全球气候治理对中国中长期发展的影响分析及未来建议

张永香，巢清尘，黄 磊

（国家气候中心，北京 100081）

气候变化与人类生活环境息息相关。在不同的时间尺度下，气候变化的内容，表现形式和主要驱动因子均不同。工业化以来，人类活动向大气中排放的温室气体与日俱增，不断累积的人为排放的温室气体对于全球气候变化的影响所占比重越来越显著。当前，随着全球气候的不断变暖，极端事件频发，给社会生产生活带来了巨大损失。国际应对气候变化的行动力度也在不断增强。自《联合国气候变化框架公约》达成以来，中国在积极参与全球气候变化治理的同时，在中长期发展中也开始逐步考虑气候变化的影响。当前，应对气候变化工作与推进生态文明建设相辅相成，在中国中长期战略制定中已占有举足轻重的地位。本文从气候变化事实、国际应对气候变化进程及其对中国中长期战略的影响入手，回顾中国应对气候变化的政策与行动，并提出中国未来应对气候变化工作与中长期发展的定位。

1 人类活动是导致近百年气候变化的主因

1.1 气候变暖毋庸置疑，灾害与风险与日俱增

工业化（1750年）以来，全球气候系统出现了以变暖为主要特征的明显变化，特别是自20世纪50年代以来，全球变暖更为显著。当前全球气候持续变暖，2016年全球温度再创新高，海冰处于异常低位，海平面上升和海洋热量均势头不减。气温约比工业化前时期显著地高出1.1℃，比2015年创下的前次记录高出0.06 ℃[1]。IPCC AR5中指出，20世纪50年代以来，许多观测到的全球气候系统变暖变化在过去数十年至几千年尺度上都是前所未有的[2]。上世纪中叶以来，全球气候暖事件增多，冷事件减少，高温热浪发生频率和持续时间增加，强降水事件增加；很多地区的降水变化和冰雪消融正在改变水文系统并影响到了水资源量和水质；气候变化已经使部分生物物种数量、活动范围、习性及迁徙模式等发生改变；气候变化对农作物产量有利有弊，但总体以不利影响为主。具体到中国，气象灾害对中国造成的经济损失增多。21世纪以来，登陆中国台风的比例和强度明显增加，平均每年有8个台风登陆，其中有一半最大风力达到或超过12级，比20世纪90年代增加46%。平均每年高温面积占全国27.4%，超过常年的2倍。中国气象灾害平均每年造成的直接经济损失，由20世纪前10 a的2400多亿元增加到近5 a的3300多亿元。①中国气象局数据

全球气候变暖给人类经济社会的可持续发展和生存环境带来了严重风险[3]。自1960年以来，随着增温幅度和速率的增加，全球气候灾害的发生频次上升了4倍，经济损失上升了7倍。近几十年来，中国区域性干旱增加、暴雨发生频次增多、高温热浪明显、登陆台风强度增强，中国粮食、水资源、生态、能源等方面的安全保障面临巨大风险。气候变化导致中国水资源问题严峻、自然生态系统风险增加、中国大气环境容量（表示大气对污染物的清除能力）降低、重大工程运行风险加大。

1.2 人类活动是主要原因，减缓和适应气候变化势在必行

IPCC AR5明确指出：自工业化以来，全球大气二氧化碳、甲烷和氧化亚氮等主要温室气体的浓度持续增加[2]。人类活动导致了大气中二氧化碳、甲烷、氧化亚氮等温室气体浓度大幅增加，达到了过去80万年以来的最高水平。过去40 a人为排放的温室气体总量约占工业化以来总排放量的一半，其中最近10 a是历史上排放增长最多的10 a。20世纪中叶以来观测到的全球气候变暖一半以上是由人类活动造成的。21世纪末期及以后的全球地表平均气温升高将很大程度上取决于二氧化碳的累积排放。到21世纪末，人为温室气体排放的继续增加将使全球地表平均气温在目前基础上再升高0.3～4.8℃。随着气温的升高，热浪、强降水等极端事件发生的频率将增加，全球降水将呈现“干者愈干、湿者愈湿”趋势；海洋酸化将进一步加剧，全球冰川体积将减少15%～85%，海平面将上升0.26～0.82m。即使人类停止了温室气体的排放，气候变化的影响还将持续多个世纪。

