大型水电工程建设期稳定的风险防控工作思考与实践

罗立云

(国电大渡河流域水电开发有限公司，四川 成都 610041)

0 引 言

一个大型水电工程的开发建设，从开工建设到蓄水发电往往需要近十年的时间，如果考虑前期勘测设计和移民实物指标调查等工作，则历时更长。其开发建设涉及移民安置人口多，涉及参建单位与参建人员多；且水电工程大都位于高山峡谷、经济欠发达地区，区域环境复杂多样，引发不稳定事件的因素多。近年来，大型水电工程开发建设的社会稳定问题备受关注，并已成为项目核准评估的重要内容。营造工程建设区与库区的社会稳定，是顺利推进水电工程开发建设的根本保证；也是水电开发建设单位肩负的重大责任。水电开发建设单位要认真贯彻落实中央关于维护社会稳定工作的系列要求，在实施水电工程开发建设、推进地方经济发展的同时，确保一方稳定。为此，需要深入分析新时期大型水电工程开发建设期社会稳定风险，超前研究应对之策，会同地方政府和参建单位妥善化解矛盾、纠纷，确保水电工程开发建设期间的社会稳定。

1 风险分析

1.1 移民稳定风险

大型水电工程建设占地、水库淹没占地范围大，涉及移民安置人口多，移民征占用实物费用补偿、移民搬迁安置、地方发展诉求与企地关系协调等，需要协调的问题多，协调难度大，容易引发群体性社会稳定事件。这是大型水电工程建设期主要的社会稳定风险。

总体而言，大型水电工程的开发建设，对于提高地方财税收入、改善地方产业结构、完善交通等基础设施、帮助经济落后地区群众脱贫致富、推进地方经济社会发展的作用显著。但是，地方政府希望依托水电开发加快发展、提高库区复建项目和移民补偿标准与水电开发企业投资控制、国家移民安置补偿政策标准之间，难免存在矛盾；我国水电开发与交通建设等其他行业的移民安置政策、补偿标准不尽相同，容易造成误解；工程建设期间与施工区域周边群众在交通出行、用电用水、施工影响等方面，可能发生分歧。这些问题如果沟通、引导不及时，协调措施不到位，易引发社会稳定事件。

移民稳定事件的风险高、影响大。一旦出现移民稳定事件，轻则影响工程建设进度，而推迟电站蓄水发电时间；重则引发重大社会稳定事件，造成严重的不良社会影响。要防止并避免发生移民稳定事件，一方面，在项目建设前期科学严谨开展建设项目的社会稳定风险评估、依法依规编制移民安置工作大纲和移民安置规划方案，项目建设期间紧紧依靠地方政府、严格执行经国家主管部门审批的移民安置规划方案。另一方面，在工程建设期间需要针对移民稳定风险，建立完善的风险防控机制，制定有效的防控措施。

1.2 参建单位的稳定风险

大型水电工程参建单位众多，工程参建人员多、流动性大，流动人口管理、合同转分包问题，以及现场施工干扰问题等，容易引发群体性社会稳定事件。

引发参建单位稳定事件的因素较多。较为常见的是工程项目违规转分包、劳务欠薪而引发的群体性稳定事件，轻则围堵施工承包单位、业主单位营地，重则出现群体性上访事件。工程建设区域内流动人口多，如果治安管理不当，出现偷盗抢、黄赌毒现象，也会引发严重的社会稳定事件。工程施工部位的交叉作业或施工干扰，管理和协调不到位，容易引发群体性稳定事件。

工程参建单位的稳定风险和危害程度相对可控。但管控不当会影响工程建设进度或造成不良社会影响。工程建设期间管控工程参建单位的稳定风险，主要是通过合同和经济手段，要求各参建单位切实履行管理责任；同时针对工程参建单位人员不同的稳定风险类型，分别制定有效的风险防控措施。

1.3 安全事故或自然灾害引发的稳定风险

水电工程往往地处高山峡谷，环境地质条件差，洪灾、泥石流、滑坡、塌方等自然灾害频发；工程施工期间安全管理或安全措施不到位，可能发生群伤群亡的安全事故。水电工程建设期安全事故或自然灾害事件引发稳定事件的频次高，危害程度取决于安全事故或自然灾害事件的影响人数或范围。该类稳定风险的防控，主要是依靠健全有效的应急预案管理。

2 工作机制

2.1 确立工作目标

根据国家有关政策法规，在地方各级党委政府领导下，充分发挥业主的主导、协调作用，针对不同的稳定风险类别，确立工作目标，确保风险可控。

2.2 建立组织体系

成立水电工程建设业主、设计、监理、施工单位以及地方党委政府参与的稳定工作领导机构和办事机构。领导机构由各参建单位和地方政府领导参与；办事机构由各参建单位和地方政府分管部门负责人参与。

