群众。农村基层党组织身处扶贫攻坚的最前沿，只有把加强农村基层党组织建设和扶贫攻坚有机结合，使农村基层党组织发挥“一线指挥部”的作用，才能切实打好、打赢扶贫攻坚战。在扶贫攻坚中，要坚持和健全农村重大事项、重要问题、重要工作由党组织讨论决定的机制，完善党组织实施有效领导、其他各类组织按照法律和各自章程开展工作的运行机制，坚决防止村级党组织弱化虚化边缘化现象。为此，必须着力强化农村基层党组织的政治功能，坚持定期教育引导群众，组织学习习近平新时代中国特色社会主义思想；建立党员固定学习日、党员活动日、党性分析、警示教育等制度，从严教育管理党员。

把农村基层干部队伍打造成为“不走的扶贫攻坚工作队”。扶贫攻坚，成败在人。对扶贫攻坚来说，用好公道正派、能够带领群众脱贫致富的干部至关重要。支部强不强，关键看“头羊”，这就需要上级组织知人善任、优中选优，注重选拔重用那些基层工作经验丰富、具有创新思维、群众威望高的人才，把政治素质好、群众基础好、工作能力强的党员选拔进农村基层党组织班子，让能干事、干成事的干部在扶贫攻坚中发挥更大的作用。要选好农村基层党组织带头人。农村基层党组织带头人处在落实工作和服务群众的“最后一公里”，是党在基层的“形象代言人”，必须着力打造一支政治强、业务精、敢担当、作风正的高素质带头人队伍，选好配强农村基层党组织书记。要培养农村致富带头人，促进乡村本土人才回流，鼓励和引导土生土长、素质好、有见识、有本事、有业绩、对家乡有感情、愿意回乡服务的民营企业家、企业管理人员、个体工商户等外出务工经商人员回村任职。同时，要在提升能力上下功夫，加大教育培训力度，提高农村基层干部的政治素养和履职能力。要在激励保障上下功夫，营造鼓励探索、宽容失败的良好氛围，让农村基层干部心无旁骛干事创业。

充分发挥农村基层党组织在精准扶贫中的主体作用。习近平总书记强调，要采取超常举措，拿出过硬办法，按照精准扶贫、精准脱贫要求，用一套政策组合拳，确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战。精准扶贫重在提高扶贫攻坚成效，关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。精准扶贫的前提是要坚持实事求是，深入调查研究，通过建档立卡，摸清贫困人口底数，做实做细，解决好“扶持谁”的问题，确保把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策。农村基层组织是精准扶贫、精准脱贫工作的主体，要找准农村基层党组织建设与扶贫攻坚的切入点和结合点，在贫困人口登记、建档立卡，扶贫项目的规划、申报、实施以及扶贫资金的使用等方面发挥重要作用，使交通扶贫、水利扶贫、金融扶贫、教育扶贫、健康扶贫等扶贫行动都能做到精准，实现农村基层党组织建设与扶贫攻坚的相互促进。

层层压实扶贫攻坚责任。习近平总书记强调，各级领导干部要保持顽强的工作作风和拼劲，满腔热情做好扶贫攻坚工作。扶贫攻坚任务重的地区党委和政府要把扶贫攻坚作为“十三五”期间头等大事和第一民生工程来抓，坚持以扶贫攻坚统揽经济社会发展全局。农村是扶贫攻坚的主战场、最前沿、第一线，农村扶贫攻坚工作好不好，关键要看责任落地实不实。党建责任体系的落实质量，重点在于各级党政“一把手”的“第一责任”、党组织的“主体责任”、组织部门的“直接责任”是否履行到位。因此，各级党政“一把手”要坚决落实好扶贫攻坚“第一责任人”责任，亲自部署和协调落实，做到亲自挂帅，靠前指挥，层层传导压力，实现“一个项目，一名领导，一套班子，一抓到底”，才能使扶贫工作抓实、抓细、抓到位。各级党委和政府要层层签订扶贫攻坚责任书、立下军令状；建立年度扶贫攻坚报告和督察制度，加强督察问责。要用好考核的“指挥棒”，根据相关部门、组织、岗位承担的扶贫攻坚任务建立责任清单，制定考核细则，并采取多种方式，对照考核细则逐项评价、打分，层层传递责任、传导压力。

落实全面从严治党，为扶贫攻坚提供坚强保障。紧紧围绕党的中心任务来展开,是党的建设一条根本的历史经验。当前，全面建成小康社会进入决胜阶段，扶贫攻坚任务艰巨。农村基层党组织全面从严治党要紧紧围绕全面建成小康社会来展开，为扶贫攻坚提供坚强保障。越是进行扶贫攻坚战，越是要落实全面从严治党。首先，把纪律挺在前面。严格遵守和坚决维护纪律是做合格党员、干部的基本条件。要把纪律挺在法律前面，把纪律执行到位，真正使纪律成为管党治党的尺子、不可逾越的底线。其次，注重防微杜渐。一些农村党员干部认为，现在有点小问题、小毛病的人很多，觉得法不责众，不如随波逐流。对作风方面的一些“小事”满不在乎。然而，一些党员干部的蜕化变质往往就是从吃喝玩乐这些看似小事的地方起步的。第三，严格依法办事。要增强农村基层党员干部的法治观念、法治为民意识；增强基层党员干部的依法办事能力，自觉在法律范围内行使职权；进一步落实民主选举、民主管理、民主决策和民主监督，使权力的运行处于群众的监督之下。第四，坚决纠正以形式主义、官僚主义对待扶贫工作、做表面文章的问题，树立起实事求是、求真务实的鲜明导向。严肃查处贪污挪用、截留私分，优亲厚友、虚报冒领，雁过拔毛、强占掠夺问题，对胆敢向扶贫资金财物“动奶酪”的严惩不贷。