全球气候变暖将进一步放大自然生态系统和人类社会面临的风险，还将产生新的风险[4]。如果全球地表平均气温比20世纪后期升高2℃或更高，气候变暖将对热带和温带地区的小麦、水稻和玉米产量产生不利影响。如果全球地表平均气温上升4℃或更高，全球和区域的粮食安全将面临着巨大的风险。全球气候变暖将进一步恶化现有的人类健康，特别是低收入发展中国家的健康状况将更为严峻，农村地区将面临水资源短缺、食物安全和农业收入的更大风险。

未来中国高温、洪涝和干旱风险加剧。高风险区主要位于东部的人口密集和经济发达地区，且随着时间的推移风险将会逐渐加大[5]。重大工程，如青藏铁路、电网、三峡工程、南水北调工程、能源工程、生态工程等受气候变化影响的风险也将增大。未来气候变化可能导致更为广泛的影响和风险，降低长期风险必须强化减缓气候变化。未来如果全球升温幅度比工业化前高出1～2℃，全球面临的风险尚为可控；如果温升达到或超过4℃，将对地球自然生态系统和人类社会造成更为严重的后果。因此，减缓温室气体排放，加强气候变化适应势在必行。

2 国际应对气候变化进程

国际社会一直在致力于应对气候变化的努力[6]。1988年，联合国大会通过为当代和后代人类保护气候的决议。1990年，政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布第一次《气候变化科学评估报告》。1992年，联合国环境发展大会通过《联合国气候变化框架公约》，最终目标是稳定温室气体浓度水平，以使生态系统能自然适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济可持续发展；基本原则是共同但有区别的责任。1997年，通过《京都议定书》，这是人类历史上首次以国际法律形式限制温室气体排放，提出了发达国家、发展中国家的减排目标和义务。2009年12月，哥本哈根气候变化大会形成《哥本哈根协议》。2015年12月，在法国巴黎召开的联合国气候变化大会通过《巴黎协定》，并于2016年11月4日正式生效。

随着对气候变化认知的深入和国际社会的日益关注，气候变化问题已由科学问题转化为环境、科技、经济、政治和外交等多学科领域交叉的综合性重大战略问题，因而引起了国际社会和各国政府的高度重视。当前气候变化国际谈判的三股力量分别是欧盟、以美国为首的伞形国家（美、加、澳、日等）、77国+中国（发展中国家）[7]。各集团和国家为争取各自发展利益，围绕碳排放权的斗争日趋激烈，斗争的焦点是碳排放的历史责任、发展空间、资金与技术转让。发达国家强调减缓，弱化适应，并要求与发展中国家共同减排；发展中国家强调适应，要求发达国家率先减排，并为发展中国家适应气候变化以及应对气候变化的威胁提供资金和技术支持。《巴黎协定》确立了2020年后以“国家自主贡献”为主体的国际应对气候变化机制，重申《联合国气候变化框架公约》“共同但有区别的责任”原则，是一份全面、均衡、有力度、体现各方关切的协定，是继《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》后，国际气候治理历程中的第三个具有里程碑意义的文件[8]。它充分体现了国际治理方式向“各尽所能、合作共赢”转变，同时也展现了各国合作应对气候变化推进绿色发展的共识。

