社区社会组织在城市治理中的功能分析※

2018-03-30 14:22赵敬丹
成都行政学院学报 2018年3期
关键词:居民基层社区

●赵敬丹 张 帅

一、问题的提出

社区社会组织是社会组织的一种基本形态,是居民个人参与社区以及社会事务管理的载体。国外对于社区社会组织的研究起步较早,最初源于西方福利主义与自由市场的双重失灵,主要集中于在社区治理中社区社会组织的作用优势研究以及在社区治理中社区社会组织的参与路径研究。在我国,自20世纪80年代改革开放之初,政府就大力推行开展社区服务工作,90年代中后期,正式在全国范围内推进社区建设,社区参与也由此发端。

随着国家社会管理体制改革的深入推进,我国的社会结构发生了重大变化,城市社会逐步由单位制向社区制转变。党的十八大报告明确提出,要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”以及“更加注重促进社区社会组织的健康、有序发展,在社区建设与社会治理中充分发挥社区社会组织的积极作用”。党的十九大报告再次强调,加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。社区社会组织的培育与发展已成为现代社会组织体制中的基础性工作。同时,在我国政府大力推进“放管服”改革的背景之下,政府将原有的部分职能转移给社会,部分管理权限下放到社区。在这个过程中,社区社会组织成为居民表达诉求、沟通政府的枢纽,成为提供公共服务、完善社区治理机制推动社区建设、加强城市治理和社会治理的重要力量。

在我国,随着改革开放程度的不断深化,城市化进程也在向前推进。现如今,我国的一些城市已经进入到了城市化的中后期,快速的城市化发展所带来的负面问题逐步凸显出来。党中央强调要构建健康完善的城镇化体制机制,大力促进城市空间和管理格局的优化,以此提升我国城市的综合承载能力。由此可见,创新城市治理已然成为国家现代化治理和社会现代化治理的战略重点城市善治将成为未来治理的目标。城市治理更多强调的是多元主体之间的协调、合作与互助,注重的是多样化的治理方式。而在这个过程中,社区社会组织作为直接面向公众的、基层的社会组织形式,在城市治理中掌握着一定程度的话语权,成为城市治理的参与主体之一。研究社区社会组织在城市治理中的功能定位,具有重要的现实意义。

二、社区社会组织:城市治理创新的重要主体

(一)内涵界定

社区社会组织作为社会组织的重要组成部分,目前学界对其还并未给出一个被普遍接受的明确的概念界定。社区社会组织概念与范围的界定要取决于具体的政策目的,如果政策的目的在于促进社区自治,则“社区社会组织”的界定应是狭义的,即由社区内公民、法人和其他组织自愿发起,并在本社区地域范围内开展活动,满足居民多样化公共服务和治理需求的非营利性社会组织。如果政策目的在于促进更为广泛的社区建设,则对其的界定应是广义的,即还包括专业社工服务机构在内的、以促进社区服务和社区发展为目标的任何社会组织。[1]

本文采用的是广义的社区社会组织概念界定,因为现阶段我国社区内生社会组织动力不足、数量较少、质量较低、能力不够,亟需鼓励一些源于外部的专业社会组织作为支持性组织参与社区公共服务提供,指导社区内生组织的培育发展。

(二)主体地位

“十二五”时期,我国城镇化率年均提高1.23个百分点,2015年达到56.1%,我国的城市发展已经取得了相当的规模,这就要求城市发展必须在观念、战略、制度、组织与治理上都有所创新,其中,城市治理创新最为关键[2]。因此,我国城市治理已经上升到国家治理的战略高度。然而,面对我国城市治理面临的治理主体单一、治理能力不足、公民参与欠缺等挑战,如何创新城市治理已然成为亟待解决的问题。

从“治理”的本质内涵来看,更多体现的是发展主体的合作共治,而在城市之中居民是最基本的发展主体,必须把最大限度激发居民参与作为城市治理创新的根本所在,实现合作、协商、互助的城市治理创新模式。而社区社会组织作为城市最基本的、与居民联系最为紧密的组织形式,在城市治理创新中所发挥的不仅是第三部门的合作参与作用,不仅是弥补政府与市场部门的不足,更重要的是承担起连接居民与政府的桥梁纽带职能,让居民能够充分表达诉求,真正参与到城市社会治理之中。

社区社会组织是城市管理体制改革与市场经济发展的产物,作为城市治理创新的重要主体,其地位主要体现在以下几个方面:

1.社区社会组织是城市多中心治理的主体之一

治理本身强调的就是多元主体的协调合作,城市治理提倡多中心共治就是为了破除我国城市单中心治理的蕃篱,完善“政府—市场—社会组织”三方合作共治机制。作为城市基层治理的关键主体,社区社会组织所扮演的是城市治理的基石角色,承接起政府与市场涉及不到的领域。

