上海改革先行先试的实践经验与理论启示

周振华

（上海市经济学会，上海 200020）

上海在改革开放四十年历程中，站在国家战略高度，充分发挥自身比较优势，积极开展各项改革先行先试，力争率先突破和创新，最大程度获取改革红利，促进上海经济社会快速、健康、可持续发展，为全国提供可复制、可推广的示范，积累了丰富的实践经验及理论启示。

一、改革先行先试的内在必然性和成本——收益

在我国改革开放四十年历程中，上海为什么要积极开展改革的先行先试？

首先，基于对我国渐进式改革赋予地方和基层行动内在要求的深刻认识。我国改革是一场深刻的革命，一项史无前例的伟大事业，没有现成的可借鉴经验。为了实现新旧体制的顺利转换，我国采取了渐进推进改革的方式。在此过程中，解放思想，实事求是，以解放和发展生产力为第一要务，是推进改革的重要政治思想基础；充分调动各地的积极性，充分发挥基层和人民群众的智慧和创造性，是推进改革的重要社会基础。改革先行先试，作为一种 “边干边学”的 “试错”，通过实践检验其成效及纠正其偏差，并从改革试点的比较中筛选出 “范本”，在全国范围内进行推广和实施，既能有效防止出现改革方向性的重大失误，避免较大改革风险，又能充分发挥来自地方和基层的积极性和创造性，通过鲜活生动实例教育来突破传统思想观念束缚，提高对改革的社会共识程度，减少改革阻力，还能通过比选机制，优胜劣汰，降低改革机会成本，从而保证改革进程持续稳步地不断推进和深化。因此，在我国改革过程中，来自地方和基层的改革探索和创新是推动改革的重要力量，先行先试是必不可少的一个重要环节。先行先试作为一种改革常态，其引领示范已成为推动改革的主要导向。上海积极争取改革先行先试，是为了顺应我国改革的内在要求，充分发挥地方和基层的改革探索和创新的重要作用。

其次，出于自身所处的重要地位及其先行发展的内在要求。上海作为我国最大中心城市之一，不论经济、政治、社会、文化、科技等方面，在我国具有举足轻重的地位，在国际上具有重大影响。基于对自身历史方位与重要地位作用的审时度势，以及服从服务国家战略的强烈意识，上海要勇于担当，积极争取改革先行先试，为推进我国改革深化作贡献。与此同时。上海经济社会较发达，发展水平较高，比其他地区先行进入新的发展阶段，往往率先遇到一系列发展中的新问题和外部冲击带来的问题。这些发展中的新问题或瓶颈，在全国发展大格局下可能尚未普遍显现；这些外部冲击带来的问题，在其他地方也许并不很明显，但对上海来说已成为很大的发展困扰，要求快速解决。这些经济发展中率先面临的新变化、新难题和新挑战，往往需要更先一步、更深一层的改革来应对，特别是要破除不适应新变化、影响破解新难题、无力迎接新挑战的体制性障碍。因此，上海对深化改革的先行先试，具有更强烈的紧迫性和要求。同时，率先面临新变化、新难题和新挑战所带来的强烈 “危机感”，以及力图摆脱困境和转型发展的渴求，也更容易让各方形成深化改革的共识，统一思想，形成合力。这就决定了上海通常比其他地方更迫切、也更有条件开展改革先行先试，率先趟出新路，开创经济社会发展的新局面。