尽管《巴黎协定》为全球气候治理开启了一个新的阶段，但是美国宣布退出这一协定却为新阶段增添了变数。全球气候治理的政治进程充满变化但却缓慢前行。

3 气候变化对中国中长期战略的影响

中国于1993年正式批准了《公约》，2002年核准了《京都议定书》（以下简称《议定书》）。作为公约非附件一国家，自20世纪90年代以来积极参与气候变化国际谈判，中国与发展中国家一道，希望督促和推动发达国家承担起历史责任，履行率先减排和向发展中国家提供资金、技术和能力建设的义务。中国始终坚持以《公约》和《议定书》为全球气候治理的基本框架，坚持《公约》下的多边谈判为主渠道，坚持公平原则、“共同但有区别的责任”和各自能力原则，坚持公开透明、广泛参与、缔约方驱动和协商一致的原则，坚持统筹减缓、适应、资金、技术等要素[9]。在2007年“巴厘路线图”进程启动后，中国也尝试以更为积极、建设性的角色参与应对气候变化相关多边、双边国际对话和交流，逐步建立国际和国内工作的联系。党的“十七大”报告明确提出了建设生态文明的新要求，并将“到2020年成为生态环境良好的国家”作为全面建设小康社会的重要标准之一。同年，国务院成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，作为国家应对气候变化和节能减排工作的议事协调机构。国务院总理出任小组组长，副总理和国务委员出任小组副组长，小组成员由各部委部长和主要负责人组成。国家发展和改革委员会作为负责应对气候变化工作的主要管理协调部门，于2008年设立应对气候变化司，承担国家应对气候变化及节能减排工作领导小组有关应对气候变化方面的具体工作，并综合分析气候变化对经济社会发展的影响，组织制订应对气候变化重大战略、规划和重大政策。随即，中国发布了《中国应对气候变化国家方案》，开始系统性地提出国家应对气候变化的政策体系，并确立了“到2010年，实现单位国内生产总值能源消耗比2005年降低20%左右，相应减缓二氧化碳排放”，“力争使可再生能源开发利用总量（包括大水电）在一次能源供应结构中的比重提高到10%左右”，“力争使工业生产过程的氧化亚氮排放稳定在2005年的水平上”等政策目标。

紧紧围绕应对气候变化的目标与任务，全面落实控制温室气体排放工作方案，中国相继出台了多项中长期规划，通过调整产业结构、节能与提高能效?优化能源结构、增加碳汇、适应气候变化、加强能力建设等综合措施积极应对气候变化。为有效控制二氧化碳排放，2009年中国在哥本哈根气候大会前夕首次提出针对碳排放的强度目标等应对措施，计划到2020年单位国内生产总值（GDP）二氧化碳排放比2005年下降40%～45%、非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右、森林面积比2005年增加4.0×107hm2、森林蓄积量比2005 年增加1.3×109m3。

2010年发布的“十二五”规划纲要明确要求“在生产力布局、基础设施、重大项目规划设计和建设中，充分考虑气候变化因素[10]。提高农业、林业、水资源等重点领域和沿海、生态脆弱地区适应气候变化水平”。2011年，中国政府发布《“十二五”节能减排综合性工作方案》、《“十二五”控制温室气体排放工作方案》、《中国应对气候变化的政策与行动（2011）》白皮书等，对“十二五”期间开展节能减排和控制温室气体排放作出了全面部署。根据白皮书内容，“十二五”期间的相关工作包括11个方面：加强法制建设和战略规划；加快经济结构调整；优化能源结构和发展清洁能源；继续实施节能重点工程；大力发展循环经济，包括编制全国循环经济发展总体规划；扎实推进低碳试点；逐步建立碳排放交易市场，包括逐步建立跨省区的碳排放权交易体系；增加碳汇；提高适应气候变化能力；继续加强能力建设；全方位开展国际合作等。

2014年发布中国第一部应对气候变化中长期规划《国家应对气候变化规划（2014—2020年）》，提出了中国积极应对气候变化的指导思想和主要目标，明确了控制温室气体排放、适应气候变化影响等重点任务，并从实施试点示范工程、完善区域应对气候变化政策、健全激励约束机制、强化科技支撑、加强能力建设、深化国际交流与合作等方面提出政策措施和实施途径，确保规划目标任务落实。同时，农业、林业、水资源、海洋、卫生、住房和城乡建设等领域也在近年制定实施了一系列与气候变化相关的重大政策文件和法律法规。