2.3 明确各方各级职责

按照“属地管理”和“谁主管、谁负责”的原则，要求各参建单位逐级分解落实各项维稳工作的责任领导、责任部门、责任岗位。明确参建各单位党政主要负责人是维稳工作第一责任人，要求组织制订不稳定事件应急预案，负责应急处理不稳定事件。

2.4 日常工作机制

建立工作例会制度，组织各方定期交流情况，分析问题，提出对策。每次会议形成纪要，做好每次协调记录，推进工作落实。参建各单位要健全维稳工作组织机制，完善不稳定因素排查调处、涉稳信息报送、督察督办和不稳定事件处置等工作机制，重大情况、重大问题要及时上报，决不允许迟报、漏报和隐瞒不报。建立跨工区、跨单位维稳工作联动机制，防止推诿扯皮、贻误时机。完善维稳工作保障机制，加强基层班组和一线施工作业队伍的维稳力量。

2.5 沟通协调机制

工程建设业主单位要建立不同层级的沟通协调机制，根据工程建设情况，定期向地方各级党委政府和职能部门进行汇报稳定工作情况，与工程参建单位进行沟通，推动各方及时掌握情况、及时预判分析、及时应对处理。

2.6 应急处理机制

发现不稳定事件的征兆和苗头，要按照“依靠政府、积极化解、依法稳妥”的原则予以处理，防止事态扩大造成新的经济损失和不良社会影响。在应急状态下，各方要加强沟通、互通信息、密切配合，确保形成工作合力、整体作战、处置高效。

2.7 宣传引导机制

加强国家有关法律法规和相关政策制度的宣传引导，注重发现和挖掘维护工程建设期社会稳定的先进典型和事迹，形成良好的舆论导向。

3 防控措施

3.1 依法依规建设本质安全稳定型工程

建设本质安全稳定型工程是确保大型水电工程建设期稳定的最有效措施。本质安全稳定型工程是指拟建工程的设计方案、建设管理体系本身不会引发不稳定、不安全事件。建设本质安全稳定型工程，要遵循以下基本原则，做好以下基础性工作：①确保工程建设全过程依法依规，工程建设本身有利于当地经济发展和移民生活水平提高；②确保工程建设的设计方案符合国家现行勘测设计规范，不违反国家现行规范强制性条文的规定；③确保工程建设的移民安置规划方案符合国家现行移民安置规范和政策文件的规定，并通过各级政府主管部门的审查审批；④工程建设业主单位对参建单位的管理紧密有效，合同中关于稳定风险防控的权责约定明确，稳定风险防控的日常管理工作保持正常的开展。

3.2 建立健全应急预案

(1)预案制订与报备。针对安全事故或自然灾害、参建单位、移民等各类稳定事件的应急预案由工程建设业主单位牵头制订，组织专业人员或专业机构进行评审，确保具有可操作性，并报地方主管部门备案。

(2)分类建立应急处置机构。针对不同类型的不稳定事件，制订不同的应急预案，明确应急处置领导机构，下设日常协调机构。日常协调机构一般设在业主单位，相关参建单位相关人员参与。相关参建单位相应成立该类不稳定事件防控的组织机构，在上一级应急处置领导机构统一协调指挥下开展应对突发事件工作。

(3)建立统一的应急指挥体系。应对突发事件原则上实行统一指挥，避免多重领导、多重指挥。

(4)建立分级应急响应机制。对各类不稳定事件实行分级管理，应急预案中应根据自然灾害或安全事故的等级、参建队伍群体性事件对工程或社会的影响程度、工区内不法分子违法行为的危害程度、移民群体性事件的严重程度等，分级制定不同层级的响应机制。按照事件可能的危害程度分级建立响应级别，明确指挥机构和工作人员、协调联络方式和处置方案。

3.3 各类稳定事件的应急处置

(1)移民稳定事件的应急处置：①发生移民稳定事件，包括在工程周边区域发生不法分子围攻交通车辆和工程建设人员、非法聚集、阻扰工程施工等，通过业主单位及时报告地方维稳部门，并配合、依靠地方政府进行处置。同时组织相关参建单位做好应急措施，避免和减少损失。②新闻舆情引导。在各类媒体出现可能引发移民不稳定事件的舆论报道，及时报告地方宣传部门，配合、依靠地方政府进行应对；同时，做好客观正面的宣传报道，阻止不实谣言的传播。