再则，基于对改革先行先试的成本——收益的全面考量。改革先行先试，是有成本的，要付出更大的艰辛和努力。这种试点的制度创新既要顺应时代潮流，又要符合中国特色，不能照搬照抄，全盘西化，从而面临一个知识存量不足的问题，需要学习、熟悉和掌握大量新知识和新的信息，并将其转化为改革方案。在此过程中，需要付出大量的信息、知识搜寻成本，新知识消化吸收的学习成本，基于新知识的新制度研发和设计成本，等等。而且，在旧体制中的率先突破，势必形成对现有理论和思想认识的强大冲击，容易引起较大争议，率先触及一些既得利益，也会遇到较大的改革阻力，同时作为一个 “试错”过程不免会有失误，甚至失败，从而具有较大风险。另外，改革试点尽管基于大胆闯、大胆试的主基调，但通常也有更多的约束条件，特别是涉及各方利益的约束，往往要付出较大的沟通和协调成本。这种改革试点既要在自身内容上有创新，又要兼顾其他方面改革的配套性，不能 “单兵突进”，或影响改革的整体推进和系统集成，需要有一个大局观或全局观，集各方智慧，融理论与实际的有机结合。当然，改革先行先试的收益也是明显的。这种针对现实问题的改革先行先试，力争打破旧体制束缚，解决经济社会发展中面临的障碍和困境或应对面临的新变化和新挑战，势必享有改革先发优势。这种改革先发优势，实质上是创造了制度层面的新的比较优势，从而为上海经济社会发展带来更大的选择机会和空间，将获得更高的资源配置效率。而且，这种制度性比较优势往往具有一定时点上的垄断性，从而可以获得垄断性收益。尽管这种改革先发优势将随着改革试点推广和全覆盖而逐步消失，但由于抢占了先机，赢得了时间，也使发展更显主动进取和充满生机。从动态角度看，这种改革先行先试具有 “马太效应”。改革先行先试越是成功，越能激励进行更多和更深入的先行先试。同样，改革先行先试积累的经验越多，也越是有信心和能力开展更多的先行先试，从而使获得的改革红利得以不断累积和放大。从更长远角度看，这种改革先行先试的不断持续推进，更具创新活力并迅速提升创新能力。这种存留下来的宝贵财富将长期受益。

最后，具有开展改革先行先试的较好基础和条件。不管是上海在困境中奋起，还是浦东开发开放以及 “四个中心”和现代化国际大都市建设，其危机感、紧迫感和使命感都赋予上海源源不断的改革先行先试的强大动力。上海作为国际大都市，具有宽阔的全球视野、前瞻性的战略高度、对新事物的敏锐眼光，并善于学习和汲取别人的长处和经验，摸索出 “顺应时代特征、符合中国特色、结合上海特点”的改革基本原则，并在组织实施中坚持 “开创性、坚韧性、操作性”，善于统筹谋划、寻找突破、小步快走、系统集成。另外，上海 “交汇、融合、创新、明达”的城市基因，推崇秩序规范、注重理性务实、追求精致精美的历史传承，有利于改革先行先试的理性规范和务实完美；丰富的知识存量积累和准备以及各类人才集聚，包括上世纪30年代上海作为远东贸易、金融中心沉淀下来的市场经济知识存量及存留下来具有实践经验的人才，再加上改革开放后大量吸纳的海外现代市场经济知识和国际性人才，便于改革先行先试的具体操作；较雄厚的经济社会实力基础，具有一定的 “支付”深层次利益调整较大成本的能力；等等。这些要素的叠加，使上海成为具有较好 “土壤”和 “生态”环境的改革 “试验田”，更容易推动一些改革的新探索。

二、改革先行先试的动态演化

上海率先改革探索，积极开展改革试点，是一个动态演化过程，从最初的本能感知发展到自主意识以及上升到自觉坚持的行动，并在其规模、范围、层级及类型上得以不断提高和扩展。