2016年发布的“十三五”规划纲要明确提出要积极应对全球气候变化[11]。纲要指出，积极应对全球气候变化，要坚持减缓与适应并重，主动控制碳排放，落实减排承诺，增强适应气候变化能力，深度参与全球气候治理，为应对全球气候变化作出贡献。有效控制温室气体排放方面，“十三五”规划纲要指出有效控制电力、钢铁、建材、化工等重点行业碳排放，推进工业、能源、建筑、交通等重点领域低碳发展。支持优化开发区域率先实现碳排放达到峰值。深化各类低碳试点，实施近零碳排放区示范工程。控制非二氧化碳温室气体排放。推动建设全国统一的碳排放交易市场，实行重点单位碳排放报告、核查、核证和配额管理制度。健全统计核算、评价考核和责任追究制度，完善碳排放标准体系。加大低碳技术和产品推广应用力度。“十三五”规划纲要明确提出，主动适应气候变化，在城乡规划、基础设施建设、生产力布局等经济社会活动中充分考虑气候变化因素，适时制定和调整相关技术规范标准，实施适应气候变化行动计划。加强气候变化系统观测和科学研究，健全预测预警体系，提高应对极端天气和气候事件能力。不仅如此，在积极应对气候变化方面，要广泛开展国际合作。坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，积极承担与中国基本国情、发展阶段和实际能力相符的国际义务，落实强化应对气候变化行动的国家自主贡献。积极参与应对全球气候变化谈判，推动建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。深化气候变化多双边对话交流与务实合作。充分发挥气候变化南南合作基金作用，支持其他发展中国家加强应对气候变化能力。

4 未来应对气候变化在我国中长期战略中的地位

习近平主席指出，应对气候变化是中国可持续发展的内在要求，也是负责任大国应尽的国际义务。面对气候变化的挑战和生态文明建设的要求，在新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化同步发展的新阶段，我国要在战略高度上更加重视应对气候变化工作，大力推进生态文明建设，努力保障中国未来经济社会的可持续发展。党的第十九大报告指出“气候变化等非传统安全威胁持续蔓延，人类面临许多共同挑战”。我国将积极“引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”。“合作应对气候变化，保护好人类赖以生存的地球家园”。把应对气候变化作为我国实现可持续和绿色低碳发展的内在要求，将实现了全球气候治理和国内生态文明建设的相互促进、相互支持。

4.1 应对气候变化是生态文明建设的重要一环

保护生态环境，应对气候变化，维护能源资源安全，是全球面临的共同挑战。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出，加快推进生态文明建设，是加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的内在要求，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的时代抉择，是积极应对气候变化、维护全球生态安全的重大举措。因此，当前，需从生态文明建设的高度去认识应对气候变化问题，从力争人与气候和谐的角度，积极认识和推进生态文明建设。

4.2 力推绿色低碳安全发展

中国是世界上受气候变化影响最显著的国家之一。在未来变暖背景下中国面临的高温、洪涝和干旱风险将加剧。随着未来气候变化和气象灾害风险的不断加剧，中国经济安全、粮食安全、水资源安全、生态安全、环境安全、能源安全以及重大工程安全等传统与非传统安全将遭受重大威胁，国家安全将面临更加严峻的挑战。绿色低碳安全发展是我国稳步发展并实现可持续发展的重要路径，也是我国经济社会发展的重大战略和生态文明建设的重要途径[12]。

减缓和适应气候变化是降低和管理气候变化风险的互补性战略，两者相辅相成。当前我国需从以下方面积极实现碳减排[13]，如：实现碳排放总量得到有效控制，非二氧化碳温室气体控排力度进一步加大；碳汇能力显著增强；低碳试点示范不断深化，减污减碳协同作用进一步加强；公众低碳意识明显提升；加快发展非化石能源，积极有序推进水电开发，安全高效发展核电，稳步发展风电，加快发展太阳能发电，积极发展地热能、生物质能和海洋能;推动城镇化低碳发展。加强城乡低碳化建设和管理，建设低碳交通运输体系，加强废弃物资源化利用和低碳化处置，倡导低碳生活方式。建设和运行全国碳排放权交易市场。

适应气候变化的关键在于降低人类社会对气候变化的脆弱性和暴露度。加强适应气候变化特别是应对极端天气和气候事件能力建设，要把创新摆在核心位置。不断推进制度创新，加快应对气候变化立法，建立和完善气象防灾减灾体系。不断推进科技创新，加强气候变化基础研究，把握气候变化及其影响规律，采取科学有效措施应对极端气候事件和灾害相关的农业、水资源风险加剧、生态安全风险升级、健康安全风险加大等问题。各地区、各部门要主动适应气候变化，在城乡规划、基础设施建设、生产力布局等经济社会活动中充分考虑气候变化因素，适时制定和调整相关技术规范标准，实施适应气候变化行动计划。加强气候变化系统观测和科学研究，健全预测预警体系，提高应对极端天气和气候事件能力。

