国家安全视野下西部边疆治理研究*①

万秀丽 牛媛媛

(兰州大学 马克思主义学院 甘肃 兰州 730000）

边疆具有丰富的内涵，“不仅包括传统意义上的陆地边疆和海洋边疆，还包括利益边疆、战略边疆、太空边疆、底土边疆等诸多形态”。[1]它是国家的地理分界线，也是一个国家安全的“红线”。我国西部边疆地区是少数民族聚居区，也是落实“一带一路”倡议的重要窗口。鉴于我国西部边疆地区的突出战略地位，本文拟就西部边疆安全治理的价值及问题进行剖析，以期推进边疆治理的现代化进程。

一、西部边疆安全治理研究的重大价值

西部边疆地区毗邻中亚各国，其经贸往来密切并带来明显的政治效益和经济效益。随着全球化进程的日益深入以及“一带一路”倡议的具体实施，西部边疆地区已成为我国加强对外交往并深化中亚区域经济合作战略的重要基地，其区域安全问题也逐渐凸显重要价值。

1.落实中亚区域经济合作战略。区域经济合作现已成为世界经济发展的一道靓丽风景线。由于中亚地区连接东亚与西亚，拥有丰富的油气资源，战略地位突出，故而成为世界各国争相发展伙伴关系的重点地区。为进一步加强互联互通、促进经济转型，我国参与并推动中亚区域经济合作战略的具体实施，这将有助于加快推进“一带一路”基础设施建设，共同推进国际骨干通道建设，形成连接亚洲地区的基础设施网络，促进贸易政策和贸易便利化，实现本地区贸易和投资增长。在这一过程中，尤其突出了西部边疆地区的区位优势和地域枢纽作用，通过促进商品、资本、技术和劳务等自由流动，进而使之成为整个中亚地区的交通枢纽和服务业中心。可见，通过与中亚各国区域内的经济合作与分工协作，可以有效提升区域产业的配套能力和综合竞争力，促进各国产业的优化升级。由于“安全合作和经济合作相辅相成，相互促进”，[2]所以加强中亚区域经济合作是西部边疆安全治理的必然要求。

2.深化“一带一路”战略执行。所谓“一带一路”是指“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”。整体上讲是借助古代丝绸之路的名号，高举和平协调、共享发展的大旗，积极推进我国同沿线各国经济合作，构建以经济共荣、政治互信、文化包容为主要内容的“利益共同体”、“命运共同体”和“责任共同体”。诚如习近平总书记所言，“‘一带一路'追求的是百花齐放的大利，不是一枝独秀的小利。这条路不是某一方的私家小路，而是大家携手前进的阳光大道。”[3]（P268）西部边疆地区作为“一带一路”倡议的重要窗口，不仅可以深化周边国家的交流往来，开展多层次、多渠道、多样式沟通协商，创建有利于西部边疆安全治理所需的周边环境，还可以集中各种力量共同参与“一带一路”建设框架内安全领域的国际合作，发展多边外交关系，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作结构，有助于探索全球治理新模式，为世界和平发展汇聚正能量。

3.推动“西部大开发”战略实施。有学者指出，随着西部大开发战略的实施，新疆等邻近地区将得到优先发展，这个地区将成为整个中亚地区的经贸和金融中心，邻近地区都将被卷入这一中心的发展圈。长期以来，由于历史遗留问题，我国东西部在各方面发展上存在较大差距，影响我国经济社会的协调发展。为了逐步缩小地区间社会经济发展差距，增强西部边疆地区民族团结与社会稳定，消除各种分裂势力威胁，我国提出并实行“西部大开发”战略，为西部地区基础设施建设、产业结构优化升级、生态保护、科技教育和民生福利等多方面工作作出了战略性部署，并迈出了实质性步伐，比如青藏铁路工程、退耕还林还草生态工程等。在当前改革攻坚期，矛盾多发期的社会条件下，落实西部大开发战略更具有现实意义，有助于促进各民族共同发展，进一步巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，增强整个中华民族的凝聚力和向心力。人创造环境，环境也改造人，良好的发展环境能保证人的全面发展，也能保证西部大开发战略的顺利实施。而要塑造良好稳定的发展环境就需要加强国家安全治理，所以西部边疆安全治理对深入推进西部大开发战略具有重要的实践意义。

