行政人格与个体人格互动错位下的行政失灵研究

李 洁

(上海工程技术大学 社会科学学院, 上海 201620)

作为社会体制的参与主体和社会体制创新的载体，人是行政过程和行政活动的落脚点，政府形象在很大程度上取决于直接参与行政活动的行政人员所代表和展现出的政府气质，个体参与行政过程的意愿及行为方式也体现了其对政府的态度。由于政府架构的多层级性，政府与个体的互动主要表现为行政人员与公民个体的互动，公民个体对行政人员的评价反映了其对政府的整体评价，行政人员对公民个体素质的评价也影响政府的治理理念和治理方式。由此，行政主体与行政客体的互动影响行政效果的实现及行政方式的转型。作为行为的内在指引，行政主体与行政客体各自的人格特质将影响两者的互动质量，两者人格匹配方能实现良好互动，避免行政失灵。不同的政治经济社会环境型塑不同的人格，同时也呼唤与之相适应的人格，包括行政人格和个体人格。然而，人格具有稳定性及独立性，其转变速度可能落后或超前于政治经济社会体制，行政人格与个体人格都可能与制度之间存在不匹配，加之社会制度自身存在的不完善，依赖于此形成的行政人格与个体人格也存在一定缺陷，行政人格与个体人格之间有可能发生互动错位，导致行政失灵。

一、行政过程中的人格需求

(一)行政行为与行政人格需求

行政人格是行政人员区别于其他社会成员的内在规定性人格特征。就其个体而言，是指在行政行为中行政人员自我价值与行政价值的共同实现，是心理、观念、意识、理想等都与行为相一致的状态，体现了个体的自我价值、尊严和品格；就其整体而言，则主要是指一种职业人格，即行政人员作为这一职业的从业者在行政管理职业活动中所形成的职业特征，并因拥有这一人格与其他社会成员及其他从业者相互区别[1]。政府能力最终由且必然由政府组成人员的现实活动来体现，国家职能在微观上表现为“人”尤其是“行政人”的职能，是“人”的存在和活动的方式。政府行政组织不仅是一个权力体系或者职责体系，更不是一个僵化与静止的机构，而是由公务人员所组成的一个“人”的群体。政府管理的效能不但取决于行政机构的合理设置和层级控制的管理体制，更取决于公职人员的个体素质及群体特点。质言之，取决于一个良好的组织气候以及在此良好组织气候下行政人员的积极性、主动性与潜能的发挥与实现。政府行政作为公共权威对整个社会的公共事务进行管理，其主体就是政府的公职人员，用人以治事对政府行政效果有着至关重要的影响，有什么样的行政人员，便有什么样的政府，用人以治事是国家为政之根本[2]。因此，无论是在静态的行政组织结构中还是在动态的行政管理过程中，行政人员都是实际的行政主体，承担具体的行政职能，其行为决定了政府职能能否实现或能否卓越实现。“人格”是内化行为的指导准则，影响人的行为取向及行为方式。与之相应，“行政人格”也指引行政人员的行政行为，影响行政效果。

(二)行政行为与个体人格需求

个体人格对个体行为具有强烈的引导性，作为行政客体及行政活动的目标群体，个体参与行政互动的人格特质同样影响着行政过程及行政效果。个体具有的自我意识、自立能力、自主状态、自律意志是其在政治层面产生情感、思维、动机、态度、价值观的基础，也决定了其对有可能参与的政治生活中的人物及事件的认知、判断乃至评价。总体而言，个体人格特质在多个维度上影响其参与政治生活的行为选择，由此影响行政效果：第一，个体具有的独立政治情感影响其在政治生活中的内心体验进而形成独特的政治认知过程，并在这一过程中形成对各种政治客体的心理反应；第二，个体具有的独立的政治思维影响其在生活过程及行政过程中对政治事务的思考、判断及评价；第三，个体具有的独立的政治动机促使其对自身的政治参与责任、政治参与兴趣及政治参与能力等进行有效的估价和评判。

