邻避冲突治理：环境科普教育的分析视角※

●刘智勇 陈 立

一、环境科普教育：邻避冲突治理研究的逻辑起点

对于邻避冲突概念，目前学术界比较一致的认识是，由具有现实污染或潜在污染的邻避设施所引发的一类冲突，而邻避设施，即指那些能够为社会带来福祉，但会产生一定负外部效应而不被附近居民欢迎的一种设施，如PX（全称Para Xylene）设施、垃圾处理厂、核能发电站、危险品仓库、殡仪馆等。“邻避”一词是从西方传入中国的概念，其英文表述是，Not In My Back Yard（简称NIMBY），其意为设施“不要在我家后院”。近年来，在我国不少地方，邻避冲突频发，在各类群体性事件中的占比较高，对抗性加剧，对社会的稳定造成较大威胁和影响，越来越受到各级党委政府和社会的高度关注。

邻避冲突频发的根源何在？有无有效治理的办法？学术界近年来对此进行了积极的探索，取得了不少研究成果。就类型来看，一般认为邻避冲突是环境类群体性事件之一；就发生的原因来看，一般认为邻避冲突在本质上是由于不同主体的利益诉求引发的；就治理措施来看，主要从治理的观念、策略、体制、机制、模式、途径、技术和方法等方面提出了对策建议。已有研究成果无疑为深化、拓展邻避冲突领域的相关研究奠定了基础。然而，已有研究也存在一些问题，较为突出的问题是，较多移植甚至照搬一般群体性事件的研究成果，对邻避冲突的成因治理措施的特殊性分析不够，一般性研究居多。当前，面对邻避冲突频发的严峻现实，在理论研究上，需要深入探求其独特的成因，进而找到精准的、更具针对性的治理之策。

我们通过对现实中大量邻避冲突的初步研究发现公众对邻避设施的风险认知存在偏差，表现为公众的认知风险大于实际风险。风险认知偏差已成为引发邻避冲突的特有原因，这与那些在建设项目征地、居民房屋拆迁中所发生的群体性事件的成因有显著的不同，后者主要是由经济利益诉求所引发。如果说风险认知偏差是邻避冲突发生的特殊原因，那么，就不得不追问：公众的风险认知为什么会发生偏差？如果能找到公众风险认知偏差的形成原因，无疑就可以消除或降低公众风险认知偏差，进而为邻避冲突的治理找到出路。因此，研究公众的风险认知偏差的形成原因，则成为治理邻避冲突的突破口。

公众的风险认知是由多种客观和主观因素综合作用的结果，是一个主观建构过程。对邻避设施运行的安全风险性，以及邻避设施的污染物的危害风险性的分析评估，一般会涉及比较专业的科学技术知识，特别是物理、化学知识，因此，邻避设施的风险认知对公众的科学素养和风险认知能力有较高的要求。在中国，现实情况则是公众的科学素养偏低，不少公众仅凭借自身有限的知识、经验进行邻避设施的风险判断，而且有时还受到伪科学知识、谣言以及媒体议程设置的干扰，出现严重的风险认知偏差，进而产生风险恐惧心理，以至对邻避设施采取抵制行动。由此可见，帮助公众提高科学素养，是预防和化解邻避冲突的必要手段。

而公众的科学素养的提升，离不开环境科普教育。开展环境科普教育，有助于树立公众的科学批判精神，提高公众的风险认知能力，从而消减其风险认知偏差。因此，环境科普教育是提高环境风险认知能力不可缺少的环节。然而，目前，在实践方面，中国环境科普教育仍滞后、薄弱，形式化严重，实效性不足；在理论方面，环境科普教育的研究时间还不长，已有研究成果针对性不强，深度不够，特别是基于环境科普教育→环境风险沟通→环境风险认知的演进关系开展研究的成果更为少见，因此，从风险认知偏差形成的源头入手，开展环境科普教育研究，是邻避冲突治理研究的逻辑起点。