2.社区社会组织是城市基层治理的合作者

社区是城市发展的基本单元,是地域社会生活的共同体。然而,现阶段的社区仍然是半行政化与半自治化的模式,要让社区真正担负起居民自我组织、自我管理、自我服务、自我监督的功能,就必须有大量社区社会组织的合作参与,以社区社会组织为依托,提高基层政府效率,提供高质量的公共服务,完善社区治理机制。

3.社区社会组织是居民参与城市治理的承载者

图3示,以0加药组为标准,OPC处理组(20~40 μg/mL)LC3-Ⅱ相对蛋白表达量分别为2.58±0.12、3.64±0.60和5.72±0.10,高于0加药组,F=1 688.710,P<0.001;0加药组分别与20、30和40 μg/mL 3组比较,差异有统计学意义,均P<0.001;OPC处理组(20~40 μg/mL)p62相对蛋白表达量分别为0.70±0.08、0.51±0.06和0.42±0.04,低于0加药组,F=73.875,P<0.001,其中0加药组与20、30和40 μg/mL 3组比较,差异有统计学意义,均P<0.001。

人是城市的灵魂,是城市发展的第一动力,城市治理更应突出人的治理。而这种治理不应仅是政府官员的参与,城市的创新发展战略也不应仅是顶层的设计,社区居民作为城市的主人,应更加积极主动参与到城市治理之中。在这个过程中,社区社会组织就承担起了居民参与城市治理的载体功能,居民可以通过社区社会组织将自己对于城市的发展意见以及自身需求反映出来,从而找到了参与城市治理的直接路径。

三、社区社会组织在城市治理中的优势分析

(一)补充优势

当前,城市治理的维度范畴十分广泛,城市治理的内容也是纷繁复杂,而且治理工作多是与社区居民直接相关。传统的单一治理主体政府与后进入的市场私营部门两者在城市治理中虽然已经发挥了一定的作用,但还存在不同程度的失灵,这就需要能够与社区居民联系紧密的社区社会组织的参与,以弥补政府与市场在城市治理中的不足。社区社会组织作为民众自愿联合成立的组织,规模小,结构简单,这种简易的组织体制以及灵活的活动方式能够适应城市治理中不断变化的状况,可以更有效地处理城市治理中最为基层的问题。私营部门可以通过政府购买其专业化服务等多种方式参与到城市治理中来,从而有效地解决城市治理中的实际问题。然而,私营部门毕竟是市场领域中的活动主体,其一切行为都是以营利为目的,缺少参与城市、社会等公共领域治理的实践经验,难以与社区居民直接接触,因此,就无法达到城市治理的预期目标。社区社会组织可以以积极、灵活的特性和社区居民利益代表的身份为私营部门参与城市治理留有的空白提供补充。

(二)效率优势

政府居于社会结构的顶端,可以从宏观上把握社会的发展趋势,但面对城市治理中的各种复杂问题,却难以准确掌握真实有效的信息,降低处理城市事务的效率。社区社会组织由于自身具有的民间性、灵活性、专业性,使其能够更加的贴近社会、贴近民众,了解城市治理中基层主体的实际情况,参与到同居民利益相关的城市治理政策中来,及时、客观地表达居民的利益诉求,帮助居民解决最为迫切的问题,从而减轻政府负担,提高城市治理的效率。另外,社区社会组织以其较强的专业性参与到城市治理之中,这种专业性使得社区社会组织对于城市某些问题有着较为敏感的洞察力,可以在政府之前发现问题的存在,从而做出警示与预防。对于潜在或已然出现的城市问题,社区社会组织可以提供专业化的指导建议,以促进问题的有效解决,提高城市治理的有效性。

(三)服务优势

打造“服务型政府”一直是我国政府不懈追求的目标,从社会服务的宏观视角来看,政府服务的覆盖范围是整个社会,然而随着社会的多元化发展,特别是城市治理领域中多层次、多样化、个性化的服务需求,使得政府对其难以提供满意的服务。社区社会组织的出现恰好弥补了这方面的不足,社区社会组织是由代表不同利益的群体组建而成的,反映了城市治理中各自群体的现实需要,因此,社区社会组织提供的服务往往比政府与私营部门更加有效,覆盖范围更加广泛,如城市治理中的农民工权益保护、公共卫生、儿童照护、残疾人保障等方面都发挥着政府与私营部门不可替代的作用,也因其非营利性得到居民的信赖,在城市治理中发挥着自身独特的服务优势。