二、行政体制中的人格互动匹配

行政主体与行政客体互动过程中的人格匹配，即行政互动双方符合彼此的角色认知及角色期待。在良好的互动中，以旁观者的角度观看与评价，这一过程也许存在不科学与低效率，但只要互动双方认为彼此的认知及期待已经实现，那么从主观偏好上即可认为这种互动是有效的。不同的行政体系要求和型塑不同的行政人格，不同的社会形态要求和型塑不同的公民人格，或者说，行政人格和公民人格这两个概念本身就具有明显的时代性，是时代的产物。正如哈贝马斯所言：“需要在社会概念本身作出对应的区分。”根据行政体系产生、发展及变化的历史轨迹和现代民主产生、发展及变化的历史轨迹，存在处于两级的传统行政体制及现代行政体制，这两种行政体制实际上代表着两种不同的社会治理模式，也型塑了同样处于两级的行政人格及个体人格。在传统行政体制下，传统行政人格和传统权威型个体人格互动参与行政过程，在现代行政体制下则应是现代行政人格和现代公民人格互动参与行政过程，两种体制中的行政人格和个体人格相互匹配，使得相应的行政体制得以相对良性地运转。

(一)传统行政人格与个体权威主义人格的互动

1.中国传统行政人格

中国传统官僚制并非与法理型权威相对应的理性官僚制，而是一种“世袭制”或“家产官僚制”“半官僚体制”，并不具有严格意义上的理性特点。尽管在某些具体制度运作层面，如由科举考试支撑起的中国官僚制度也具有部分合理性，但技术的合理性并不能从根本上消除整个制度的非理性特征，它仍然只是一种人治条件下的特权官僚制，并非用于表达人民的意志，谋求人民的福祉，更多是在“国家”或“国民”的名义之下用于管制甚至奴役人民，实现统治者的政治目的。由此，中国古代的官僚制度很难孕育出现代理性精神，反而遗留了令人“十分痛恨的官僚主义”[3]。既然传统行政体制在性质上属于统治行政，那么统治行政必然要求一种与之相伴的依附型人格特质，即传统行政人格。作为一个封建专制历史悠久的国家，传统的“官本位”“宗法”“等级”及“人治”观念根深蒂固地存在于行政人员的价值观念里，甚至内化为其人格的一部分，如行政人员“打官腔”等行为正是这种人格特质的外在显现。

社会主义制度是现代性社会制度，在根本上对世袭官僚制予以否定，但传统的世袭官僚制造成的影响仍然有所延续，作为所谓“文化”继续发挥其潜在影响。当今理性官僚制的“样式”虽然已经初具，但其在事实构建上处于“官僚制”不足状态，政府及其行政部门欠缺理性官僚制倡导的专门化、专业化、职业化科层精神，以及民主、法治、效率的价值理念。孔飞力感言：“中国独一无二的命运是，在其他古代文明消亡以后很久，中国的文明坚持了下来；这种坚持所包含的意义不是僵化，而是一系列的再生。”但是，这种传统的再生既表现在优良层面，却也留存于若干糟粕层面，传统官僚主义的死而不僵也成为“再生”的一种，类似西方国家“非官僚化”的基础并不存在，诱导了行政人员行政行为的随意性以及行政相对人行为的被动性。尽管近年来“小政府，大社会”的转型已成为趋势，但由于传统家长制父权制的影响，当前我国行政人员人格仍然是传统的权威型人格，即个人魅力权威过剩而法理型权威不足。

2.中国传统个体人格

在传统行政体制下，民众缺乏充分的自治环境，没有形成政治参与的基础，加之传统行政文化的“官本位”思想影响深重，行政权力有条件渗透社会各个层面，民众对政府产生了严重的依赖心理，缺乏行政参与意识，形成传统行政客体文化或谓 “臣属型”文化。在这种文化氛围之下，依附和服从成为官方与民间的主要互动方式，个体的独立人格被轻视乃至忽视，自由、尊严、利益，个体权力、民主观念无所依托，个体意识、主体意识、民主意识、公平意识、竞争意识、法律意识、社会公德意识等人格构成因素皆呈现出缺失状态，个体没有机会也没有能力对政府行为进行监督与制约，无法确保政府有效、高质量地提供社会和公民所需要的服务，政府力量占据绝对的支配地位，社会及个体力量则处于被支配的地位。因此，就个体人格而言，中国传统社会中“个人”的发展很不充分，基本上是一种“自我压缩的人格”，个体的主体性缺失，在君与臣的关系模式中，形成个体强烈的臣属观念及依附意识，进而形成一种服从性的权威主义人格。