（一）从零散试点到综合乃至系统集成试点

与我国渐进式改革进程相适应，上海80年代的改革先行先试，仅限于零星的个别点上，并且直接下沉至少数企业，由其分别进行某一方面的试点。企业经营权方面的改革试点如，1986年上海新艺美术装潢厂和上海新华拉链厂两家集体企业成为首次公开招标租赁经营的单位。中外资嫁接的改革试点如，1980年成立的中国迅达电梯有限公司上海电梯厂是上海引入的第一家中外合资企业，上海耀华皮尔金顿玻璃有限公司是中国第一个中外合资建材企业，上海大众汽车有限公司是中国机械工业最大的一个中外合资项目。发展民营企业的试点如，1982年上海机电产品对外咨询服务公司成为中国第一家民间外贸咨询企业，1986年上海爱建金融信托投资公司成为全国首家民营金融企业。开全国之先河的股份制企业试点如，上海飞乐音响股份有限公司是第一家股份有限公司，随后上海延中实业有限公司和上海真空电子器件股份有限公司相继成立。建立市场的试点如，在全国率先开办第一家综合性生产资料市场，建立第一家科技开发系统中心，建立第一个有形的短期资金市场。基础设施建设利用外资的试点如，1986年设立了第一批32亿美元的利用外资项目 （统称 “九四专项”），首次在国外筹募长期资金 （在日本发行期限10年的250亿日元公募债），1988年首次采用国际招标方式有偿出让土地使用权 （虹桥经济技术开发区第26号地块）。积极探索政府间接管理的方式，在明确职责的基础上，对区、县实行财政包干，扩大了区、县管理权限。这些改革开放率先探索，尽管试点范围较小，实施方式欠完善，影响效果有限，但具有超前的重大体制性突破，形成了一个良好的开端。

随着浦东开发开放，围绕促进要素市场化和构建大市场体系，上海的改革试点开始呈现面上多点铺开的局面，并从个别企业上升到一定的系统层面，具有相当的综合性内容。先后开办华东纺织纱布布料交易市场和上海肉类商品批发市场等2个区域级和国家级大型商品交易市场，以后又相继成立了上海商品交易所、上海粮油商品交易所以及第一个国家级拍卖市场。1992年率先推出了我国第一个国家级期货市场——上海金属交易市场，随后又相继成立了煤炭交易所、上海航运交易所等。1996年设立了全国银行间同业拆借中心，随后设立了全国银行间债券市场。1990年成立了新中国大陆第一家证券交易所——上海证券交易所，1992年在全国首次发行股票认购证。1996年率先成立了中国外汇交易中心总部及上海外汇交易中心。此外，还率先推出金融期货市场、黄金市场以及实行财产险和人寿险机构的分设，引进第一家外资保险公司，建立保险市场等。为了促进企业转制和兼并重组，1994年成立了城乡产权交易所。率先推动住房分配由福利向商品化过渡，于1991年推出住房制度改革实施方案，提出推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会等措施。次年，首次运用房改资金，向个人发放住房抵押贷款。1998年，进一步出台住房分配货币化方案，并开展试点。

进入新世纪以后，围绕 “四个中心”和现代化国际大都市建设，上海开展了金融服务、投资贸易、航运发展、国有资产战略性调整、政府管理职能转变等一系列改革试点，已具有系统性和综合性的规模特征。特别是浦东综合改革配套试点，以一个区域为单位开展着力转变政府职能，着力转变经济运行方式，着力改变二元经济与社会结构的 “三位一体”改革试点。以审改为切入点，加快推进政府职能转变。聚焦陆家嘴，加快建设金融核心功能区，进一步集聚各类金融机构，加快资产管理中心建设，加快成长型中小企业创业投资基金的设立和运营，推动设立全国性信托登记中心等，同时为金融市场发展营造更加适宜的综合服务环境，增加金融城的空间容量，积极发展与金融相关的专业服务业，加强金融前后台业务联动，建设国内首个中小金融机构共享服务的数据备份中心。聚集张江，积极探索产学研联运机制和多途径资本支持方式，发起设立科技金融服务公司，扩大政府引导基金规模，完善风险担保、知识产权质押融资等机制，积极探索开展生产型增值税向消费型增值税转型试点。在 “十二五”期间，浦东综改以创新驱动推动率先转型，进一步扩大改革为重点，累计推进70项改革项目。特别是进一步扩展到积极创新社会管理和服务体制，加快和谐社区建设。探索建立社区公共事务形成机制、议事协商机制、民主监督机制，探索社会组织登记管理体制改革，对社会组织实行分类扶持、分类管理，依托浦东公益服务园等载体，探索建立公益平台、枢纽型社会组织、政府、社工人才共同参与的社会组织培育发展联动机制。积极破解城乡二元结构难题，加快推进城乡一体化发展。以小城镇发展改革试点、城乡建设用地增减挂钩试点等为载体，探索创新统筹城乡发展的农村土地制度，探索集体建设用地流转和有偿使用，深化农村集体经济组织产权制度改革，探索社区股份合作社等集体经济组织的有效实现形式，优化城乡教育二元并轨、委托管理、民办教育发展等方面的体制机制。