四、社区社会组织在城市治理中的功能定位

(一)实现居民自治,促进基层民主建设

社区是城市社会的基本单元,社区自治是实现城市治理现代化的基础与重心。构建社区民主化格局的最终价值取向是实现居民自治,而实现居民自治的首要前提是居民参与[3]。社区社会组织是基层民主政治建设的产物,其特征之一就是自治性,这种自治性表明社区社会组织是在基于居民自愿的基础上自发形成的,是居民实现自我治理的重要载体。可以说,社区社会组织的发展,提升了居民的组织化程度,培育了居民的自我管理意识,吸引居民广泛参与到社区建设中来,增强了社区的自治功能。同时,也为实现政府行政管理与居民自治的有效衔接与互动提供了组织平台。社区居民自治的良性发展为城市基层治理打下了坚实的基础。

社区社会组织能有效的促进基层民主建设,为城市治理奠定良好的政治基础。随着民主观念的深入人心人民逐渐意识到保障自身的民主权利,更加主动的追求民主参与、自我管理,社区社会组织就成为了人们实践民主观念的承载者。社区社会组织是在全体成员利益一致的基础上形成的,其自下而上的运作模式体现了在开展活动过程中要坚持民主自治与平等协商的原则,在政治参与过程中要起到连接政府与公民的桥梁纽带作用。一方面,社区社会组织要将公民的利益诉求以和平理性的方式表达反映给政府,让政府真正了解到百姓的需求和对国家社会发展的意见,使政府的决策更加科学合理,更加符合民意。另一方面,政府可以通过社区社会组织将所作决策的理由和依据传递给公民,让民众真正了解政府决策,使其能够顺利实施与有效执行。社区社会组织对于培养公民的民主意识与民主技能、塑造民主文化,参与社区治理起到了主体性的作用。

(二)推进基层政府职能转变,弥补政府功能不足

社区社会组织的发展使基层政府的职能发生转变在提供社区公共服务方面,政府已从依托居委会跳“单人舞”转向政府搭台、各种社区民间组织“共舞”的过程,社区社会组织在发展的过程中进一步推动了国家与社会关系的根本性变革。同时,在这一过程中,对政府的职能也进行了重新的定位,更加体现了政府以人为本的服务理念,从“如何把居民管住”向“如何使居民生活得好”的方向转变[4]。在全面深化改革的过程中,促进政府职能转变,要求政府只需扮演好“掌舵者”的角色,起到牵引、指导的作用,将原来拥有的部分职能转移给社会,而在社会承接这些职能的过程中,社区社会组织发挥了极大的作用。社区社会组织承担了原来由政府及居委会实际承担或应该承担的任务,使政府从纷繁复杂的社区事务中脱离出来,减轻了政府负担,提高了公共服务的供给效率,形成“小政府、大社会”的格局。

(三)满足社区居民多样化需求,提升对社区的认同感和归属感

与政府提供标准化、规模化的公共服务不同,社区社会组织主要针对居民的多元化、差异化需求,提供专业化的服务,[5]推动了社区服务的多样化,满足了居民的不同需求。社区社会组织是基于居民的多样化需求而建立的,类型多样、形式多彩的社区社会组织作为服务居民的有效载体和平台,丰富了居民的文体生活、提升了居民自身的素养、维护了居民的个人权益。社区居民为了满足了自身多元化、多层次的精神文化与心理需求,自主自愿参与到不同类型的社会组织之中。社区社会组织活动的开展不仅满足了人们自身的需求,也为邻里之间交往联络拓展了空间。

现代社会的发展使人们之间的关系愈加疏远,城市社区居民之间缺少沟通联系,社区社会组织的出现在一定程度上弥补了这方面的缺失,增强了社区的凝聚力,提升了对于社区的认同感与归属感。“公共性”是公共管理核心特征之一,社区是具有“公共性”的城市治理的主要主体,社区社会组织正是基于这种“公共性”而培育和发展的。社区社会组织将有共同需求和兴趣爱好的人组织在一起,通过开展形式多样的活动,增进居民之间的沟通交流,使人们之间形成相识、互助的良好氛围。同时,通过各种贴近生活的活动,吸引、发动居民积极主动参与到社区事务管理中来,从而培养社区居民的公共精神,提升对于社区的认同感和归属感。

(四)实现社区资源整合,促进社会资本培育

促进资源整合的最终目的是使资源的使用效率得到有效提高。包括资金、物品等在内的物质要素与包括社会资本在内的非物质要素等大量的分散型资源存在于社区内外。然而这些分散的资源因为缺乏有效的分配、使用平台与渠道,所以得不到最大程度的利用,其价值作用也就得不到有效的实现。[6]社区社会组织的出现解决了这一问题。社区社会组织以居民的实际需求为导向,把社区中分散开来的人组织起来,有效激化和合理利用闲置在社区里的这些资源。首先,社区社会组织通过开展各种主体性、志愿性、慈善性和公益性等活动,可以为城市社区管理与服务动员筹集到各种物质资源支持;其次,社区社会组织通过发动来自社会各个层面的专业性人员或者志愿者,可以为城市社区提供人力资源支持;另外,社区社会组织通过参与相关立法和公共政策的制定,竭力倡导和追求政策结果的公益性和普惠性,来谋求实现更广泛的政策公平和正义,可以为基层社区争取到更多的扶持性政策资源[7]。