新中国成立后，尽管就国家性质而言，人民成为国家的主人，但传统臣属型政治文化影响深重，加之集体主义文化的渲染，个体的独立自主发展仍然受到束缚和限制，尤其是 “在民族平等、公民权利和人民国家的合法性宣称之下，现代国家在‘革命’‘解放’‘合法权利’等名义下将个人重新组织到国家主导的集体体制之中，赋予现代国家对于个人的更为直接的控制权”[4]。公民意识虽然开始凸显，但以被动的方式卷入政治仍然是一种常态，习惯于视自己为接受规训的客体而非主动参与者，“官本位”思想不但继续弥散在行政主体之间，而且继续弥散在行政客体之间，公民利用政治权利及政治平台来表达和争取自身利益的意识和能力尚没有发生质的改变，对于来自政府和官员的行政行为习惯于接受和容忍。因此，在始终无法根除的行政客体文化的影响下，民众对政府及其行政人员的服从及依赖心理严重，公民化程度及社会组织化程度不高，在行政过程中倾向于用服从性的权威主义人格展开与具有传统行政人格的行政工作人员的互动。

(二)现代行政人格与公民人格的互动

1.西方现代行政人格

马克斯·韦伯所说的官僚制是建立在法理型权威基础上的目的合乎理性或价值合乎理性的组织机构，是现代社会中实施合法统治的行政组织形式，曾被视为现代行政的典型表现[5]。在体制设计上，行政组织呈现出坚固而有序的上下级金字塔式结构，层级结构分明，严格按照层级赋予权威，行政主体严格按照行政原则及规范标准对待、处理相关人事，维持并彰显社会成员在法律、制度面前所具有的形式上的平等。由于严密的规则性，在实际运作中，行政官员渎职的概率降低，行政行为的标准方式即“按规则办事”，行政决策的失误也随之减少。现代官僚行政是效率行政，政府行政遵从逻辑规范，利用科层系统的权威以及所设置部门的专门化功能高效完成大量行政事务，适应了工业社会生产及发展的高效率需要以及日益复杂细致的行政管理需要。同时，现代官僚行政是专业行政，行政人员接受过专门训练，是具有专门技能的“职业官员”，与行政组织建立契约关系后解决行政过程中复杂的、技术性的问题，实证科学知识在这一过程中得以广泛应用，行政行为向职业化和专业化发展，行政人员也相应形成现代工具性行政人格。

随着后工业时代的来临以及社会治理需求的改变，理性官僚制自身的弊端也开始凸显：官僚主义愈发严重，难以适应剧烈的社会变化及社会发展需要，“20世纪60年代以后，层级节制的官僚机构问题丛生——部门分工僵化、层级分工过细，非人性化、各自为政、本位主义、腐败、无效率、不负责任、忽视顾客需求等，代价变得越来越大，官僚机构的诸多优点在它越来越明显的弊端和限制面前黯然失色，成为包括政府在内的各种组织问题的症结所在”[6]，连同政府在内的多个组织都尝试摆脱传统官僚机构的僵化窠臼以适应时代的发展及世界格局的急剧变化，“效率”“多样化”“弹性化”“参与”“人性化”成为新的组织行为要求[7]。全新的行政格局要求行政人员在工具性人格的基础上发展完善进而拥有独立的行政人格：在特征上，它是完整的人格意识，是个体对自己生命存在的价值进行自我反思的结晶，体现了个体对生命意义的理解，行政活动中的服务价值取向要求行政人员树立服务意识及合作意识，适应后工业社会中人们交往的扩大化、社会化和多样化需要；在功能上，它赋予行政人员独立的行为能力，具体落实在行政人员独立的行政行为上，是人格意识的外显；在现实源头上，它是自由社会关系的产物，个体人格特质与社会关系状况紧密相连，自由的社会关系必然要求独立人格的形成，社会问题的多样化使得规章的有限性愈加明显，行政人员的独立思考与判断能力愈加重要。总体而言，行政人员的独立人格对建构服务行政具有积极的实践意义，是理想的行政人格，与服务行政紧密联系在一起。