在2010年代的创新驱动发展、经济转型升级中，上海大力推进了 “营改增”、自贸试验区、科创中心建设、服务业综合改革、司法改革、群团改革等全方位的改革试点探索，更具有系统性和集成性。

（二）从经济领域为主的试点向更广泛领域拓展的全面试点

上海围绕以经济建设为中心，首先从经济领域展开改革先行先试。在搞活企业经营机制、搞活流通领域、改变国营企业 “铁饭碗”和 “大锅饭”、工业技术改造和城市建设等方面开展了一系列改革试点，并由此引出社会保障体制改革探索，进行了农村合作医疗保险、农村养老保险、国有企业职工待业保险、国有企业和集体企业退休费统筹、外商投资企业职工养老和医疗保险等试点。随着改革进程的日益推进，上海在继续深化经济领域先行先试的同时，进一步向其他领域扩展。例如，开展了市政公用行业管理体制改革先行先试，推行市政、公用设施有偿使用，征收必要的城建税费，逐步建立自我积累、自我发展的机制。同时，推进投资主体多元化建设、运营市场化改革，实施BOT等新型融资方式，有偿转让专营权。例如，1994年有期限地出让 “两桥一隧”（杨浦、南浦大桥、打浦路隧道）部分经营权，获得24.75亿元用于徐浦大桥建设；1995年又有期限地出让延安路西段高架专营权等，从而开辟了以盘活基础设施存量来筹措城建资金的新途径。实施公交行业 “体制、机制、票制”三位一体改革。进行市政、绿化和环卫行业的管养分开改革等。率先推进最低工资收入保障制度、最低生活保障制度、城镇灵活就业人员和小时工的社会保险参保，住院和门诊大病保障的社会统筹，以及运用市场化方式进行旧区改造、住房分配货币化、补充住房公积金制度等。文化领域，通过“广电合流”“文广合流”大力推进政府文化管理职能转变；塑造文化市场新主体，整合国有文化资源，组建文化产业集团；推进文艺院团内部人事制度改革，改进政府对文艺院团的投入机制等。

进入新世纪后，改革先行先试从经济发展为主转向经济与社会、文化、环境等协调发展为重点的全面推进，向更广泛的领域拓展。例如，率先推出研究生教育整体改革试点，全面启动教育综合改革试点，以及国家教育综合改革和高考综合改革等。探索 “三医”（医保、医疗、医药体制）联动改革，探索医保支付方式改革，开展持续优化医疗服务体系改革，以及公立医疗机构 “管办分离”改革。还开展了司法改革试点，社区建设和社会组织培育改革试点，群团改革试点等。

（三）从地方自主性试点到国家试验

从改革先行先试的类型来讲，可以划分为地方自主性试点和国家试验 （国家布置给地方的改革试点）。前者在总体改革部署和进程中具有地方自发性、自主性选择、含有较大地方特殊性需求的基本特征；后者具有某种顶层设计，在相应规范下以创造和提供可复制、可推广经验和范式的基本特征。当然，两者不是绝对分割的，一些地方自主性试点通过某些改造和提炼，也可以上升为国家试验，在全国加以推广；一些经国家确定或批准的改革试点，也许具有较浓厚的地方自主性，往往是不可推广和复制的。

