普惠金融下农村中小企业的融资困境与法制保障

刘 佳

(中国政法大学民商经济法学院，北京100088)

时至今日，我国城镇金融体系已基本建立，金融法律体系也日益健全。随着普惠金融理念的倡导，农村金融成为当下中国农村发展改革乃至金融体制改革的主阵地。作为农村金融需求的主体之一，农村中小企业因信息透明度差、缺乏抵押担保物等问题而受到较强的信贷约束，难以获得信贷融资。因此，有必要依托农村金融法律法规的顶层设计，改善农村地区金融格局，打破农村中小企业的信贷障碍与融资困境，切实推动金融机构涉农信贷业务的顺利开展与风险管控。

一、农村中小企业融资的现实困境

基于农村城镇化水平滞后性和城乡格局二元性等客观条件，农村中小企业难以通过正常的增信渠道获得信贷支持，其金融抑制现象较为明显。

(一)农村中小企业融资的特殊性

农村中小企业主要是指在乡(镇)及其以下地区进行生产的，从事农牧业、渔业、批发零售业等行业，职工人数、营业收入和资产总额符合法律规定的农村私营企业。由于根植于农村地区，农村中小企业的经营具有鲜明的家族家长特色，与一般企业相比，其融资需求具有明显的特殊性。(1)企业家主导性，即农村企业融资安排的中心签约人并非投资者主导的企业，而是实际控制企业经营管理事项的企业家[1]。农村企业的融资意向、风控机制及信息交换一般由企业家独自决策。(2)融资信息家族化，即农村企业的资产总额、产权分配及内部管理人员等融资信息基本由家族掌控。农村企业的实际控制人、管理层及其主要社会关系对该企业的融资信贷具有举足轻重的作用。

(二)农村中小企业融资难的现状

农村经济环境及基础设施的逐步改善，推动着当地企业的发展，也助长了其融资需求。然而，受制于地域局限，加上其融资需求的特殊性，农村中小企业融资比较困难。一方面，由于农村中小企业信用基础较差、贷款额度较小、管理成本较高、违约风险较大、盈利能力较弱，而金融机构的放贷标准通常较高、办理手续较为繁琐等，农村中小企业不愿或不能正常获得贷款融资。据统计，截至2012年末，全国金融机构涉农类贷款余额接近15万亿，占各项贷款余额的21%以上，其中，农村中小企业贷款余额为10.3万亿，占比仅为15.4%[2]。另一方面，由于农村金融服务体系不健全、农村金融机构竞争不充分等，农村中小企业难以通过正规金融机构或合法渠道获得贷款。我国2.4亿农民家庭中，约有15%的农民家庭获得正规金融贷款，85%的农民家庭通过民间信贷解决融资需求，农村中小企业的生产资金也主要源于民间融资[3]。显然，由于正规金融服务的滞后及农村地域特性，农村中小企业融资异化为游离在监管之外、风险防控缺失的民间融资。

二、农村中小企业融资的法律困境

农村中小企业当前的信贷障碍与融资困境，主要源于缺失体系化和规范化的农村金融法律制度。

(一)农村中小企业融资法律的剖析解读

我国农村中小企业融资主要涉及以下3个方面的法律规范。(1)农村金融总则法。2002年修订的我国《农业法》第45条成为促进我国农村金融发展、给予农村企业信贷帮扶的总则性规定，并奠定了统筹性的法律基石。(2)农村金融组织法。我国《商业银行法》《农村商业银行管理暂行规定》《邮政法》《农村信用合作社管理规定》，以及《村镇银行管理暂行规定》等法律法规，构建了我国商业性、政策性与合作性农村金融机构的法律地位和职责，有利于活跃农村区域金融活动。(3)农村金融宏观调控法。我国《中国人民银行法》《银行业监管法》《担保法》《农村土地承包法》，以及《中小企业促进法》等法律法规，有效规范了农村金融活动，有利于监督征信管理，有效规制了抵押担保机制，从而促进了农村中小企业投融资体系建设。然而，从总体上看，农村金融体系的创立和发展难以掩盖农村中小企业融资体系存在的主要问题，农村金融法律制度尚缺乏顶层设计和系统架构，法制建设滞后。