2.西方现代公民人格

公民人格是公民个体对权利与义务的意识自觉，当公民自觉意识到自己作为社会价值主体的角色时，公民人格也就得以确立。现代意义上的公民人格是随着社会发展到工业社会而历史生成的，或者说公民人格是在市场经济条件下生成并与之相匹配的独立人格形态[8]。现代公民人格源于市场经济和民主法治，是公民依据国家法律规定对自身公民身份以及权利义务的自觉确认，亦是公民主体身份获得的体现，独立自主、平等自律、理性自治、积极参与都是现代公民人格的具体表现。随着国家治理体系和治理能力现代化建设的推进，个体演变为与现代国家相匹配的现代公民日益成为政治现代化的内在要求，个体自身政治素养的提升也成为民主政治成功运转的关键，培育与现代社会发展及现代民主政治相适应的公民成为国家及政府的社会建设任务[9]。培育现代公民的方式很多，如公民文化建设、公民素质教育、政治社会化宣传、个体政治生活实践等，但型塑内隐于公民、彰显公民内在特质、影响公民行为的公民人格无疑是最本质的公民培育方式。作为行政客体，公民人格的成熟度也影响着实际行政效果。

公民参与政治生活的多层次性决定了公民必将以主动而带有反思性的人格参与行政过程，与行政人员互动。一方面，民主是现代政治的内在特征，其形式就是公民通过参与来行使公共权力，要使民主持续下去，稳定而有序的公民参与是基本保证。因此，公民主动而有序地参与行政互动是实现现代民主追求及保证民主社会稳定的基础。依据宪法至上、秩序为本、参与有度的原则参与公共生活及政治生活是现代公民的必备素养，也是现代政治体制的题中应有之义。另一方面，公民还有可能选择放弃参与权利，不参与行政互动。当公民缺乏参与兴趣，受到行政冷落或认为参与行政互动低于成本时，基于“理性人”的考虑会对政治参与产生冷漠。尽管全体公民都有参与公共事务及政治事务的权利，但这种参与并非是强制性的，即使在公民自治的原则下，“参与公共生活的所有过程也不是一个法律意义上的义务”，而是一项公民权利，公民选择不参与同样属于理性公民的正常行为范畴，是现代公民人格的组成部分。因此，保障公民不参与的权力同样是现代民主制度的重要内涵。

三、人格互动错位下的行政失灵

无论是传统行政体制下的个体权威人格与传统行政人格的互动，还是现代行政体制下独立行政人格与公民人格的互动，在相应体制下行政主体与行政客体的人格都是相互契合的。尽管双方的人格特质以及实际互动方式、互动成效不同，但都不失为一种和谐有序的互动：在传统的行政体制下，行政主体会对行政客体产生压迫等统治阶级行为，行政客体甚至还会爆发革命这种最极端的反抗形式，但传统行政体制仍然会在短期的冲突之后重新回归到原来的轨道；在现代行政体制之下，公民会出现不参与行政或无序参与行政的行为取向，但现代公民社会有足够的蓄水能力，使得这些公民行为呈现出自身的合理性。这两种极端类型的行政体制实际上代表着行政体制自身的发展历程：从传统行政体制到现代行政体制转型是社会治理模式转型的必然趋势。然而，尽管转型具有必然性，但社会结构要素转型的不同步造成人格转型的不同步，并形成行政人员与公民个体之间两种过渡性的行政互动：传统行政人格与现代公民人格的互动及现代行政人格与服从性人格的互动，这种人格互动的错位导致了大范围的行政失灵。朱晓阳曾言：“在当代国家意识形态和制度性层面，已经植入一套现代国家和法制的体系和话语，这就使父母官与子民间的互惠关系传统经常处于自相矛盾，或者式微，或者只剩下一些仪式性形式的状态，而悲剧性的结果在于，今天农民仍然在用一种推己及人的宇宙观来想象自己与国家的关系，当下的地方政府却在以‘法制’之名，脱掉自己对于地方老百姓生死攸关之事的父母责任。”[10]这种政府与民众价值观念之间的矛盾冲突事实上就是转型期行政人格和公民人格双双发展不完善进而不匹配的一种表现。