4.创新国家边疆安全稳定举措。边疆安全是国家安全的重点内容，关系到边疆人民生活的幸福安定。习近平总书记强调：“我们党要巩固执政地位，要团结带领全国各族人民坚持和发展中国特色社会主义，保证安全是头等大事。”[3]（P226）因此，我们必须审时度势，创新国家安全治理的理念。2014年4月，习近平总书记提出“总体国家安全观”，之后又提出“共同、综合、合作、可持续”的亚洲安全观，这些安全观的相继提出，为解决国家安全问题特别是西部边疆安全问题提供了理论指导。由于西部边疆地区的安全问题不仅是我国自身的安全问题，也关乎周边国家甚至整个亚洲的地区安全。因而作为对外交流的重要战略要地，西部边疆地区安全问题的良好解决，既可以维护本地区社会稳定、促进民族和睦，又能推进国家安全战略的顺利实施，维护我国乃至整个亚洲地区安全。

二、当前西部边疆安全治理存在的问题

要推动“一带一路”倡议、西部大开发战略等顺利实施，西部边疆治理必然要提升到国家安全战略的高度上对待。由于我国西部边疆地区受到历史传统、地理条件，尤其是国家长期政策偏好的影响，与中东部地区经济社会发展差距明显，这给边疆地区安全治理的主客体以及载体环境方面带来了一些建设与发展难题。

1.边疆安全治理的主体存在落实难题。边疆的安全稳定，是一个国家国泰民安的基本表现和重要保证。基层党组织和各级边疆地方组织作为边疆安全治理的主体，虽然取得了较好成绩，但在责任落实上仍存在一些难题，值得进一步思考。

边疆地区党组织是安全治理的“排头兵”，边疆地区党组织建设水平关系到边疆地区的稳定与发展。纵观边疆地区基层党组织发展，在主体责任落实方面主要有以下难题：首先是基层党组织人员政治意识较为薄弱、服务能力较为欠缺。由于边疆地区地域边远，经济相对落后，人员受教育水平较低，政治意识较为淡薄，使得基层党组织往往“有名无实”，无法起到“战斗堡垒”作用。其次是基层党组织职责与功能弱化，主要表现在组织涣散、管理缺失、工作缺位等状况，使“创造力、战斗力、凝聚力”难以发挥。最后是党组织建设工作相对匮乏，难以发挥领导带头作用，同时与边疆地区的行政组织责任划分不明，工作推诿扯皮常时有发生等因素相关。

2.边疆安全治理的客体存在建设难题。边疆安全是边疆人民幸福之根本，边疆安全治理不能仅仅依赖边疆基层党组织和行政组织，还必须提高边疆地区人民的政治素养和大局意识，夯实安全治理的既有成果。

随着国家不断重视边疆地区的民生问题，出台了一系列惠民政策，大大提高了边疆人民的生活水平。但同时也出现了一批依赖政府补贴、蚕食社会福利的“懒民”，滋生出不少“小脚穿大鞋”，不思进取、坐享其成的依赖思想，给边疆安全稳定带来一定影响。另外，部分地方本位主义思想严重，人员素质较低，无视集体，无视大局，盲目追求个人利益最大化，很容易出现“不达目的誓不罢休”、“得理不饶人”的状况，阻碍边疆安全治理工作的顺利进行。

3.边疆安全治理的载体存在整合难题。实现边疆安全治理现代化，治理载体的整合发展是重点。在全球化发展和互联网技术发展的基本情势下，整合创新治理载体有利于更好地连接边疆安全治理的主客体，塑造复合型的安全治理模式。

虽然经过多年发展，我国边疆治理成果丰硕，安全治理载体建设也取得了初步成绩，但由于地理交通、经济发展、教育水平和基础设施限制，不少地区的网络治理平台以及相关技术开发极度匮乏，在新媒体的推广上认识浅弱，整合协调新型媒体与传统媒体的能力欠缺，难以发挥二者在安全治理上的互补效应，导致信息整体的通达度不高，政策反馈能力不高，整体呈现出“令不到下，愿不达上”的状况，影响边疆安全治理工作的协调发展。