(二)农村中小企业融资难的法律症结

1.抵押物种类偏少。市场经济是信用经济，而资产则是衡量融资方信用的重要指标。与城市企业不同，农村中小企业在现行土地法律制度束缚下，无法通过抵押或质押土地的方式获取融资，其贷款担保物仅限于产权清晰、法不禁止的各类资产，其结果便是担保方式少、担保物匮乏，农村企业的资产信用受到质疑，信贷风险大，农村企业难以通过正规渠道获得贷款。有研究指出，缺乏有效抵押物是影响农村信贷供给的重要原因之一[4]。

2.金融机构匮乏。相比于城市金融体系，农村金融体系发展缓慢，农村地区基础设施建设及分支机构设立严重滞后。具体表现为：(1)以农村信用社为核心枢纽的农村金融组织体系，分工不明，业务模式单一；(2)大中型商业银行在县以下的分支机构规模收缩，贷款权限也受到诸多限制；(3)村镇银行、农贷公司和农村资产管理公司等新型农村金融组织的法律定位和职能定位不准确或有重叠。因此，农村金融供给量迂缓上升，农村信贷可及性低，农村金融剩余向城市净流出。高成本打造的农村金融体系虽然实现区域性全覆盖，但无法适应农村经济转型，不能形成持续的商业性[5]。

3.风险防控措施薄弱。基于农村金融供给的失衡，加之农村熟人社会的特性，民间借贷成为农村中小企业融资的首要选择。然而，民间融资具有隐蔽性和盲目性，缺乏应有的法律规范和外部监督，其结果是民间借贷的标的额、资金用途、利率和违约金等缺乏相应管制，容易滋生非法集资乱象，甚至诱发潜在的区域性或系统性风险，有碍城乡和谐。此外，由于抵押物不足，容易出现一般性的信贷风险，甚至频繁产生资不抵债现象，进而形成呆账坏账。据统计，近年来，农村金融机构贷款回收率偏低，不良贷款率偏高，拨备严重不足[6]。显然，农村金融监管机构和金融机构的风险防控能力亟须提升和加强。

三、普惠金融下农村中小企业融资的法律保障

农村金融法治进程缓慢，以及法制建设欠缺和滞后，是造成农村中小企业融资难、融资贵的关键因素。因此，有必要抓住普惠金融的时代机遇，建立且夯实农村金融体系的法治化基础。

(一)普惠金融机遇

2005年，联合国与世界银行率先提出并大力推行普惠金融体系理念，强调现代金融体系应当具备包容性的核心特质，应以有效方式促使全人类共享金融服务，尤其应惠及贫民和农户等群体。联合国希冀以普惠金融来推动传统金融的转型与创新，营造开放性、多元性和有活力的现代金融体系，从而进一步促进全球反贫困事业发展。总而言之，普惠金融是一种金融发展理念，它明确每个社会成员均有权享受现代文明成果、实际获得金融服务，以此实现人类的共同富裕，构建和谐世界。

普惠金融不仅在全球得到倡导，也得到我国政府的大力支持。2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出“发展普惠金融”。我国构建普惠金融的目标是完善农村金融市场，服务广大农民和困难群体，在客户定位上始终瞄准低收入阶层和中小企业，真正化解农村各类人群和集体经济组织的贷款困局[7]。因此，发展普惠金融既是完善农村金融法律制度的时代契机，又是提升政府治理能力的机遇与挑战。以中国农业银行为例，其从2008年开设专司惠农贷款业务的“三农金融事业部”，因地制宜地实行差异化的区域信贷政策，适度下沉审批权限，规范并创新抵押担保方式；同时，研发“金穗惠农卡”，融合小额贷款自助、涉农补贴资金兑付、电子银行等存贷功能。据悉，中国农业银行下辖的942家县事业部及分支机构涉农贷款余额为8440亿元，全年增量贷存比达53.85%，实现拨备后、分摊后净利润185.1亿元[2]。