社区社会组织是根据人们的不同需求与兴趣爱好组建起来的,通过开展居民喜闻乐见和贴近生活的活动,通过提供满足居民多样化需求的服务,促使社区居民以积极主动的态度参与到社区建设和城市治理中来,让他们在参与活动的过程中相互了解和相互沟通,将分散的社会个体连结起来,汇聚成强大的社会力量,使不同层次的社会资本开始形成并不断增加。同时,在人们之间由不熟悉向熟悉转变的过程中培育人与人之间的普遍信任,建立人与人之间的互惠规范,从而促进社会资本的形成发展,促进城市治理的向前推进。

(五)化解社会矛盾,维护社会稳定

当前,我国社会正处于全面转型的加速期,处于社会结构优化调整的关键期,作为国家与社会治理组成部分的城市治理在这个过程中面临着经济与社会发展不均衡、收入差距拉大、社会不稳定因素增多等矛盾。为了疏导和化解这些矛盾,需要建立一种有效的机制和平台,而社区社会组织的发展正是顺应了这一迫切要求。城市的矛盾冲突大多是发生在基层社会。社区社会组织可以比政府部门及早发现、及早防御矛盾冲突,避免将局部矛盾转变成全局性冲突,避免将可以解决的问题转化成不可调和的矛盾。在政府的引导下,社区社会组织为了维护社区以及社会的和谐稳定,深入到基层社区群众中去,以调解的方式解决矛盾纠纷,用群众的力量去解决群众问题,从而提高政府的行政效率,维护社区的和谐与社会的稳定。

社区社会组织既是化解社会矛盾的“稀释剂”,也是维护社会稳定的“安全阀”。社区社会组织可以以组织化、专业化、制度化的方式向上反映表达不同群体的利益诉求,使公众的合理诉求能够得到有效满足,通过沟通互动的方式协调不同群体之间的利益关系,减少社会矛盾的激发。同时,社区社会组织作为密切联系党、政府和社区居民的桥梁纽带,可以发挥党员在其中的模范带头作用,将党的政策决定及时贯彻到组织之中,以维护组织的有效运转,实现组织的健康良性发展。此外,社区社会组织还可通过定期调研,将社区居民的诉求与意见及时、准确的反映给党和政府,也将党和政府的政策思想有效的传达给社区居民,从而减少因沟通不畅、政策不实而造成的顶层设计与公众意见相佐而产生的矛盾,维护社会的和谐稳定。

(六)帮扶弱势群体,实现公益慈善事业发展

目前,在我国,不论是城市还是农村,尤其是一些贫困地区,都有弱势群体存在,他们大多是残障人士、失业人员、孤寡老人、留守儿童、受灾群众等,每年政府都会拨出财政专款救济扶持这些群体。然而,因为我国基层社会管理与服务体系建设滞后,政府财政压力较大,因此,亟须社会力量的广泛参与,帮助弱势群众化解困难。社区社会组织作为与人民群众联系最为紧密的社会力量,可以弥补政府、企业在该领域的不足,将社会帮扶与救助的触角延伸到基层社会的各个方面,在帮扶基层弱势群体中发挥着至关重要的作用。社区社会组织可以广泛动员社会力量,为受灾群众、孤寡老人等捐款捐物,帮助他们解决最基本的生活问题,为残障人士和孤寡老人提供购物与日常家政、护理服务,为留守儿童开展心理咨询文化教育等活动,为失业待业人员进行就业培训,收集社会用工信息,联系用人企业,也可以在不断壮大自身的同时将聘用部分需要就业人员,拓宽了就业渠道,缓解了社会就业压力。

公益慈善事业的发展不仅是一种社会现象和社会治理的组成部分,更应该是一个国家文化伦理的重要体现。现阶段,我国公益慈善事业的发展速度很快,政府也十分重视。社区社会组织是开展社区公益慈善服务的载体,与政府提供的政策制度性支持不同的是,社区社会组织为公益慈善事业注入的是多元的社会力量。社区社会组织从社区居民的自身需求出发,可以有效整合社区内外资源,积累社会资本,解决了社区中的多项问题和困难通过组织开展公益慈善活动,如成立爱心慈善超市、志愿者协会等,起到了很好的示范性效应,促进了居民间的互帮互助,对在全社会形成良好的互助、志愿、服务精神,推进公益慈善事业的发展起到了积极的促进作用。

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