二、邻避冲突的特殊原因：环境风险认知偏差

邻避冲突作为一种社会性突发事件，其发生的原因必然是复杂而多样的。邻避冲突的发生“不仅源于事件本身，更加来源于公众对邻避事件的认知、接受、理解与反应”[1]。这一观点从客观和主观两个方面揭示出邻避冲突发生的原因。学术界对邻避冲突的原因有多种认识，总体上比较一致，普遍认为公众的利益诉求是根本原因，所谓利益诉求，即指公众对自身的环境安全和健康权益的诉求。这一观点无疑是正确的，但未免简单化，欠充分，还难以有力解释各类邻避冲突发生的真实具体原因。为什么那些尚未发生污染的拟建或在建的邻避设施会遭到公众的抵制？为什么那些污染和毒性极低、安全风险完全可防可控的邻避设施同样也免不了公众的抵制？可见，邻避冲突的发生，不能简单地从公众的利益诉求来解释，还可能存在其他原因，这就是公众对邻避设施的风险认知偏差。

公众的风险认知偏差的形成与风险认知有关，来源于风险认知中。邻避设施的风险认知，一般是指对邻避设施给环境以及公众健康和生命安全可能造成的危害所持的一种认识、预断，它包括感觉、知觉、记忆、思维、想象等系列心理活动。而风险认知的偏差，是与特定的标准比较而言的。从大的方面看，有两种情况：一是公众对邻避设施风险的主观判断与实际客观风险之间的偏差；二是公众的风险认知与政府部门或专家的风险认知之间的偏差。由于政府部门或专家的风险认知仍然具有主观性，也与实际客观风险之间存在差异，不宜作为风险判断的最终标准和依据。因此，归根结底，风险认知的偏差，是指主观认识风险与客观风险之间的偏差。现实中引发邻避冲突的风险认知偏差，多数属于此类偏差。

出现风险认知偏差是难免的，不足为奇，但现实中存在的问题是，公众对邻避设施的风险认知，在主客观多种因素的综合影响和干扰下，常常出现放大实际风险的情况。实际风险一旦被过度放大，就严重违背事实，可能导致公众对邻避设施风险产生过度的恐惧感，进而采取非理性甚至暴力抵制行动。公众对邻避设施风险的认知偏差以及对应的风险行为选择是邻避冲突发生的重要心理根源[2]。近年来，全国各地发生的许多邻避冲突事件，多数是公众基于对未来安全风险的预判而采取的一种预防性维权甚至过度性维权事件。可见，邻避设施的风险认知偏差被扩大，将带来严重后果。

为什么公众的风险认知偏差会出现严重扩大化的问题？邻避设施的风险认知的形成是一个复杂的学习过程，是一种基于理性思维的活动，是一种基于科学知识的判断行为。这对公众的科学素养和认知能力要求很高。据第9次中国公民科学素养调查显示，2015年中国具备科学素质的公民比例为6.2%[3]，公众的科学素养普遍偏低，公众中的“科盲”不少，这无疑对公众的风险认知产生不利影响，出现偏差或严重偏差就不可避免。近年来，在中国发生的不少典型邻避冲突事件也证实，公众对邻避设施风险的认知往往是凭借直觉或以往经验，而不是充分依靠科学思维。由于他们科学知识库存的有限甚至缺失，难以或不可能依靠科学知识、先进的评估技术和方法，对环境风险进行客观、公正的测量与评估，以致对“PX是剧毒物”“PX能致癌”“PX项目高风险”等说法深信不疑，面对伪科学和谣言常常失去独立而科学的判断力。

公众之所以对那些风险小的邻避设施产生过度恐惧心理，某种程度上正是因为他们缺乏客观认识邻避设施风险所需要的科学知识和科学精神。因此，缩小公众风险认知偏差，开展环境科普教育无疑就是必不可少的重要途径。