与全国一样，上海在早期根据自身发展的需要，也进行了大量带有较多地方特殊性的先行先试（如前面列举的许多改革试点），特别是在90年代创造了 “浦东模式”。这些地方自主性改革探索和试点有其一定的历史局限性，如特殊政策效应较强且不规范，制度安排的稳定性不够，持续性较差，而且本身往往带有改革的 “不彻底性”，特别是当这种 “妥协”产物被固化，甚至成为深化改革和构建新体制的障碍。因此随着社会主义市场经济新体制框架的基本建立，以及改革从 “发散”趋于 “收敛”过程，在更多充实新体制各项内容的深化改革中，不仅需要综合配套以及系统集成，而且其大都涉及中央事权范围，并要求在法制框架下进行改革探索，因此越来越多的改革试点上升到了国家试验层面。上海积极争取承接国家安排的改革试点，或主动提出先行先试探索经中央认可并上升到国家层面的改革试点。例如，上海积极争取国家支持，从2012年1月1日起率先在交通运输业和研发与技术、信息技术、文化创意、物流辅助、有形动产租赁、鉴证咨询服务6个现代服务业领域 （简称 “1﹢6”行业）开展 “营改增”试点。通过制定一系列具体实施细则和工作规程，实现了 “1﹢6”行业试点企业新老税制的顺利转换，取得了好于预期的改革成效。在 “营改增”试点取得明显成效的基础上，上海及时总结经验提出较为成熟的可推广、可复制的试点方案，并向中央建议尽快实行 “营改增”试点的地区扩围和行业扩围，形成跨区域、跨行业抵扣链条，强化区域内外、上下游企业之间的联系，扩大 “营改增”的成效。随着我国深化改革和对外开放进入新阶段，构筑对外开放的新高地，上海提出了设立自贸试验区的构想。在党中央、国务院正式批复同意设立自贸试验区后，上海自贸试验区首轮三年建设开展了一系列制度创新：推进以负面清单管理为核心的投资管理制度改革，从1.0版提升至3.0版，90%以上的国民经济行业对外资实行准入前国民待遇；探索建立符合高标准贸易便利化的监管制度，先后推出了凭舱单 “先入区、后报关”“批次进出，集中申报”“一区注册，四地经营”“十检十放”等近百项创新措施。建立贸易、运输、加工、仓储等业务的跨部门综合管理服务平台；探索建立适应更加开放环境和有效防范风险的金融创新制度，启动支付机构跨境人民币支付业务，以及跨国公司总部外汇资金集中运营管理试点；推动以规范市场主体行为为重点的事中事后监管制度建设，重点是加快以自贸试验区理念推进政府职能转变，创新政府管理方式，搭建市场主体自律、业界自治、社会监督、政府监管 “四位一体”的监管格局。中国 （上海）自由贸易试验区三年建设，累计有100多项制度创新成果在全国复制推广。上海自贸试验区新一轮建设，瞄准国际最高标准、最好水平的自贸试验区，率先形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平、统一、高效的市场环境。

此外，上海还开展了基层治理体系改革试点、司法体制改革试点、群团改革试点、教育综合改革试点等。这些改革试点带有顶层设计的全局性，更多涉及中央事权范围，“自下而上”与 “自上而下”紧密结合和协同，具有规范性和有序性，更多是新制度内涵提升和充实，其制度安排更具稳定性和持续性，使改革更具整合力和系统集成性，也更具全局性和普适性。上海在这些国家试验的先行先试中，参照国际通行规则，提高改革的标准要求，注重能够带动面上发展的体制机制创新，进行改革压力测试，创造普适性的可复制、可推广经验，发挥示范和标杆作用。

三、改革先行先试的成效评估

上海改革先行先试，为体制转换主动承受风险，探路开道进行创造性工作，付出了更大的艰辛和努力，但同时也获取了很大收益，取得显著成效，成为推动上海经济社会发展的重要动力之一。由于改革前二十年与后二十年的先行先试，在规模、层级、类型等方面有较大差别，所以其产生的效应是有所不同的。