(二)域外经验借鉴

农村地区资金外流、农村企业融资困难属于世界性难题，但部分发达国家和发展中国家能够因地制宜地架构本国农村金融法律制度，促进经济社会全面协调发展。一般而言，为阻止农村地区经济发展和金融服务双重滞后的恶性循环，各国通常制定明确的法律法规或颁布特殊财税政策，支持和鼓励金融机构扶持农村企业或特定产业，倾斜性保障农户及农村经济组织的基本权益。

发达国家以美国为代表，其农村金融法律体系以《农业信贷法》和《农业保险法》为核心构建，法律条文侧重于为农户或农企提供合作金融，同时以政策金融和商业金融为辅助与补充。(1)依法设立的农贷专业银行均为独立经营的实体，并在农业信贷管理局的监管下自成系统，接受政府职能部门的业务管理。此外，“专款专用”的经营模式保证了农业资金用途的确定性和独立性，减少了不必要的纠纷。(2)为防止商业银行转移农贷资金至其他领域，联邦法律规定政府对农业贷款提供利率补贴。(3)为防范农业生产不可避免的自然风险以及由此引发的贷款违约风险及法律风险，美国在统一法律规范下形成了强制保险和自愿保险的二元农业保险制度，并承诺由政府给予保险费补贴。

发展中国家以印度为典型，其《银行国有化法案》和《地区农村银行法案》均规定各类银行金融机构负有支持农业和农村发展的责任，必须提供一定比例的资金用于向农村金融机构贷款，因而，该规定被称为“优先部门贷款比例”政策。优先部门包括农业、小型企业等9类金融困难群体及行业。印度要求本国银行对优先部门的贷款不得低于贷款净额的40%，外资银行不得低于32%。此外，为降低农村投资成本，印度政府广泛采取利率补贴计划，保证农民以优惠利率获得正规金融的信贷支持。

(三)农村金融法治化

自20世纪90年代以来，我国已形成以正规金融机构为主导、农村信用合作社为核心、新型农村金融机构蓬勃发展的农村金融体系，但农村金融法治化程度不高，阻碍了农村中小企业的融资发展，因此，亟待整合与强化农村金融法制建设。

1.强化农村金融供给，完善融资担保制度。为改变农村金融治标不治本的尴尬境地，应当通过立法统筹现有农村金融体系，系统整合散见于各类法律法规和部门规章的农村金融规范性法律文件。依据科学合理的农村金融法律体系，组织搭建“小而精、功能全、覆盖广”的农村金融组织体系，充分发挥市场化竞争机制与政策性扶持手段的协同创新作用，稳健推行农村信用合作社向村镇银行的改制重组进程，逐步形成“适度竞争、政策优惠”的农村普惠金融体系。一方面，依托法律强化农村金融的融资供给。通过政策引导、财政扶持等方式，鼓励民营资本进入农村金融市场，依法合规开展涉农贷款业务。在适度考察和积累农村企业非财务信息等软信息，完善审批和报备等配套监管措施的同时，借鉴重庆市的做法，通过设立农村资产管理公司处置不良资产，理顺农村土地承包经营权和农民住房担保债权的实现途径，提升新型农村金融机构的法律地位，进一步支持民营资本有序地迈向农村金融领域。另一方面，改良农村担保规范。应当采用自然演进与建构相结合、一般规范与分类规范相结合的多层次立法体系，以补充有效担保物为着眼点，通过法律创新形成制度激励[8]。增加农村融资担保的充足性、创新性和灵活性，推行农户联保贷款制度，同时支持农村承包经营权、宅基地使用权和农村住房，以及农副产品及其衍生债权(如应收账款)作为抵押质押财产。