(2)参建单位稳定事件的应急处置：①发生参建单位人员上访、聚集事件时，根据事件大小和影响程度，按照应急预案规定启动相应级别的应急响应，并会同相关参建单位负责人第一时间进行协调处理。对符合政策、具备条件的，就地立时解决；符合政策但暂不具备解决条件的，给上访群众表明限时解决的态度，劝其息访；对不符合政策的，应耐心给群众宣传解释政策，劝其息访；对不顾大局或无理取闹甚至带头滋事者，经劝解无效，报请地方执法机构依法处理。②对在工区内发生偷盗、打架斗殴等治安事件，由相关单位第一时间报案，报请地方执法机构依法处理。根据事件大小和影响程度上报信息，分析事件处置可能出现的复杂局面，做好相应应急准备。③督促相关参建单位加强民爆器材、危化品等各类危险品的安全保卫，如有丢失，第一时间向公安机关报告，并配合调查处理，同时经常性开展安全排查，做好各类危险品的日常管理工作。

(3)安全事故和自然灾害的应急处置：①发生工程安全事故时，事故影响范围立即暂停施工。在最大限度保护人身安全的前提下，迅速查明原因，研究对策，果断应对，把损失降到最低程度。②工区发生塌方、泥石流、地震等自然灾害时，事故影响范围立即暂停施工。在最大限度保护人身安全的前提下，迅速查明损失和危害，做好安全评估，研究对策，把损失降到最低程度。③安全事故和自然灾害的维稳工作，应遵循应急预案规定，充分发挥应急抢险救援队伍、应急抢险救援物资设备的作用，使其有效发挥应急功效。④发生安全事故和自然灾害时，在按照应急预案启动相应级别应急相应的同时，有效组织、充分发挥相关专业机构和专家的作用，根据现场具体情况研判险情、制定合理的应急救援方案。

3.4 不稳定事件的预防管理

(1)全面掌握情况，做到防患未然。密切关注工区和库区稳定形势的发展变化，善于把具体不稳定因素的处理与全局稳定形势结合起来，把本区域的问题与全工区的问题联系起来，全面准确掌握各种不安全、不稳定因素。制定和落实专门的信息收集工作方案，锁定重点、持续跟踪、掌握动向，密切掌握工区内的社情民意和稳定动态，努力做到防于未然、止于未发。

(2)仔细分析排查，及时消除隐患。定期梳理工区内治安乱点和突出治安问题，集中开展稳定风险排查，及时消除隐患。深入开展社会治安综合治理，落实群防群控措施。密切掌握工区是否存在偷盗抢、黄赌毒等情况，一旦发现苗头，立即通报，并与公安机关联系，确保及时得到妥善处理。

(3)实施重点管控，日常巡查到位。全面实行稳定风险分级管理制度，加强重点稳定风险的监控防范工作。加强工区封闭管理，查堵与工程建设无关人员进入工区，消除稳定风险。督促各参建单位切实承担稳定风险防控主体责任。加强对工区内关键、核心部位的安保工作，防止人为破坏或重要材料、零部件的丢失。

(4)反应快速精准，确保处置有力。在健全完善应急预案的基础上，提高应急反应和指挥水平，提高一线处置能力；要针对可能发生的不稳定事件，及早做好方案、物资、力量等各方面的准备，形成分级负责、快速反应、统一指挥、协调联动的应急机制，避免贻误时机、扩大事态。

(5)注重稳定队伍，促进和谐建设。定期检查清理参建单位拖欠职工与民技工工资、工伤赔付等劳资纠纷问题，从源头上防止发生损害群众合法权益、影响工区稳定的事件，确保队伍稳定；加强对分包商的管控，督促理顺与协作队伍的经济关系；

对周边群众因尚未兑现补偿款或认为施工影响其生产生活的情况，及时报告地方，共同向群众做出解释或尽快兑现承诺，防止发生不稳定事件。

4 风险防控工作实践

猴子岩水电站是大渡河干流水电梯级开发规划的第9个梯级电站，电站装机容量1 700 MW(425 MW×4台)，坝址控制流域面积54 036 km2，水库库容7.06亿m3，为一等大(1)型水电工程。坝址位于甘孜藏族自治州康定市孔玉乡，坝区征占地面积超过195 hm2，库区淹没范围及交通复建公路涉及2个州、3个县、4个乡镇共18个行政村，征占地面积超过1 020 hm2，涉及移民人口2 378人。猴子岩水电站于2011年11月通过国家核准并开工建设，施工高峰期参建单位超过20家、工程建设人员超过6 000人。工程建设期间先后经历了2013年“4.20”芦山地震、2014年汛期对外交通中断近2周、2014年“11.22”康定地震、2017年库区开顶滑坡体出现整体滑移并造成地方省道交通中断等自然灾害。猴子岩公司严格依法依规组织开展工程建设活动，坚持上述稳定风险防控的工作机制和措施，确保了工程建设期的安全稳定。

综上所述，大型水电工程建设期间的稳定工作，关系到工程建设能否顺利推进，也是水电开发建设单位、参建单位应该履行的社会责任。要实现工程建设期的稳定目标，关建是要依法依规组织开展工程建设工作，建设本质安全稳定型工程；同时，要建立健全有效稳定风险防控的工作机制和措施。