在改革开放前二十年，上海通过大量地方自主性改革先行先试，在80年代的困境中奋起，释放经济中心城市作用的潜能，并在90年代的浦东开发开放中形成经济高速增长的强大动力，实现了“一年变个样，三年大变样”的目标，具有不可磨灭的历史贡献，并为以后的深化改革奠定了较好基础。

（1）对上海具有深厚传统计划体制的微观基础形成强大冲击，成效十分显著。不同所有制企业混合、引入外资大企业的合资与独资、发展民营企业以及股份制企业、国有企业改革及国有资产战略性调整等改革先行先试，以及相配套的待业保险制度、再就业工程及 “协保”政策、征地农民社会保障制度、建立 “城镇居民最低生活保障线”“职工最低月工资总收入线”“待工人员最低收入线”等改革探索试点，在促进企业成为产权清晰、自主经营的市场主体，构建现代企业制度方面起了重要作用。

（2）在推动上海再度成为国内外资金的重要营运中心、商品物资的重要集散地和重要的技术交易平台与信息枢纽方面起到了重要作用。在上海率先形成门类齐全、有效运作的大市场体系，有力增强了金融证券、保险保理、商贸流通、交通通讯、会展旅游、信息咨询以及技术研发交易等市场中介和服务功能。

（3）有力促进了上海经济发展和城市环境面貌改善。到1996年底，不包括在沪46家外资金融机构的贷款，上海直接利用外资进行交通、邮电、电力等基础设施建设的资金高达100多亿美元。截至2000年，土地批租为上海带来了1 000多亿元基础设施投资。上海利用外资在10年内完成了过去按政府正常拨款需要100年才能完成的危房、简屋、棚户的改造，建成了地铁、内环线和杨浦大桥等一大批大项目，大大改善了城市面貌，使上海形成了“平面立体并举、浦东浦西贯通”的新格局。

当然，在改革开放前二十年，上海改革先行先试尚处于个别、零星规模，且以地方自主性改革试点为主导，具有较多的地方色彩，再加上配套条件不具备，受外部环境的制约较大，其试点的影响力有限，其扩散与推广效应也往往较弱。有些改革探索和试点虽然在打破旧体制方面起了重要作用，但并没有能够成为建立新体制的主要构件之一，具有明显的过渡特征。例如，80年代跨行业、跨地区联营机制还带有较大行政性色彩，在当时国内统一市场尚未建立的条件下也难以有效运作。有些改革试点尽管能够成为建立新体制的主要构件之一，但受制于大环境条件难以迅速发展。例如，上海在80年代初就开始推进技术有偿转让，并带动技术咨询、技术服务、技术培训、技术投资、技术设计、技术信息交易等，但由于当时作为技术主要需求方面的乡镇企业普遍感到资金不足，国营企业购买技术在体制、政策、资金等方面还受到一定限制，加上对科技单位从事技术贸易缺乏足够的鼓励措施，因而造成技术交易市场发展极其缓慢。有些改革探索和试点在全国是率先和领先的，但制度安排并不完善或欠规范。例如，上海率先建立了基本社会保险制度，并对各类居民进行 “分类施保”，在以后国家统一规范下还要进行 “并轨”。部分改革探索和试点具有 “特许”性质，被打上 “上海标签”，如 “九四专项”、股票市场及证交所，以及国家级大市场等，是其他地方难以模仿和复制的。

在改革开放后二十年中，上海转向国家试验为主的先行先试。这种改革试点具有很强的现实针对性、开创性、系统完整性、更高的层级和可操作性。而且，改革试点的配套条件也日益成熟，其试点的影响力不断增强，并具有普遍的适应性，扩散与推广效应显著增大。上海在国家试验的先行先试中，既为国家作出了应有贡献，同时自身也取得了先发比较优势。