4.边疆安全治理的环境存在发展难题。“周边是中国安身立命之所，发展繁荣之基。”[4]良好的周边环境为我国西部边疆安全治理提供稳定的发展环境，“中国越是发展就越需要一个稳定的地区环境与和平的国际环境”。[4]

但从整体看来，当前我国的周边形势并不乐观，“部分周边国家间结盟趋势加强……亚太区域内大国关系进入不稳定状态，有待重新定位”。[5]更重要的是，部分极端组织加强了对中国新疆等地的渗透，勾结我国境内极端势力，通过组织宣传、从事恐怖活动制造紧张氛围，以民族宗教问题为借口扰乱边疆地区秩序，严重威胁边疆民众的生命财产安全，扰乱着我国边疆安全治理的工作秩序。

三、加强边疆安全治理的有效措施

如前所述，当前西部边疆安全治理的发展存在一些阻碍因素。为夯实安全治理既有成果，进一步推进安全治理高效化程序化运转，重点要做好以下工作：

1.创新治理理念引领边疆安全治理。理念决定思路，思路决定出路。西部边疆安全治理是一项系统工程，其理念创新决定其工作的开展效果，为此要坚持把理念创新置于首要位置，优先考虑用新观念、新方法和新思维指导具体的边疆安全治理实践。具体要做到：

其一是转变边疆治理的传统理念。新中国成立以来，边疆治理的最大特点就是形成和确立了民族区域自治制度这一基本政治制度形式，并紧紧围绕创建平等、互助、团结、和谐民族关系的目标，采取优待少数民族、建设边疆军队等措施来加强边疆治理。虽然取得了一些成绩，但并未从根本上破除中国传统的“守中治边”治理模式。在新的社会历史条件下，必须在认知上纠正边疆问题等于民族问题的狭隘认识，不能单纯地以解决民族问题的方式来解决边疆问题；在战略上要将边疆治理置于国家治理发展的整体战略格局中考量，提升边疆治理在国家战略的地位；在制度上要努力构建多元主体参与的治理机制，畅通不同群体的利益诉求渠道，以对话、沟通、协商的方式整合社会利益；在行动上要充分调动全社会的力量，共同参与治理过程，共享治理成果。

其二是树立协调发展的理念。“我国56个民族都是中华民族大家庭的平等一员，共同构成了你中有我、我中有你、谁也离不开谁的中华民族命运共同体，”[6]构建中华民族共同体，不意味着牺牲某民族的特质、历史和精神传统，而是要尊重各民族文化的多样性。正如马克思所言，“政治上形成的各个不同的民族大都在其内部有了一些外来成分……从而使本来过于单一呆板的民族性格丰富多彩起来，”[7]（P225）只有保持多样性、尊重差异性，中华民族的历史文化发展才会缤纷多彩；只有协调各民族间的利益诉求，保障各具特色的生活方式和风俗习惯，相互尊重，彼此包容，才能让各族人民真正享受中华民族这个大家庭的温暖。此外，我们必须学会“十个指头弹钢琴”，将总体性的逻辑贯穿到社会发展的全过程，不断深入推进西部大开发战略，加大中央政府对西部边疆的财政支持力度，大力推进边疆基础设施和教育、医疗等公共服务设施的建设，增强边疆地区自身的“造血”功能，促使区域协调发展。

其三是牢固树立绿色发展理念，保证发展的可持续性。发展是有颜色的，绿色发展是以效率、和谐、持续为目标的经济增长和社会发展方式，是当今世界发展的一个重要趋势。对此，边疆地区应该奉行绿色发展的责任，创立责任追究制度，健全生态环境管理制度，保障生态文明建设的可靠性；要坚守生态红线，加大环境保护力度，实行严格的环境保护制度；还要引导边疆人民树立绿色发展理念，坚持把绿色发展、循环发展、低碳发展作为生态文明建设的基本途径。总之，以绿色发展推进边疆治理，就是要以绿色富国惠民，将绿色发展理念融入边疆的经济社会发展中，实现对发展目标和发展方式的理性选择和现实转型，最终使发展成果真正惠及边疆各族人民。