三、环境风险认知的基础：环境科普教育

环境科普教育，一般是指特定主体就环境、环境设施及其运行所涉及的科技知识向公众进行介绍、交流、解释，使公众具备科学的知识和认知的一种传播行为。环境科普教育的范畴广，邻避设施特别是PX设施所涉及的科学知识问题，都属于环境科普教育的组成部分。环境污染方面的科学知识问题，专业性强、涉及面广。如常见的水体、大气和土壤中的污染物对环境和人体健康的影响程度，邻避设施、PX设施的安全可靠性和危害性问题，设施安全防控技术的最新发展状况等，都是公众最为关注和焦虑的问题，但受科学技术和专业知识的局限，公众可能对其一知半解甚至误解，这就需要环境科普教育及时跟进，以提高公众的科学素养，弥补公众科学知识和认知能力的不足。

为何环境科普教育是环境风险认知形成中的基础性环节？这就需要先分析邻避冲突中的三个常用概念即“环境科普教育”“环境风险沟通”“环境风险认知”之间的关系。这三个概念存在时序关系，目前在学术界有两种不同的排序。一是环境科普教育→环境风险沟通→环境风险认知，这是以“沟通”为手段、“认知”为结果的一种排序；二是环境科普教育→环境风险认知→环境风险沟通，这是以“认知”为手段、“沟通”为结果的一种排序。虽然两种排序都有各自的依据和理由，但把“沟通”作为手段、“认知”作为结果的排序，代表了目前的主流意见，本文也持此看法。两种排序虽有差异，但都把“环境科普教育”环节排在首位，不存在分歧，这说明人们对环境科普教育的基础地位的认识具有高度的一致性。

从环境科普教育→环境风险沟通→环境风险认知的发展过程来看，环境科普教育对环境风险认知的影响是通过环境风险沟通这一中介来实现的。环境科普教育的作用表现在，能丰富公众的环境科学知识，帮助公众掌握环境风险认知的科学方法，培养公众崇尚科学的精神，从而增强环境风险沟通的科学性和有效性。风险沟通是在风险情境下相关利益主体之间及时、有效地传递和交换风险信息的过程[4]，信任、情感、心理、知识等是环境风险沟通的重要构成要素。环境风险沟通的作用表现在，通过风险信息和意见的交换、共享，实现知情、说服和咨询搭建公众理性认知的桥梁，从而帮助公众形成科学的风险认知。总之，环境科普教育首先直接作用于环境风险沟通并影响环境风险沟通，再通过环境风险沟通这一中介来最终促成科学的环境风险认知的建立。如果缺失环境科普教育，那么环境风险认知的体系和链条就是残缺的，环境风险沟通和认知所必需的知识和信息就失去来源。这不仅使环境风险认知难以建立而且还很可能出现严重的偏差。因此，环境科普教育，不仅是形成公众客观风险认知的基础，也是消减公众风险认知偏差的重要条件。

四、问题与挑战：环境科普教育的弱化

环境科普教育具有如此重要的地位和作用，然而现实情况却与此不相称。近年来，环境科普教育虽然在中国各地普遍开展起来，取得了一定成效，但总体上看，受重视不够，比较薄弱，存在不少问题，面临不少挑战。

1.环境科普教育的实施主体的中立性不够

目前，环境科普教育的组织实施者多为政府部门或项目建设单位，他们与危机环境项目往往存在有不同程度的利益关系，中立性不够。因此，他们对环境设施涉及的科学技术知识的宣传，以及作出的安全风险分析评价即使真实科学，也会因为带有“王婆卖瓜”式的自我宣传说教，难以得到公众的认可和信服。

2.环境科普教育方式手段较为简单呆板

环境科普教育的方式手段会影响效果，现实中常见的方式手段是，印发宣传册、张贴标语、官方媒体发表文章和评论，或请业内专家作专题讲座等。这些环境科普教育方式手段较为传统，信息多为单向传播、缺乏主客体间的互动。此外，内容表达过于专业化，生动性和通俗性差，不易被公众理解和认同。