（1）助推了上海保持经济持续较高增长，以及顺利实现创新驱动转型发展的重大转折，促进城市综合服务功能不断增强。

（2）促进了市场体系完善及作为发挥 “四个中心”功能的基础，大大提升了上海城市的综合竞争力和国际竞争力，增强了连接国际、国内两个市场和充分利用两种资源的桥头堡作用，提升了参与全球资源配置的能力。

（3）促进经济、社会、文化、生态文明的全面发展，提高了城市精细化管理水平和促进了城市现代化治理。在城市运行安全、食品安全、社会治安、交通整治、环境治理等方面的管理水平不断提高。更主要的，在城市现代化治理中迈出了坚实的步伐。

当然，改革是一个渐进过程，仍需不断深化。上海开展的各项国家改革试点，虽然有一个良好开局，并取得初步成效，但仍有许多需要攻克的难题，仍有不少需要进一步完善的地方，仍有相当可以扩展成果的空间，因此要在现有基础上继续探索创新改革思路，适应新形势变化不断深化改革内容，对照最高标准和查找短板弱项进一步完善改革成果。

四、经验总结及理论启示

上海推进改革先行先试，力争取得成效，发挥示范和引领作用，在实践中逐步摸索出一套行之有效的办法。这在很大程度上保证了改革先行先试的顺利推进，并取得实际效果。

（一）坚持问题导向和战略导向，特别是贯彻国家战略意图，准确把握目标方向

上海从实际出发，在解决最迫切、最主要、最重大现实问题中引出先行先试改革议题，针对这些问题来寻求改革思路和设计改革方案，使改革试点更具现实针对性，避免为改革而改革或为抢先而试点的倾向。问题导向使改革试点的目标和任务更加清晰化，也凸显出改革试点的紧迫性和重要性，有利于凝聚社会共识。同时，这些改革先行先试也要对标国家改革导向和总体部署，保证在总体目标方向上的一致性。经验表明，任何脱离国家改革导向和总体部署的地方自主性改革试点，要么以流产和失败而告终，要么 “走回头路”重新开始。在承接国家试验的改革试点中，更要具体贯彻落实中央全面深化改革总体战略部署，清醒认识和全面理解国家改革试点的战略意图，确保在原则和大局问题上不出现方向性、颠覆性失误，保证改革试点所要达到的目的。

（二）加强与中央的沟通，开创中央与地方之间的创新合作机制

地方上开展的任何改革试点，都关系到全国大局以及涉及国家层面的法律、法规、政策等方面问题。地方自主性改革试点，尽管有许多可在地方事权范围内自主处理，也涉及到与国家改革部署的协调以及相关国家政策调整。地方承接的国家改革试点，所涉及的许多事权更是集中在国家层面，往往会遇到一系列在地方事权范围内难以或无法解决的问题。因此，上海在开展各项改革试点过程中十分注重与中央的沟通，取得中央的支持和指导，形成“自下而上”与 “自上而下”相结合的改革机制。除了自贸试验区等综合性国家试验向国务院有关领导作专题汇报，召开由国家部委参与的联合工作组会议以及部际工作会，一起研究讨论总体方案外，专项改革试点通常与相关国家部委建立部市共建战略合作机制、部市共建年度会商制度及部市司局级层面定期工作磋商机制，甚至部市共同构建的监管协调机制等，共同研究和破解改革试点中的重点与难点问题，共同推进落实重大改革措施。例如，上海市政府与教育部签署了为期7年的部市战略合作协议，共建国家教育综合改革试验区。这种中央与地方之间的创新合作机制，使上海既能充分发挥主动探索、自主创新的改革积极性，又能主动接受中央有关部门的指导和帮助，特别是遇到涉及国家层面事权的问题，积极与中央有关部门沟通、协商，使中央有关部门直接参与改革试点工作，提出相应的改革方案和措施，形成支持和推进改革试点的部市合力。