4.3 积极参与全球气候治理

《巴黎协定》的生效，标志着新的全球气候治理体系正在逐步形成，全球气候治理将成为中国争取国际话语权的最重要平台之一。在政治、经济、贸易、金融等各领域全球治理中，规则由西方国家主导制定[7]，中国作为后来的参与者，几乎难以掌握合作与竞争的主导权，话语权也远远不够。然而，随着美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》，全球气候治理体系中领导地位空缺[14]。而中国则在应对气候变化政策、绿色发展理念，应对气候变化取得的显著成效，以大国担当姿态推动《巴黎协定》的签署以及应对气候变化国际合作取得的显著成绩更使得中国成为全球气候治理引领者具备了良好的基础。借助历史机遇成为全球气候治理的引领者将有利于从整体上提升中国的国际话语权。

另外，中国作为全球第二大经济体，也是最大发展中国家，应当保持发展中国家的定位，与新兴国家站在一起积极参与全球治理，推动在全球气候治理领域改变主体结构，扩大发展中国家的话语权，构建合作共赢、公平合理的全球气候变化治理制度。中国应继续坚持遵循共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，在全球气候治理中摈弃“零和博弈”狭隘思维，从全人类的共同利益出发，积极推动国际平等协商，努力促进南北合作，推动各国尤其是发达国家多共享、多担当，引领公平正义的全球气候治理规则的制定，并确保国际规则有效遵守和实施，实现合作共赢、公平合理的未来。

后巴黎时代，广大发展中国家在减缓与适应气候变化方面所面临的挑战将更为严峻[15]。随着中国的亚洲投资银行、一带一路计划等重大战略部署的实施，中国需要主动承担与自身国情、发展阶段和实际能力相符的国际义务，进一步加大气候变化南北合作力度，利用重大发展战略与气候变化相结合，帮助其他发展中国家提高应对气候变化能力。当然，仍需时刻处理好引领与量力的关系。目前，中国仍然还是一个发展中国家，中国的国力还相当有限，与西方大国的国力差距还比较大。因此，中国在参与全球气候治理中既要坚持引领主体地位，还应保持量力而行、尽力而为，既不宜搞力所不及的国际承诺，也不宜做力所不及的难事。全球气候治理更多还是强调合作，特别是与发达国家的合作，全球气候治理也应秉持创新、合作、包容、共赢的理念，这既符合中国的根本利益，也利于推进全球气候治理，以构建人类命运共同体。

4.4 要加强科普宣传，提高全民意识

要通过科普宣传，提高全民的气候变化意识。把生态文明纳入社会主义核心价值体系，把气候意识纳入生态文明培育的主要内容，发动社会力量，利用各种资源，加强全社会科学知识和技能的宣传教育，提高公众对气候变化、节能减排和防灾减灾的科学认识；把应对气候变化、节能减排和防灾减灾科学知识、自救互救技能作为中小学校的必要课程，使应对气候变化、节能减排和防灾减灾培训和演练制度化、规范化、科学化；积极推进气象科普进社会活动，提升脆弱群体应对城市极端灾害能力。

参考文献：

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[5] 秦大河.中国极端天气气候事件和灾害风险管理与适应国家评估报告[M].北京：科学出版社，2015：12-32.

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[10]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[EB/OL].（2011-03-16）[2017-10-31].http://www.gov.cn/2011lh/content_1825838.htm.

[11]中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[EB/OL].（2011-03-16）[2017-10-31].http://www.gov.cn/2011lh/content_1825838.htm.

[12] 张海滨.气候变化与中国国家安全[M].北京：时事出版社，2010：191-195.

[13] 何建坤.全球气候治理形势与我国低碳发展对策[J].中国地质大学学报（社会科学版），2017（5）:1-9.

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[15]高云.巴黎气候变化大会后中国的气候变化应对形势[J].气候变化研究进展，2017，13（1）：89-94.