2.加强农村金融监管，完善风险防范体系。相比城镇居民，农民企业家所掌握的信息相对匮乏，容易因为信息不对称而诱发区域性风险。因此，需要依法建立统一规范的监督机制，借鉴上述国家的经验，筹建专门的监管机关，秉承审慎监管的理念，对农村中小企业的融资投向、资金安全和使用效率等进行监督，提升农村金融消费者的投资风险意识和法律意识，保证农村金融机构融资贷款的可及性、资金投入的连续性以及现金流的安全性，防范融资贷款的法律风险、道德风险以及挤兑等系统风险。在渐进式扩充农村金融机构数量及业务量的同时，严厉打击非法金融活动，落实监管职责，降低外部性风险。(1)对商业性资金加强监管，规定农村中小企业的融资贷款应保持合理的使用比例。(2)针对农村中小企业运行模式的不同特征，尝试运用差异化的监管手段，采取属地监管、并表监管和联动监管的综合监管模式，防范并控制农村中小企业的风险易发性。(3)政府加强监管的同时，激发农村金融市场的商业化运行，通过完整的农业保险体系以及保费财政补贴政策，进一步协调农村金融机构的成本核算与利润需求，帮助农村中小企业分散经营风险和自然风险。落实《融资担保公司监督管理条例》的监管要求，提升农村中小企业的资信等级，稳固其信贷关系，降低其信贷风险。此外，实现农村保险与融资担保的内外呼应，满足农村中小企业的信贷需求，减少乃至消除政府机关的监管执法成本，实现政府与市场的双赢。

3.降低司法救济成本，引入社会监督机制。法谚有云：无救济即无权利。由于实际资信的等级较低，农村中小企业的违约风险较高，且在当前制度下，农村有关房屋和土地的担保权较难实现，其一旦违约形成呆账坏账，金融机构的债权利益就难以得到有效保障。因此，应当依据我国《民事诉讼法》《最高人民法院关于部分基层人民法院开展小额速裁试点工作的指导意见》等法律法规和司法解释的立法宗旨及具体规定，加强法院对农村融资信贷各方的保护力度，通过缓交诉讼费、开放小额诉讼快速裁判执行通道、缩短农村小额信贷纠纷审限、前置司法调解等方式来减轻农村金融机构的诉累成本，惩治违法违规行为，以此强化金融机构开展农村金融的信心。此外，还应当增强社会自治水平，强化社会监督，通过积极的舆论引导方式，充分发挥群众监督作用，保证农村中小企业融资行为预期违约投诉举报渠道的通畅，推行有奖举报制度，健全农村信贷纠纷的快速受理、高效处置机制。总而言之，尽量做到事前防范风险和事后减轻诉累，最大限度地保障债权人的正当利益，预防农村中小企业的非理性行为，从而在最大程度上维护利益平衡的司法和谐、营造健康有序的农村金融秩序。

4.提升风险防范意识，完善农村征信制度。交易信用的维护有利于交易的安全性和延续性。除了应通过外部增信机制来帮助农村中小企业扩充融资实力外，还应当提升企业懂法守法、诚实信用的意识。(1)金融机构及其监管部门有责任和义务对农村金融消费者作事前风险说明，提升其信贷风险意识，如提前送达格式合同文本及配套风险提示说明书，明确各方权利义务关系。(2)经常举办相关的法律法规宣传及培训，提高农村中小企业的金融安全意识、认知水平及风险防范能力，提升农村企业主及农户的金融常识及维权意识。(3)针对农户和乡镇企业信用体系建设滞后等问题，尽快建立适合农村经济组织的统一征信机构和农村征信制度，增设不良信用记录的黑名单和信用优秀记录的白名单制度，将个人信用信息与全国身份信息统一联网，建立并实现授权查询的便捷性和开放性，客观上推动农户及农村企业主诚实守信、遵守法律。

[参考文献]

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