（三）强化改革先行先试的压力测试功能，注重对改革试点效果评估和总结完善

改革是一场利益关系调整的深刻革命。特别是随着改革进入 “深水区”，体制性变动覆盖了许多部门之间的职权优化配置，牵涉到多方利益关系调整，改革的作业面广，流水线长，程序复杂且难度大。在此过程中，既要鼓励保护创新、释放各方活力，全力破解改革难点，又要坚守底线思维、控制改革风险，稳妥推进，尽可能减少改革引发的社会震动和风险。因此，在改革先行先试中要有意识、自觉地开展压力测试，提供相关改革的社会接受度和承受度等重要数据，以及警示必须高度关注和妥善处理的主要问题，并以此为依据采取相应策略，制定推进步骤。同时，在各方达成共识的基础上求解改革的最大公约数，甚至是体现改革智慧的某些“妥协”，找到稳妥的路径及方式。另外，要以法治思维和法治方式来确保改革有序推进，完善改革决策，规范改革行为，采取 “建构与试错相结合”的方法，鼓励试点在不妨碍基本法律原则的前提下推进改革，以便发现改革突破口、寻找最佳的改革路径、充分利用取得改革成功的可能条件，并注重对改革试点效果评估和总结完善，优化试点成效，最后通过立法将改革中的体制机制创新加以定型化、制度化。

（四）加强领导，全面策划，精心组织，狠抓落实，注重成效

虽然说改革试点本身是一个 “试错”过程，是允许失败的，但要付出较大的代价。另外，改革先行先试要求及时出成效、出经验。特别是国家试验的改革试点，目标要求高，时间安排紧，任务十分艰巨。这些改革先行先试能否成功，是否高标准、高质量、及时完成，直接影响在全国范围内及时、有效地推广，关系到我国全面深化改革进程。在开展各项改革开放先行先试中，要明确责任重大，尽最大努力争取改革试点成功。为此，必须对试点工作高度重视，加强统筹谋划，经过深入研究和充分论证，制定改革试点方案，明确改革的主要方面及措施，并进一步细化为若干重大改革任务。对于每一项改革任务，明确 “完成时间”“制约瓶颈”“所需政策支持”“成果呈现形式”等具体内容，形成整个改革方案推进落实的时间表、路线图、任务书，以及明确年度重点推动落实的重大改革措施。为更好地促进各项改革试点任务扎实落地，健全任务落实机制，确定每一个改革事项推进实施的牵头及配合部门。在落实过程中，注重实际成效，动态开展试点成效的评估，寻找差距和短板，针对性地采取有力措施，不断巩固和扩展改革成果，并每年给出综合试点实施的评估结果，向社会公开。通过不断探索、边干边学、反复 “试错”、反馈修正、优化完善，最终取得试点成效。同时，上海十分注重改革的系统集成，把有关改革试点与其他领域改革有机结合，相互支撑，形成一个综合性、配套性改革体系，增强改革系统性、整体性和协同性。

（五）大局为重，突出重点，注重经验总结和提炼，着力于打造全国示范引领模式

改革试点的目的在于迈开步子、趟出路子，取得突破，形成示范。因此，上海在改革先行先试中，胸怀全局，努力把中央精神与上海实际结合起来进行体制创新，而不拘于地方的发展需求和特殊性，使试点能够对全局性改革起到示范和引导作用。在改革方案设计上，既兼顾自身面临的特殊问题，更考虑全国普遍性问题，突出重点，抓住关键；在改革措施落实上，既鉴于自身的特定条件，更考虑全国的一般条件，选择合理的改革路径和步骤。特别是国家试验的先行先试，不搞成 “盆景式”样本，而是能够对全局性改革起到突破、示范和引导作用的 “田园式”样本。在此过程中，善于总结经验，并从中提炼出一系列具有普遍意义的改革思路、政策措施乃至思想理论，提供可复制、可推广的经验和模式，为全国各地广泛借鉴和利用。上海还注重改革试点的不断完善，推向深入，让日趋走向成熟的上海样本在改革思路、推进模式和运行机制上具有更强的可复制和推广意义。