3.环境科普教育内容较为片面

环境科普教育内容应该坚持全面、客观原则，注重“两面性”传播策略。但有些环境科普教育则一味强调环境设施的先进性、安全性、可控性，对其风险性、危害性等则轻描淡写甚至故意回避，内容上存在明显的“一面性”和选择性倾向。由于公众事前对环境风险和危害缺乏适度的“两面性”教育，当他们面对环境设施安全事故频发的现实时，就容易产生被欺骗的感觉，以致迅速改变原有立场。

4.环境科普教育重形式轻效果

在不少地方，环境科普教育缺乏总体规划和制度设计，随意性强、长效机制不健全。表现为：应付上级检查和考评，被动式、运动式的环境科普教育活动多。节庆前、环境危机事件发生后的科普教育活动多，常态下的环境科普教育活动少。环境科普教育活动比较注重形式上的轰轰烈烈、媒体的宣传报道，较少关注公众的需求和活动效果。总之，认认真真走过场，忽视环境科普教育的实效性，是目前环境科普教育中的突出问题。

5.环境科普教育宣传时机滞后

环境科普教育宣传介入时机应符合邻避冲突发展规律和公众的风险认知规律，合适的环境科普教育宣传时机是消减公众风险认知偏差以化解邻避冲突的重要因素。在邻避风险事件中，一些环保NGO组织、环保达人或者不同专业观点的专家会敏锐地捕捉公众的关注点，并在微博、微信、论坛等新媒体上以文字、图片等方式发表未经证实的信息。公众受自身知识、理性思维的局限，难以对这些未经证实的信息的真伪进行鉴别，从而轻信和接受。随着信息传播主体的增多，传播链条的延伸，邻避风险信息在传播过程中会发生变异或扩大化，产生大量不实信息，公众在“宁信其有宁信其高”的心态下，会认可这些不实信息，在微博、微信等新媒体的推波助澜下，会逐渐接受谣言。而政府部门或项目建设单位在前期工作中，忽视对公众的关注点进行预防式科普教育宣传，直到邻避冲突引发严重危害后，才通过发放宣传资料、邀请专家访谈，或在官方微博、公众号、论坛公开风险信息等，对社会上的伪科学和谣言进行辟谣与澄清，这属于事后补救型科普教育，虽然能获得一定成效，但环境科普教育宣传时机已逝，难以改变邻避冲突造成的社会影响。

五、邻避冲突有效治理之策：强化环境科普教育

当前，环境科普教育的弱化问题，是导致公众风险认知偏差进而引发邻避冲突的重要因素之一。要从根本上消除公众对邻避风险的恐惧，关键在于让公众对邻避风险的认知基于理性思维，满足公众对邻避风险的科学知识的需求[5]。强化环境科普教育工作，对于提高公众的风险认知能力具有重要的作用，因此，加强环境科普教育成为治理邻避冲突的必然选择和有效途径。

1.强化环境科普教育主体的权威性和独立性

环境科普教育主体的权威性是影响环境科普教育效果的重要因素之一，这种权威性不完全取决于机构或专家主体的地位、知名度和社会影响力，还受主体身份与环境科普教育内容的相关性、专业性程度影响，主体的权威性越强，公众对科普教育内容的认可度就越高。环境科普教育效果不仅与主体的权威性有关，还受主体与危机事件的关系状况的影响，环境科普教育主体身份的独立性与科普教育的效果呈正相关关系。因此，开展环境科普教育，不仅要注重环境科普教育主体的权威性，还要考虑其独立性。这要求在针对环境设施的安全性、环境污染问题的危害性开展科普教育时，只有利益相关的政府部门、企业及其邀请的专家参与是不够的，还应该让具有独立性和权威性的第三方机构或专家参与。