2.坚持法治理念规范边疆安全治理。“治国者，必以奉法为重”。树立正确的发展理念是推进边疆安全的思想前提，而构建法治制度则是维护边疆安全的根本保障。

其一，依法管理宗教事务是边疆安全治理的基本要求。边疆地区的居民中少数民族较多，并大多信仰宗教，这使民族宗教问题成为影响边疆地区社会稳定的一个重要因素。坚持依法治疆，首先必须处理民族宗教问题。国家依法保障公民合法的宗教信仰自由，同时，宗教也不得以任何理由超越其界限而干预国家政治、司法等。因此，依法管理宗教事务，就是要汇聚宗教正能量，依法保护正当的宗教活动，严厉打击、取缔非法宗教活动。同时，宗教管理者要创新管理理念，提高工作水平，充分发挥宗教的积极功能，推动社会发展。

其二，依法推进边疆社会治理的机制创新是边疆安全治理的关键。边疆社会治理的机制创新是从提高市场应变能力、内在的发展动力和调动人民积极性三个方面促进边疆经济发展的保障措施，有助于应对社会风险、解决社会矛盾、维护社会稳定，这与边疆地区安全治理的基本目标相一致。我国边疆治理积极贯彻民族区域自治制度、基层民主制度、宗教信仰自由政策，是为了维护和保障边疆地区的安全与稳定。在新时期，我们更要坚持和完善这些基本制度，并努力构建边疆地区法治政府。同时要以人民为中心，坚持法治与德治相结合，让各族人民在法治框架内参与国家的政治生活。

其三，依法管理党员干部是做好边疆地区工作的保障。边疆地区的党员干部是推进党的各种路线和各项方针政策具体落实的坚实力量，他们在责任和义务上没有“特权特例”，甚至比普通党员干部承担更为艰巨的使命。很大程度上，促进边疆地区治理工作有序化、高效化运行，重点是要提高党员干部的素质能力。为此，首先要以法治以基础，扎紧制度的笼子，让边疆地区党员干部的权力在法治范围内运行；其次要加强党员干部的理想信念教育，补足共产党人的精神之“钙”，以坚定的政治方向和高超的业务能力助力边疆地区的建设和发展；再次要依法管理干部，严厉惩处边疆地区的“老虎苍蝇”；最后要抓好作风建设，坚持党性原则，站稳政治立场，带头转变工作作风，树立责任意识和全局意识，顺通民意表达渠道，倾听民众的呼声，注意群众的情绪，关心群众的疾苦，不断提高边疆安全治理水平。

3.深化改革实践完善边疆安全治理。改革是一个民族、国家的图强之道。全面深化改革，既是我国顺应世界发展趋势的必然要求，也是解决我国边疆现实问题、提高边疆安全治理水平的必由之路。

其一，经济体制改革是全面深化改革的重点，经济发展是维护边疆地区民族团结的基本前提。习近平总书记指出，要千方百计加快少数民族地区的经济社会发展，促进各民族共同繁荣发展。经济增长需要创新发展理念，不能盲目地追求高速增长，而是要“追求有效益、有质量、可持续的经济发展”，[8]防止敷衍了事和用力过猛，坚决不留任何经济发展后遗症。就西部边疆地区来讲，一切改革实践都要以经济建设为中心，坚持协调发展，在想方设法做大“蛋糕”的同时还要分好“蛋糕”，寻找各方利益的最大公约数。

其二，行政管理体制改革是全面深化改革的关键。相对来讲，西部边疆地区存在着部门职责交叉、脱节和效率不高、政府机构行政运行和管理制度不够健全、对行政权力的监督制约机制还不完善等问题。而要解决这些难题，亟需落实行政管理体制改革。整体来看，边疆行政管理体制改革要从转变职能、理顺关系、优化结构和提高效能这三方面着手，具体而言：一是重视少数民族同胞的根本利益，优化政治参与渠道；二是在履行政府管理职能的过程中分工明确，保证管理部门管住、管好、管到位；三是正确看待边疆民族地区发展大势，自觉服从党的领导，优化民族管理机制，创新民族工作具体方法，提高地区政府的领导力、公信力。