一方面，制度转型的滞后导致传统行政氛围继续存在，致使行政人员人格转型缓慢，无法满足公民人格参与行政所需要的服务性。以简单再生产为基础的传统自然经济是一种封闭的生产、交换体系，配合这一体系的是封闭的生活方式和顽固型人格，传统行政人格和权威性人格也随之产生。随着商品经济的不断发展，人类生活也逐渐突破地域性限制和各种束缚，商品经济价值原则也不断改变以家庭为单位的小农生产方式以及附着在其上的生活方式，依据宗法血缘产生的家族义务演变为通过商品生产获取财富和价值。待进入市场经济阶段，小农经济的瓦解持续加速，为公民人格的型塑提供了坚实的物质基础，个体的独立平等程度进一步提高。但是，现代民主政治的形成是一个现代国家重建、制度重构的过程，从传统行政体制向现代行政体制转型不但要摧毁原有的生产方式及政治模式，更要建构起新的生产方式及政治模式，从而能够为现代行政体制的运转提供其所需的经济基础、政治模式、法治保障，这一转换过程十分漫长，并且复杂。当代中国行政体制主要建立在以法理权威为代表、但实际上更多的是“卡里斯玛”权威的混合型基础之上，从整体上看，当代社会并不缺少法理权威与“卡里斯玛”权威混合兼容的基础。但在当代中国，这一混合型基础中的两种权威还没能做到有效融合，法理权威的影响力相对较弱。经历了数千年君主官僚制、同时浸濡于儒教文化中的传统中国社会，难以真正根植法理型权威，在国家实际运行的过程中，行政体制也并非以法理型权威为基础得以建立[11]。因此，一旦公民独立人格的产生和发展超越当时的政治经济制度则会挑战传统行政体制，必然与传统依附行政人格产生冲突。

另一方面，被传统行政体制型塑的权威性个体人格无法适应现代行政对公民素质的要求。在封建社会，皇权与官僚权力各自具有合法性基础，其儒学经典、科举制度、官僚体制、君臣关系、礼仪程序早已渗透于民众的日常生活之中，将皇权内化为民众内心遵守的自然秩序[12]。而在中国共产党获得和巩固政权的历史过程中，民众对于领袖的追随以及集体主义的大范围影响，政府在大多数情况下仍然扮演全知全能的角色。因此，无论是政府行政方式的转换，还是公民参政方式的培育，民主政治的建构都有一个较长的过程，而市场经济发展程度尚不高、现代民主政治进程较为缓慢、法治基础较为薄弱等都成为传统权威主义人格向现代公民人格转变的障碍。社会转型中的个体人格在心理、思想、价值观等多个维度现代性不足，无法形成与现代性匹配的行为方式，仍习惯于依据以身份取向和亲疏远近为核心的传统社会关系决定其行为取向，对通过规则和秩序所维持的现代行政体制不理解甚至不屑一顾，而习惯于以人情绑架现代行政。事实上，当前许多行政部门都尝试通过各种先进的行政方式，如推进电子政务等，来实现与行政客体的有效互动，但实际成效却偏离预期，其重要原因就在于公众对先进行政方式不适应，公民素质仍然无法满足现代社会治理的需求。因此，权威主义人格与现代行政人格之间难免产生冲突。