2.优化环境科普教育内容结构

优化环境科普教育内容结构，包括几个方面：首先，突出环境科普教育内容的针对性。内容质量是根本，环境科学技术知识的教育宣传，一定要考虑公众对象的关切和需求，精准供给，避免盲目性。环境方面的科学问题，专业性强、涉及面广，以邻避设施为例，评估其风险可能需要化学、物理学、毒理学等自然科学知识，同时还涉及公共卫生、环境保护、法律法规等社会科学知识。因此，环境科普教育就应该尽可能有针对性地回应满足公众对相关科学知识和政策的需求。其次，突出环境科普教育内容的全面性。所谓全面性，就是要善于使用传播内容的“两面性”策略，兼顾正与反、喜与忧的内容，既要讲明环境设施和技术的安全可靠性，也不能完全回避其风险性、危害性。要注意防止选择性、为我所需地进行“一面性”科学知识和安全知识传播，甚至故意掩盖问题、弄虚作假。再次，要增强环境科普教育内容的可理解和可接受性。对环境科普教育内容的表述，要条理清晰，深入浅出，避免生硬、僵化、过于专业的内容传播，增加环境科普内容的趣味性、生动性，以化解公众与专家之间的专业隔阂、猜疑，提高公众对邻避风险的认知水平。

3.拓展环境科普教育的媒介和方式

除继续运用传统大众媒介外，还要善于结合使用各类新媒体，构建全媒体科普教育传播模式，以提高环境科普教育的受众覆盖率和接受度。当前以“微博、微信、论坛”等为主的新媒体异军突起，成为公众获取社会信息和政治参与的重要平台。新媒体的兴起打破了政府部门对风险信息获取与传播的垄断地位，变单向沟通为双向沟通，为实现公众和政府部门、专家之间平等对话创造了可能。为更好发挥新媒体的科普教育功能，首先，在邻避设施兴建前，应通过邻避设施相关词汇搜索的频率，根据对邻避设施风险问题的关注、转发、评论的数量来判断网络舆情走向，督促有关部门预防潜在风险引发邻避冲突，尽快启动有关邻避风险的科普教育预案。其次，在邻避冲突发生时，有关部门应该通过官方微博、微信等新媒体平台，及时就公众针对邻避设施提出的安全性问题做好科学解答，有效遏制伪科学谣言的蔓延。第三，对环境科普教育具体方式，要善于针对不同受众的需求和媒介使用习惯选用载体和手段，形式多样地进行科普教育，如，会议、讲座、视频、展览、发文、人际传播、辩论、演讲等，力争在科学性与通俗性的有机统一中实现科普教育效果最大化。

4.完善环境科普教育的多元主体合作机制

环境科普教育，是一项涉及多方主体的系统性工程，单靠政府或任何一方的努力是不够的，还需要建立多元主体参与、责权明晰的合作机制。相关主体大致包括政府、企业、社会组织和公众等，他们在环境科普教育中具有不同的职责和任务，可以取长补短，形成合力。政府部门在环境科普教育中居于主导地位，是环境科普教育的领导者、实施者和监督者。按照分级管理分级负责的原则，各级政府部门应该负责制定本行政区域内的环境科普教育规划、建立环境科普教育制度，组建环境科普教育机构，搭建环境科普教育平台，为环境科普教育的落实提供人财物等各种保障条件，以及营造良好的社会氛围。企业是环境科普教育的重要参与主体之一，特别是那些作为环境设施项目的投资和建设方的企业，更负有义不容辞的责任。企业应该协助政府部门参与完成环境科普教育的有关工作，有条件的企业还可提供资金支持，甚至设立环境科普教育基金。此外，企业还应主动公开邻避设施运行状况、安全防控措施以及安全信息，设置企业环境科普知识宣传橱窗，接受公众到企业参观，并积极回应公众的各种质疑。社会组织是参与环境科普教育的一支重要力量，广义的社会组织包括非政府组织（NGO），居委会、村委会等群众自治组织以及其他社团组织。这些社会组织分布广，是连接政府部门、公众、企业的纽带，其民间性、独立性优势明显，在了解公众环境安全利益诉求传播科学知识、解答公众疑问等方面可以发挥不可替代的作用。作为个体的广大公众，具有双重身份，他们不仅是环境科普教育的客体和接受者，也是主体和传播者，应该积极主动参与到环境科普教育中，为做好环境科普教育工作建言献策，并监督政府部门环境科普教育计划的实施。只有调动多元主体参与的积极性，建立责权一致的合作机制，才能使环境科普教育健康发展。