其三，要解决西部边疆的现实问题，最基本的要求就是要解决好民生问题。尊重人民的“获得感”，落实民生目标“最后一公里”，说到底是衣食住行的问题。人民是历史的创造者，“人民有所呼，改革就要有所应，”[3]（P77）这是由我国的国体和我党的服务宗旨决定的。因此，改革须以促进社会公平正义、增进人民福祉为根本着力点和落脚点，并以此标准来审视各方面政策的合理性，紧抓民生问题的“主要矛盾”，落实到改革实践的重点领域和重点环节。只有这样才能做到“一子落而满盘活”，充分调动人民群众的积极性、主动性，将汗水凝聚到深化边疆地区改革上来，实实在在地提升边疆地区安全治理水平。

4.加强安全合作推进边疆安全治理。“我国同周边国家毗邻而居，开展安全合作是共同需要。”[9]（P298）边疆地区安全治理的基本前提是周边国家安全。“一带一路”倡议的提出，尤其凸显了西部边疆在国家治理中的战略地位。

其一，加强区域安全合作是坚持“共同、综合、合作、可持续”亚洲安全观的要求。习近平总书记强调“我们要秉持为发展求安全、以安全促发展的理念，让发展和安全两个目标有机融合”，[10]任何以牺牲安全为代价的发展都不是真正的发展。在此基础上，“共同、综合、合作、可持续”的亚洲安全观应运而生，受到世界的广泛关注。我国西部边疆地区毗邻的周边国家众多，要处理好同周边国家的关系，促进治理能力的现代化，首先就要解决好安全问题，坚持合作自主、团结友善，“努力使自身发展更好惠及亚洲国家”。[11]从此角度讲，以亚洲安全观引领我国西部边疆地区发展，能有效深化区域安全合作，加深国家间友谊，造福地区人民。

其二，加强同周边国家的安全合作，既是打造“人类命运共同体”的战略要求，又是强化边疆安全治理的必然举措。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼世界和平发展大局，积极打造中外良性互动氛围，确立自由自主、和平共处、互惠互赢的国家交往原则，不断协调疏导国家利益间的冲突矛盾，为国际关系“活血化瘀”，同时提供多层次、多领域、多渠道的国家合作机制，实现“由基于战争冲突的‘权力政治’向基于制度机制的‘规则政治’的转变”，[12]努力推进人类命运共同体的构建。就西部边疆安全治理而言，“人类命运共同体”的提出，有助于共同、综合、合作、可持续理念的广泛传播，深化我国同周边国家在经济、文化、安全等多领域的合作，增强国家互信，为创造安全稳定的国际发展环境达成合作新共识，为边疆地区发展提供更为系统的治理指南。

无论如何，西部边疆安全是国家安全的重要组成部分，是国家发展、社会安定、人民幸福的基本要求。但当前我国边疆安全面临的形势依然严峻，为此，我们必须牢固树立安全发展理念，以让人民共享发展成果为根本落脚点，从整体上推进西部边疆安全治理的全面化、协调化与共享化，推动“一带一路”倡议的顺利实施。

[1]周平.国家的疆域：性质、特点及形态[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2015（01）.

[2]习近平在巴基斯坦媒体发表署名文章[N].光明日报，2015-04-20.

[3]习近平总书记系列重要讲话读本[Z].北京：人民出版社，2016.

[4]为我国发展争取良好周边环境,推动我国发展更多惠及周边国家[N].光明日报，2013-10-26.

[5]高程.周边环境变动对中国崛起的挑战[J].国家问题研究，2013（05）.

[6]习近平.中华民族一家亲，同心共筑中国梦[N].人民日报，2015-10-01.

[7]马克思恩格斯全集：第21卷[M].北京：人民出版社，2003.

[8]深化改革开放推进创新驱动，实现全年经济社会发展目标[N].人民日报，2013-11-06.

[9]习近平谈治国理政[M].北京：学习出版社，2014.

[10]习近平.在荷兰海牙核安全峰会上的讲话[N].人民日报，2014-03-25.

[11]习近平提出亚洲安全观[N].人民日报（海外版），2014-05-22.

[12]构建新型大国关系[N].人民日报，2013-06-04.