四、主体人格型塑：现代行政人格与公民人格

现代行政人格和现代公民人格是符合时代发展趋势的人格特质，前者适应于服务型政府的转型趋势，后者适应于现代公民参政议政的发展趋势。尽管以传统行政人格和权威型人格为主体互动的传统行政体制也维持了相应运转，但新的时代已经来临，政府及相应的行政体制转型已成必然，构建现代行政体制是现代社会治理的目标之一，同时也能反过来促进社会治理的实现。当前，行政体制改革的顶层设计、具体规则、机构建设等相应的硬件建设日益完备，关注“人格”建设既能使制度建设切实发挥作用，也是“以人民为中心”发展理念的体现，重塑行政人格及个体人格，实现两种人格互动的匹配是避免行政失灵的迫切需要。

(一)型塑现代行政人格

后工业化的历史发展趋势表明，现代政府必须超越传统官僚制，不但能够实现工具理性的高效率、低成本，还要实现行政价值理性，其权力结构体系要由封闭走向开放，进行结构优化，将服务精神作为行政伦理内涵，实现法律、权力与道德的统一。政府行政的服务价值取向转型在微观上意味着对政府行政人员现代人格的要求，政府应更加重视培育行政人员的道德情怀和政治理想，而不仅局限于对其行政能力的要求，实现行政人员的行为、心理、意识的有机统一。鉴于个体人格以及行政人格的多重性，可以从以下三方面型塑行政人员的行政人格：首先，培育行政人员的科学行政价值观。要促使行政人员主动改变传统行政价值观中的不良积习，建立与民主及效率相适应的科学的行政价值观，明晰行政动机，改善行政态度，改变行政习惯，保持公平的行政心理。其次，更新行政人员的行政意识。增强行政人员积极参与行政活动的意识，改变其习惯的“螺丝钉”意识，培育其对行政体系及行政活动的情怀感、使命感，改变其对于行政行为的漠然态度。再次，提高行政人员的职业认识。传统的血缘宗法型体制文化氛围下所形成的社会体制及用人理念势必造成部分精于关系权术而缺乏职业意识与技能的行政人员，经济体制的转轨和政府职能的转变都需要具有专业素质、能够切实提高政府效率的行政人员，行政管理的专业化与技术化不断对行政人员提出了更为严格的职业化要求[13]。

(二)培育现代公民人格

公民人格内隐于公民身上反映公民内在特质并影响公民行为：“一个国家，只有当它的人民是现代人，它的国民从心理和行为上都转变为现代的人格，它的现代政治、经济和文化管理机构中的工作人员都获得了某一种与现代化发展相适应的现代性，这样的国家才可真正称之为现代化的国家。”[14]从权威主义个体人格向现代公民人格转变进而实现个体现代化，合乎现代化进程的逻辑，与社会现代化、政治现代化等同等重要，是个体向更“高级”进阶的必然。首先，公民个体应当从依附型人格转向独立自主型人格。人格受到经济方式的塑造，臣民型的依附人格是传统经济方式的产物，产生之后又发挥其维护此种生产方式的作用，使得身处当时时空背景下的社会成员认为这种经济方式及相应的人格属性都是理所当然的。但随着市场经济的逐渐发展，资本日益取得独立地位，自然经济条件下的人格慢慢抽象化后，独立自主将成为相应的人格要求。其次，公民个体应当从封闭型人格转向开放型人格。在封闭性人格模式下，人与人之间的互动更多倾向于依赖熟人关系、人情等暧昧的非科学性的标准，但在开放型人格模式下人与人之间的互动则应当取决于规则与制度，同时对规则与制度的伦理性进行反思。再次，公民个体应当实现由臣民意识向公民意识的转变。意识反映着人格的本质特征，是人格的外在显现，社会成员从臣民人格转向公民人格，事实上就是一个公民意识不断凸显而臣民意识逐渐淡化的双向过程。因此，促进个体权利意识、责任意识、平等意识、民主意识的形成是培育现代公民人格的应有之义。

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